Муниципально-правовые отношения и их субъекты

Отрасль права должна обладать рядом признаков. Это прежде всего свой предмет, т.е. комплекс однородных общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли права, соответственно свое отраслевое законодательство, а также свои методы регулирования, присущие отрасли, являющиеся либо отражением общих методов, характерных в целом для права, либо специфичных для данной отрасли*(16).

Отрасли можно быть подразделить на основные звенья: 1) профилирующие, базовые; 2) специальные отрасли; 3) комплексные отрасли, для которых характерно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей.

Однако первостепенное значение имеет предмет регулирования. И без ответа на вопросы, совокупность каких общественных отношений составляет предмет муниципального права, выделить его как отрасль права не представляется возможным.

Муниципально-правовые отношения

В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предметом муниципального права можно считать отношения, возникающие при реализации непосредственно населением (гражданами) своего права на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях, а также отношения, возникающие в процессе деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

К предмету муниципального права можно отнести следующие группы общественных отношений:

1) возникающие в процессе осуществления гражданами своего права на местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления;

2) связанные с местным правотворчеством (разработкой и принятием устава муниципального образования и других муниципальных правовых актов);

3) содержание которых направлено на реализацию права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также на равный доступ к муниципальной службе;

4) связанные с деятельностью органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью;

5) в сфере местных финансов, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, решения других финансовых вопросов местного значения;

6) возникающие в связи с реализацией полномочий органов местного самоуправления в социально-экономической сфере по обеспечению комплексного социально-экономического развития муниципального образования, по организации, содержанию и развитию муниципальных учреждений (здравоохранения, образования, культуры и т.д.);

7) связанные с выполнением отдельных полномочий Российской Федерации или полномочий субъектов РФ (государственных полномочий) в случаях наделения ими органов местного самоуправления соответствующим законом;

8) возникающие в процессе взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ, Российской Федерации при решении вопросов, требующих учета государственных и местных интересов, включая принятие соответствующих нормативных актов, формирование бюджетов разных уровней, выполнение народнохозяйственных задач и проектов;

9) по поводу исполнения договорных обязательств с другими муниципальными образованиями, а также в связи с участием в формировании и (или) деятельности органов межмуниципального сотрудничества на уровне субъекта РФ и Российской Федерации;

10) связанные с гарантиями местного самоуправления, наполнением местных бюджетов, компенсациями дополнительных расходов органов местного самоуправления, обеспечением права местного самоуправления на судебную защиту.

Своеобразие общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, вызывает необходимость их классификации, которая может быть осуществлена:

а) по целевому назначению: отношения, связанные с конституированием местного самоуправления, т.е. возникающие в процессе выборов, определения организационных форм местного самоуправления, структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, принятия и изменения уставов муниципальных образований;

б) по природе: собственно муниципально-правовые отношения и государственно-правовые отношения, возникающие при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ;

в) по сферам и отраслям местного хозяйства: отношения муниципальной собственности, муниципальные земельные отношения, финансовые отношения и т.д.;

г) по субъектам (сторонам), участвующим в муниципально-правовых отношениях, могут быть отношения с участием населения муниципального образования:

органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (выборные представительные органы муниципальных образований, глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления; глава местной администрации, муниципальные служащие и др.); членов выборных органов местного самоуправления; органов государственной власти различных уровней, предприятий, организаций, учреждений, организаций различных форм собственности, расположенных на территории муниципального образования;

ассоциаций и союзов муниципальных образований;

д) по пространственным пределам можно выделить:

внутримуниципальные отношения;

межмуниципальные отношения;

отношения с государственными органами на территории и за пределами муниципального образования.

Субъекты

Субъектами муниципально-правовых отношений являются все те общности, органы, лица, которые могут быть участниками (сторонами) данных отношений. Из приведенных выше классификаций муниципально-правовых отношений достаточно хорошо видны и их субъекты. В основном они понятны. Вопросы вызывает один субъект - население.

Ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство не дают правового определения "населения муниципального образования". С.И. Ожегов под населением понимает жителей какого-нибудь места (страны, города и т.п.)*(17).

В Конституции РФ имеет место совмещение понятий "население" и "граждане": в ч. 1 ст. 130 говорится, что местное самоуправление в Российской Федерации "обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения", а в ч. 2 ст. 130 - что местное самоуправление "осуществляется гражданами...". В законах субъектов РФ зачастую используются обороты "учет мнения населения", "решение населением вопросов местного значения", "право населения на местное самоуправление", "утверждается населением непосредственно", "участие гражданина в местном самоуправлении гарантируется правом непосредственно (через референдумы, собрания, сходы, конференции) участвовать в решении населением вопросов местного значения" и т.п. В ряде уставов муниципальных образований, предусматривающих утрату доверия населения к главе муниципального образования путем голосования граждан, население ассоциируется с местным референдумом, а инициатива населения - с определенным числом подписей избирателей. Во многих актах можно встретить и понятие "жители" соответствующей территории.

