Глава 2. Местное управление в России XVII века

После завершения Смутного времени вначале XVII в. и вступления на российский престол новой династии Романовых в России возникла потребность сочетания непосредственного управления из Москвы с самоуправлением на местах. Во многом это было вызвано разорением и упадок хозяйства, сложностью социальных противоречий и общем бессилием политической системы, что ставило правительство Михаила Романова перед необходимостью основываться в своей работе на сложившуюся практику местного самоуправления и авторитет земских Соборов[81].

По мере вхождения в состав Московского государства новых земель появлялась острая необходимость быстро и централизованно восстанавливать и обустраивать их хозяйство и оборону. Все это способствовало переходу к новой системе - приказно-воеводскому управлению. По большому счёту эта система, как, впрочем, и предыдущие, не была чем-то принципиально новым, так как еще при Иване Грозном в некоторые пограничные города назначались воеводы с особыми полномочиями в сфере военного управления[82].

События начала XVII столетия предсказуемо потребовали усиления власти на местах. Данная задача решилась путем введения института воевод как основного звена местного управления. Должность воеводы существовала со второй половины XVI в. лишь в некоторых пограничных городах, где была необходимость нести более твердую военную и гражданскую власть[83]. Смута и интервенция в начале XVII века показали необходимость создания такой власти повсеместно. Все воеводы назначались Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой и подчинялись тому приказу, в введении которого находились города с уездами[84]. Разрядный приказ располагал в своей компетенции управление служилыми людьми, определение их на службу, назначение земельного (поместного) и денежного жалования, а также вёл их учет.

Претенденты на должность воеводы - бояре, дворяне и дети боярские подавали на имя царя челобитную, в которой просили назначить на воеводство, чтобы «покормиться», но официально воевода за свою службу получал, помимо вотчин, и поместные денежные оклады, жалованья[85]. Срок службы воеводы составлял обычно от одного до трёх лет. К примеру, в Пскове в 1640 – 1690-х годах сменилось более 40 воевод[86]. В крупных городах было несколько воевод один из воевод, назначенный из бояр был главным, другие считались его товарищами; они назначались из окольничих, стольников и дворян.

При воеводе имелась приказная, или съезжая изба, рассматривающая все дела по управлению городом и уездом; она возглавлялась дьяком. В избе хранились «государевы грамоты приходные и расходные книги и росписи разных податей и сборов и сами сборы («государева каша»)»[87]. В больших городах приказные избы подразделялись на столы, состоявшие в ведении подьячих. Кроме подьячих, в приказной избе были приставы, или надельщики, рассыльщики и сторожа, которые приводили в исполнение приказания воеводы[88]. В особом ящике хранилась государева печать, при этом воевода имел и свою печать. При смене воевод старый воевода сдавал новому дела, а также казенное имущество по описям и книгам (сдаточным описям или расписным спискам); один экземпляр описи посылался в приказ, в котором ведался город с уездом. Направляясь на воеводство, воевода получал из приказа наказ, определявший круг его деятельности[89].

Воевода осуществлял охрану феодальной собственности, боролся с укрывательством беглых крестьян, с нарушением казенного интереса (кормчества), со всякими нарушениями порядка (бой, пожар, мор), ведал городовым и дорожным делом, надзирал за судом губных и земских старост[90]. Выполнял воевода административные и военные функции. Обязанности его четко не регламентировались («как пригоже», «как бог вразумит», говорилось в наказе воеводе из приказа), и это создавало основу для произвола. Широкими были финансовые функции воеводы. Составляемые писцовые книги заключали описание земель по количеству и качеству, доходность земель, повинности и пользу землевладельца. В городах, где за основу исчисления брались дворы, в писцовые книги заносились сведения и о них[91].

Если говорить о военно-административных функциях воеводы, то он верстал на службу служилых людей - дворян и детей боярских, вел их списки с указанием имения, жалованья, исправности службы каждого, делал им периодические смотры и отправлял их на службу по первому требованию Разрядного приказа. Занимался воевода и местными служилыми людьми «по прибору»: стрельцами и пушкарями. В приграничных областях государства воевода руководил и пограничным делом: он высылал разъездные «станицы» и «сторожи» в степи, устраивал «засеки», острожки и засечные крепости. В силу этих разнообразных функций в подчинении воеводы находился ряд должностных лиц: осадный голова, засечные, острожные, стрелецкие, казачьи пушкарские, объезжие, житничьи и ямские головы[92].

Во второй половине XVII века в связи с кардинальными изменениями в социально-экономической жизни страны, ее внутри- и внешнеполитическом развитии меняется государственный аппарат. В этот период окончательно укрепляется и оформляется крепостничество, складывается всероссийский рынок, возникает мануфактурное производство, углубляется социальное расслоение деревни. Противоречивость этих процессов обусловила обострение социальных отношений в городе и деревне[93]. Также во второй половине XVII века широкое распространение получают временные учреждения - комиссии, формирующиеся в Москве из дьяков и московских подьячих и посылавшиеся вместе с сыщиками, межевщиками, разборщиками на поиск беглых крестьян. Комиссии создавались по специальному указу, который определял их количественный состав, направление деятельности, назначал руководителей[94].

