Повноваження місцевих рад

Згідно з Конституцією територіальний устрій України ґрун­тується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, гео­графічних і демографічних особливостей, етнічних та культурних традицій. Систему цього устрою складають: Автономна Республіка Крим (АРК), 24 області, райони, міста (у тому числі міста Київ І Севастополь, які мають спеціальний статус, визначений законами України), райони в містах, селища і села.

Закріплені на найвищому законодавчому рівні унітарні засади державного устрою України обумовлюють єдність підходів законодавця до встановлення земельної компетенції органів регіонально­го самоврядування і Верховної Ради АРК, повноваження якої у сфері земельних відносин дуже близькі до повноважень обласних рад і відрізняються від останніх лише деякою специфікою їх співвідношення з повноваженнями Ради міністрів і органів місце­вого самоврядування АРК, яка практично не зачіпає співвідношен­ня республіканських повноважень із державними.

До повноважень Верховної Ради АРК і обласних рад на їх тери­торіях належить: розпорядження землями, що знаходяться у спільній власності територіальних громад; забезпечення реалізації державної політики в галузі використання та охорони земель; по­годження загальнодержавних програм використання та охорони зе­мель, участь у їх реалізації на відповідній території; затвердження та участь у реалізації республіканських (регіональних) програм ви­користання земель, підвищення родючості грунтів, охорони земель; підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земель­них ділянок із земель державної власності, що проводяться органа­ми виконавчої влади; координація діяльності місцевих органів зе­мельних ресурсів; внесення до Верховної Ради України пропозицій щодо встановлення та зміни меж районів, міст; встановлення і зміна меж сіл, селищ; встановлення та зміна цільового призначен­ня земельних ділянок спільної власності територіальних громад; подання на погодження Верховній Раді України відомостей про місця розташування об'єктів будівництва на особливо цінних зем­лях, пропозицій щодо вилучення останніх із земель комунальної власності, матеріалів, пов'язаних з вилученням (викупом) земель­них ділянок особливо цінних земель, що знаходяться у власності громадян та юридичних осіб; даних про зміну цільового призначен­ня особливо цінних земель, розташованих у межах населених пунктів.

Крім того, до повноважень Верховної Ради АРК належить ко­ординація діяльності районних і міських (міст республіканського значення) рад у галузі земельних відносин і координація здійснен­ня контролю за використанням та охороною земель. Це прямо вип­ливає з Конституції АРК, яка надає великого значення взаємодії республіканських органів влади з органами місцевого самовряду­вання та підкреслює екологічну спрямованість управлінської діяль­ності. До повноважень обласних рад також належить організація землеустрою та вирішення земельних спорів. В АРК ці функції здійснюються відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим і місцевими радами.

До повноважень Київської та Севастопольської міських рад на­лежить: розпорядження землями територіальної громади міста; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб; надання земельних ділянок у кори­стування із земель комунальної власності; вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності (з урахуванням особли­востей, пов'язаних з вилученням особливо цінних земель); викуп земельних ділянок для суспільних потреб міста; припинення пра­ва користування земельними ділянками; прийняття рішення що­до звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок; підготов­ка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок із земель державної власності, що проводяться органами виконавчої влади; встановлення та зміна меж сіл, селищ, районів у містах; організація землеустрою; координація діяльності місце­вих органів земельних ресурсів; здійснення контролю за викори­станням і охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; обмеження, тимчасо­ва заборона (зупинення) чи припинення використання земельної ділянки громадянами та юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; інформування населення щодо надання, вилучення (викупу) земельних ділянок; внесення у встановленому порядку пропозицій до Верховної Ради України щодо встановлення та зміни меж міст; вирішення земельних спорів.

До компетенції Київської та Севастопольської міських рад на­лежить вирішення й інших питань у галузі земельних відносин, а саме: встановлення і зміна цільового призначення земельних діля­нок комунальної власності і приватної власності громадян та юри­дичних осіб, розташованих у межах цих міст; затвердження про­грам використання та охорони їх земель, розроблених державними адміністраціями зазначених міст; подання на погодження Вер­ховній Раді України матеріалів щодо місць розташування об'єктів будівництва на особливо цінних землях, пропозицій щодо вилучен­ня особливо цінних земель із земель комунальної власності, ма­теріалів, пов'язаних з вилученням (викупом) земельних ділянок особливо цінних земель, що знаходяться у власності громадян і юридичних осіб, а також зі зміною цільового призначення особли­во цінних земель, розташованих у межах цих міст.

Варто вказати на істотну відмінність повноважень Київської та Севастопольської міських рад, як представницьких органів тери­торіальних громад міст державного значення, які мають статус са­мостійних регіонів, від повноважень Верховної Ради АРК і облас­них рад. Головною причиною цього є те, що, володіючи усіма по­вноваженнями органів регіонального самоврядування, Київська і Севастопольська міські ради зберігають у повному обсязі владні повноваження рад "базового рівня", які безпосередньо представля­ють інтереси відповідної територіальної громади.