Все это свидетельствует о необходимости четко ответить на вопросы: кто же обладает правом на самоуправление, как соотносятся понятия "население", "граждане", "жители", "избиратели". На самом деле особой проблемы здесь нет. "Население" - обобщенная категория, охватывающая всех, кто проживает на территории муниципального образования, реально тождественная категории "жители". Обе эти категории охватывают всех лиц, проживающих на соответствующей территории, т.е., во-первых, независимо от возраста; во-вторых, независимо от принадлежности к гражданству Российской Федерации.

Но их участие в местных делах зависит от вида этих дел. Если, например, проводится собрание жителей по поводу обеспечения чистоты и порядка на соответствующей территории, в нем могут участвовать и несовершеннолетние граждане Российской Федерации, и иностранные граждане, проживающие на данной территории.

Однако к участию в решении определенных видов местных дел допускаются не просто население, жители, а только те, кто достиг определенного возраста, да к тому же являются гражданами Российской Федерации. Например, в местных выборах и референдумах принимают участие только граждане Российской Федерации, причем достигшие возраста 18 лет (для права избирать, голосовать на референдуме) или более высокого возраста (для права быть избранными в органы местного самоуправления). Несовершеннолетняя часть местного населения в выборах и референдумах не участвует. Проживающие постоянно на территории муниципального образования иностранные граждане, являющиеся частью местного населения, получают право избирать, быть избранными, участвовать в местных референдумах, если это будет зафиксировано в международном договоре Российской Федерации и далее закреплено в федеральном законе или законе конкретного субъекта.

В обсуждении проблем соответствующей территории могут участвовать лица, временно оказавшиеся в данном местности, а также обладающие собственностью и иными интересами (например, потомки известного писателя, родившегося в данных краях, тем более если сохранились мемориальные памятники). Если надо ходатайствовать о строительстве какого-то сооружения, реставрации здания с превращением его в объект культурного наследия и т.п., они могут участвовать в соответствующем голосовании, однако у них нет права участия в принятии обязательного решения.

Итак, местное самоуправление реализуется в одних формах только теми гражданами Российской Федерации, которые являются жителями определенного муниципального образования, обладают правом избирать и быть избранными, в других - с участием любых категорий лиц, заинтересованных в решении вопросов местного значения.

Поскольку подавляющее большинство вопросов местного самоуправления решается местным населением, представляющим совокупность физических лиц, проживающих в пределах муниципального образования, законодатель и обозначает население главным субъектом муниципально-правовых отношений; разумеется, оно выступает в роли субъекта этих отношений прежде всего через свою политически активную часть.

Население само решает вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, участвует в выборах, местных референдумах, других формах прямого волеизъявления (собраниях, сходах и т.д.). Именно перед населением несут ответственность депутаты, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом. Последствием такой ответственности могут стать не только отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочное прекращение полномочий указанных лиц посредством их отрешения от должности, но и расформирование (роспуск) представительного органа местного самоуправления как меры конституционно-правовой ответственности (некоторые авторы называют это муниципально-правовой ответственностью, однако в данном случае это не столь существенно - при сильном "родстве" конституционного права и муниципального права).

Естественно, один из ведущих субъектов муниципально-правовых отношений - граждане. Они участвуют в данных отношениях как индивидуально, так и в коллективных формах. Например, граждане на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании избирают представительные органы муниципальных образований - собрания представителей (думы, муниципальные советы, комитеты и т.д.), глав муниципальных образований, иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Граждане могут быть избраны депутатами представительных органов, главами муниципальных образований и т.д.

Граждане своими обращениями, постановкой проблем определяют направления деятельности органов местного самоуправления, оценивают их работу, формируют органы территориального общественного самоуправления, участвуют в общих собраниях и сходах (причем в некоторых ситуациях сходы могут осуществлять функции представительного органа местного самоуправления).

Не исключается обращение гражданина в суд с заявлением в защиту интересов муниципального образования, в том числе о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления и исходящих от органов государственной власти, государственных должностных лиц, иных органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и т.д. Естественно, в судебном порядке гражданин вправе защищать и свои права, нарушенные органом местного самоуправления.

Это далеко не полный перечень форм участия граждан в отношениях, связанных с организацией и деятельностью местного самоуправления.