Воеводы никогда не довольствовались добровольными приношениями. На протяжении всего XVII века из городов, уездов и волостей Московского царства в столицу поступали челобитные от населения «на поборы и лихоимство воевод»[95]. Правительство было вынуждено отправлять соответствующие грамоты «о недаче впредь кормов воеводам, посланным и гонцам», но это не приносило должного результата. На Земском соборе 1642 г. осмелевшее купечество прямо заявило правительству, что «в городах всякие люди обнищали и оскудали до конца от твоих государевых воевод»[96].

На местах в XVII веке продолжали существовать обе формы «самоуправления» - губная и земская. Губными делами, например, судом в каждой губе ведал губной староста, его помощниками были губные целовальники. Все делопроизводство по губным делам осуществлялось в губной избе, где находился губной дьяк и подьячие. Губного старосту свободное население округа выбирало из дворян или детей боярских; целовальники выбирались из черносошных крестьян или посадских[97]. Круг деятельности губных органов в XVII веке значительно возростает: кроме «разбойных, татиных дел и душегубства», в их ведение попали фактически все уголовные дела: поджоги, насилия, сыск беглых крестьян. Не смотря на то, что 21 статья XXI главы Соборного Уложения 1649г. акцентировала независимость губных дел от воеводы, но фактически губные старосты находились под надзором, а в дальнейшем в полном подчинении у воеводы[98]. Таким образом, воевода становился начальником губного суда, а губной староста - его помощником.

В дальнейшем, недовольство состоянием суда и злоупотреблениями самих губных старост двигали правительство на всевозможные реформы. Так, в 1669г. губные старосты были подчинены назначенным правительством губным сыщикам; губные и тюремные целовальники отменились, а вместо первых назначались губные дьячки, а вторых - стрельцы и наемные сторожа. В 1679 г. были упразднены и губные сыщики и губные старосты, а уголовные суд на местах были передан воеводам; в 1684 г. правительство восстановило губных старост[99].

В течение всего XVII столетия существовали и земские органы «самоуправления» - земские старосты, иногда именовавшиеся земскими судьями, и целовальники, избираемые черносошными крестьянами и посадскими людьми на сходах в городах станах, волостях и погостах. Данные органы занимались распределением податей среди населения, осуществляли надзор за тягловым сословием. Делопроизводство по земским делам осуществлялось в особой земской избе, где хранились «окладные» земские книги[100].

Помимо губных и земских органов, существовали и иные выборные органы. В каждом уезде находилось по нескольку таможен, возглавляемых таможенными целовальниками; таможни уездов подчинялись таможенному голове, при котором существовала особая таможенная изба. Кружечные дворы и кабаки возглавлялись соответствующими головами и целовальниками. Кроме того, были ларечные старосты, житейные и мельничные целовальники, а также другие выборные лица, выбираемые главным образом из посадского населения под надзором воевод. В целом служба выборными головами и целовальниками при таможенных кабацких и иных сборах воспринималась населением как тягчайшая повинность, ибо «всякие недосдачи воеводы и приказы «доправляли» с самих голов и целовальников»[101].

Заметно расширяется в XVII веке сфера деятельности суда, превратившегося в одно из главных звеньев карательной политики государства. В качестве меры наказания чаще всего применялась смертная казнь: по «Соборному уложению» 1649 г. таким образом вершилось правосудие в 60 случаях[102]. Кроме таких форм смертной казни как обезглавливание, повешение и утопление, существовали иные формы вынесения приговора, связанные с жестокими мучениями виновного, например, сожжение, закапывание живым, четвертование и колесование[103]. Имущественные наказания, такие как денежные штрафы и конфискация были оттеснены на задний план; чаще всего они сопровождались с одним из вышеуказанных наказаний. Исследователи сходятся во мнении, что «уголовное законодательство того времени преследовало одну цель - запугать народные массы, лишить их воли к сопротивлению возраставшей эксплуатации и закрепощению»[104].

Таким образом, действовавшие ранее особенности управления отдельными частями Московского царства преимущественно были унифицированы. Существовавшие отличия в области управления в XVII столетии зависели исключительно от социального состава населения. Отмечается, что например, в местностях с преобладанием феодально-зависимого населения «напрочь отсутствовали земские органы самоуправления, в царских волостях вместо воевод и его агентов управляли особые приказчики»[105].

В данном контексте определённое исключение составляли земли Левобережной Украины. Находясь в составе Русского государства, она пользовалась определённой автономией, а именно, «имела особое управление, войско, суд, налоговую систему, таможенные границы»[106]. Общее управление Украиной осуществляли некоторые центральные учреждения. Первоначально это был Посольский приказ, где малороссийскими делами заведовало особое повытье, а с 1663 г.- Малороссийский приказ.