До повноважень районних рад на території відповідних районів на­лежить: розпорядження землями, що знаходяться у спільній влас­ності відповідних територіальних громад; підготовка висновків що­до вилучення (викупу) та надання земельних ділянок із земель дер­жавної власності, що проводяться органами виконавчої влади; ко­ординація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; забезпе­чення реалізації державної політики в галузі охорони та викорис­тання земель; організація землеустрою та затвердження землевпорядних проектів; внесення до Верховної Ради АРК, обласних рад пропозицій щодо встановлення і зміни меж районів, міст, селищ, сіл; вирішення земельних спорів; вирішення інших питань у галузі земельних відносин згідно з законом.

Повноваження районних рад схожі з повноваженнями обласних рад і Верховної Ради АРК, хоч вони й дещо вужчі. Це обумовлено тим, що зазначені органи представляють спільні інтереси декількох територіальних громад, кожна з яких для реалізації своїх інтересів може діяти й через відповідні ради "базового рівня".

Проблема визначення земельної правосуб'єктності районних рад багато в чому подібна до аналогічної проблеми, що сто­сується обласних рад, і пов'язана з питанням про юридичну при­роду комунальної власності, суб'єктами якої виступають районні та обласні ради. Відповідно до ЗК (ч. 5 ст. 83, ч. З ст. 86) вони є суб'єктами права спільної власності на земельні ділянки кому­нальної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, об'єднаних ними на договірних засадах. Оскільки ж суб'єктами спільної сумісної власності на землю ЗК визнає лише громадян, можна дійти висновку про частковий характер відносин, які вип­ливають зі спільної комунальної власності територіальних гро­мад. Отже, виникнути таке право може лише за наявності однієї з чотирьох підстав, перелічених у ст. 87 ЗК, а саме: при доб­ровільному об'єднанні власниками належних їм земельних діля­нок; при придбанні у власність земельної ділянки двома чи більше особами за цивільно-правовими угодами; при прийнятті спадщини на земельну ділянку двома чи більше особами; за рішенням суду.

У зв'язку зі сказаним постає низка питань: у яких випадках суб'єктом спільної комунальної власності територіальних громад виступає районна рада, а в яких обласна; чи треба цим громадам укладати договір про спільну часткову власність, що передбачено ч. 1 ст. 88 ЗК; чи поширюється компетенція районних і обласних рад на випадки, коли спільна комунальна власність територіальних громад утворена шляхом об'єднання комунальної власності не всіх, а лише деяких адміністративно-територіальних утворень, які вхо­дять до складу відповідного району або області? Безспірним, однак, є той факт, що до земель спільної комунальної власності тери­торіальних громад, суб'єктами якої виступають районні та обласні ради, при розмежуванні земель державної та комунальної власності треба відносити земельні ділянки під об'єктами нерухомості, що знаходяться у зазначеній власності.

До повноважень сільських, селищних, міських рад на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіаль­них громад (на період до розмежування земель державної та ко­мунальної власності — усіма землями в межах відповідного насе­леного пункту); передача земельних ділянок комунальної влас­ності у власність громадянам та юридичним особам; надання зе­мельних ділянок у користування із земель комунальної власності; вилучення земельних ділянок Із земель комунальної власності; викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних тери­торіальних громад сіл, селищ, міст; організація землеустрою; ко­ординація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; здійснення контролю за використанням та охороною земель ко­мунальної власності, додержанням земельного та екологічного за­конодавства; обмеження, тимчасова заборона (зупинення) вико­ристання земель громадянами і юридичними особами у разі пору­шення ними вимог земельного законодавства; підготовка вис­новків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок; встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом; інформування населення щодо вилучення (викупу), надання зе­мельних ділянок; внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селиш, міст; вирішення земельних спорів; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Повноваження сільських, селищних, міських рад є найбільш повними й різноманітними. Це обумовлено тією увагою, яку ос­танніми роками законодавець приділяє розвитку місцевого само­врядування та його матеріальної бази. Адже згідно з ч. 1 ст. 142 Конституції земля є матеріальною і фінансовою основою місцево­го самоврядування. На практиці надходження від земельного по­датку, орендної плати та інших платежів за землю складають знач­ну частину надходжень до бюджетів рад "базового рівня".

Проте треба зазначити, що чинне законодавство про місцеве са­моврядування ше не приведене у відповідність із ЗК. Так, воно наділяє виконавчі органи сільських, селищних, міських рад певни­ми повноваженнями, частина з яких віднесена ЗК до відання ор­ганів державної влади. При цьому законодавець розділяє власні по­вноваження виконавчих органів рад (ЗК їх істотно не змінив) і де­леговані.

