Система муниципального права как отрасли права

В современной правовой литературе под системой права понимают внутреннее строение отрасли права, в которой с учетом регулируемых ею групп общественных отношений, составляющих предмет отрасли права, выделяют комплексы правовых норм, представляющие соответствующие правовые институты.

Система муниципального права - это не просто выделение однородных правовых норм в соответствии со структурой Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Ее построение обусловлено потребностями практики развития местного самоуправления, которая оказывает влияние на формирование институтов муниципального права, помогает определить их роль в осуществлении местного самоуправления.

В учебной литературе система муниципального права определяется как "объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений"*(23). Система муниципального права позволяет раскрыть внутреннюю логику муниципально-правового регулирования, указывает на последовательность, очередность закрепления того или иного круга, сферы муниципальных отношений с учетом их значимости и относительной обособленности*(24).

Нередко за основу системы муниципального права и выделения муниципально-правовых институтов берется структура Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Вероятно, такой подход навеян системой конституционного права, в основе которой лежит конституция государства, а также системами ряда ключевых отраслей права, прежде всего гражданского и уголовного, которые соответствуют структуре главного источника отрасли. При таком подходе следует все же помнить, что и структура основного кодификационного акта отрасли, и вся система отраслевого законодательства как раз и предопределены научно сформулированными закономерностями развития соответствующих общественных отношений и потребностями их нормативного правового регулирования. В конечном счете образуется единство системы соответствующей области правовой науки и структуры отрасли права. Однако расположение правовых норм в актах законодательства может отличаться своеобразием, усмотрением авторов текста и законодателя и не всегда быть синхронным с системой отрасли права.

В основе системы муниципального права как отрасли права - его деление на муниципально-правовые институты. Их образуют близкие по объекту и характеру правового регулирования нормы. Система институтов муниципального права носит сложный, недостаточно упорядоченный характер. Сама природа самоуправленческих (муниципальных) отношений свидетельствует о возможности их отнесения не только к институтам муниципального права. В связи с этим представляется обоснованным характеризовать систему муниципального права как объединяющую наиболее близкие институты в своеобразные комплексы - группы институтов, а не просто как перечень институтов (они тем более носят во многом "пограничный", взаимопроникающий характер).

К числу таких комплексов муниципальных институтов муниципального права относятся:

местное самоуправление как форма народовластия, как важнейшее связующее звено между государством и гражданским обществом. В этот комплекс входят институты, раскрывающие права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, раскрывающие основные понятия и термины, такие как местное самоуправление, правовая и территориальная основы, принципы местного самоуправления, вопросы местного значения, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления;

комплекс институтов, устанавливающих экономические основы местного самоуправления, в который входят институты муниципальной собственности и муниципального имущества, местных бюджетов, межмуниципального экономического сотрудничества;

комплекс институтов, связанных с вопросами местного значения и полномочиями органов местного самоуправления: по решению вопросов местного значения на уровне муниципальных образований; по организации межмуниципального сотрудничества; по осуществлению органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

комплекс институтов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Нормами данного комплекса устанавливается система органов местного самоуправления, определяется статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, устанавливается система муниципально-правовых актов и т.д.;

система институтов, объединяющих нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью. Исходя из субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, устанавливается ответственность перед населением муниципального образования, перед государством, перед физическими и юридическими лицами. В этот же комплекс входит институт временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления;

комплекс институтов, нормы которых обеспечивают гарантии местного самоуправления. Это институты, определяющие участие и ответственность органов государственной власти федерального уровня и уровня субъекта в области местного самоуправления. К ним можно отнести выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, право на судебную защиту и запрет на ограничение прав местного самоуправления.