До власних повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить: підготовка і внесення на розгляд рад про­позицій щодо встановлення ставок земельного податку, вилучен­ня (викупу) земельних ділянок, а також надання під забудову та для інших потреб земель, які знаходяться у власності тери­торіальних громад; підготовка і внесення на розгляд рад пропо­зицій щодо прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; стягнення плати за землю.

До делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищ­них, міських рад належить: здійснення контролю за додержанням земельного законодавства, використанням та охороною земель; реєстрація суб'єктів права власності на землю; реєстрація права користування землею і договорів оренди землі; видача документів, що посвідчують право власності та право користування землею; організація і ведення земельно-кадастрової документації; вирішення земельних спорів у порядку, встановленому законом; підготов­ка висновків щодо надання або вилучення у встановленому зако­ном порядку земельних ділянок, що проводяться органами вико­навчої влади та місцевого самоврядування; погодження проектів землеустрою; здійснення контролю за виконанням проектів і схем землеустрою, проектів внутрігосподарського землеустрою; коорди­нація на відповідній території діяльності місцевих землевпорядних органів.

Для здійснення повноважень, наданих законодавством про місцеве самоврядування виконавчим органам рад, останні ство­рюють спеціалізовані органи по земельних ресурсах або наділя­ють відповідними функціями органи загальної компетенції. У першому випадку часто виникає проблема співвідношення по­вноважень цих органів з повноваженнями державних органів по земельних ресурсах. Треба зазначити, що у більшості населених пунктів України вирішення цієї проблеми не виходить за рамки закону. Проте іноді має місце гостре протистояння між органами міських рад по земельних ресурсах і відповідними державними органами. Наприклад, у м. Миколаєві це вилилося у створення двох конкуруючих органів схожої компетенції (державного і са­моврядного), які тривалий час з'ясовували між собою відносини у судах. А у м. Одесі виконавчий орган міської ради далеко вий­шов за межі делегованих йому повноважень, привласнивши деякі повноваження відповідних державних органів. Вирішення проти­стояння вбачається, з одного боку, у покладанні краю спробам пе­ревищення повноважень з боку окремих органів державної влади і місцевого самоврядування, а з другого — у вдосконаленні земель­ного законодавства і законодавства про місцеве самоврядування, зокрема у приведенні Закону "Про місцеве самоврядування в Ук­раїні" у відповідність з ЗК.

Ще однією проблемою реалізації повноважень сільських, се­лищних, міських рад у галузі земельних відносин є сесійний поря­док їх роботи. Відповідно до п. 34 ч. 1 ст. 26 та п. 21 ч. 1 ст. 43 За­кону "Про місцеве самоврядування в Україні" питання регулюван­ня земельних відносин розглядаються радами виключно на пленар­них засіданнях. Можливість делегування цих повноважень вико­навчим органам рад чинним законодавством не передбачена, а тра­диція провадити сесії щокварталу, як правило, з одним пленарним засіданням, унеможливлює додержання встановлених законодав­цем процесуальних строків вирішення земельних питань (не більше одного місяця).

Спроби знайти вихід із ситуації, що склалася, зводилися в ос­новному до делегування окремих чи більшості повноважень рад у галузі регулювання земельних відносин їх виконавчим органам (як правило, виконавчим комітетам). Однак якщо до набрання чин­ності Законом "Про місцеве самоврядування в Україні" така прак­тика була цілком законною, оскільки грунтувалася на нормі ст. З ЗК, яка дозволяла місцевим радам делегувати виконавчим органам повноваження щодо передачі, надання і вилучення земельних діля­нок, то з червня 1997 р. вона втратила належні правові підстави та існувала лише завдяки неусунутій колізії зазначених законів. Чин­ний ЗК не містить положень про делегування радами зазначених повноважень їх виконавчим органам. Тому зазначена практика не­припустима. Таким чином, єдиним способом додержання встанов­лених законодавцем процесуальних строків вирішення місцевими радами земельних питань є значне збільшення кількості їх що­річних сесій, а також докорінне поліпшення якості і скорочення строків досесійної підготовки необхідної землевпорядної докумен­тації та проектів рішень рад.

Повноваження районних у містах рад визначаються міськими радами. Практика діяльності рад великих міст України, які ма­ють районний поділ, у галузі земельних відносин є практично тотожною. Ці органи не йдуть на делегування серйозних повно­важень районним радам. У деяких містах (наприклад, в Одесі) районні ради відсутні взагалі, а керівництво районами здій­снюється через побудовані за територіальною ознакою органи виконавчого комітету міської ради. Це значно знижує рівень бю­рократизації міського самоврядування, прискорює процес прий­няття управлінських рішень на місцях, концентрує соціальну і політичну відповідальність у єдиному владному центрі. При цьо­му участь районів у прийнятті рішень Із земельних питань зво­диться до візування головою місцевої адміністрації проектів рішень і деяких проміжних технічних документів, пов'язаних із земельними ділянками, розташованими на території відповідно­го району.