Глава 6. Правительство Российской Федерации 1 страница

Статья 110

1. Часть 1 комментируемой статьи конкретизирует ст. 10 и ч. 1 ст. 11 Конституции, которые устанавливают принцип разделения властей и называют органы государственной власти РФ. Согласно комментируемому тексту органом исполнительной власти, возглавляющим всю систему исполнительной власти в Российской Федерации (см. комментарий к ч. 2 ст. 77), является Правительство РФ*(1027).

Эти положения имеют ключевое значение для определения конституционно-правового статуса Правительства, они получают свою реализацию в контексте других конституционных норм, прежде всего связанных со статусом Президента РФ.

В современных условиях в мировой практике сложились две основные организационные формы исполнительной власти: монистическая и дуалистическая. В первом случае реализация исполнительной функции осуществляется наряду с функцией главы государства и возложена на единоличный орган власти, чаще всего президента, который располагает данными полномочиями в силу вверенного ему избирателями мандата. Показательны в этом отношении США, Бразилия, Мексика и некоторые другие страны.

Во втором случае исполнительная власть юридически, но не всегда фактически, разделена между отдельными лицами и исполнительными органами. Наряду с главой государства - президентом (например, Франция, ФРГ, Италия, Португалия, Австрия) или монархом (например, Великобритания, Швеция, Норвегия) - в механизм исполнительной власти включается коллегиальный орган - правительство (кабинет министров), назначаемый главой государства и несущий ответственность перед парламентом. В парламентарных монархиях (Великобритания, Швеция, Япония и др.) и парламентарных республиках (Германия, Италия, Индия и др.) полномочия главы государства, по существу, номинальны: он реализует их только по совету правительства (практически - премьер-министра). В смешанных формах правления - президентско-парламентарных и парламентарно-президентских республиках существует так называемая бицефальная (двухголовая), или дуалистическая, исполнительная власть, которая принадлежит и главе государства, и правительству (в разных долях). Глава государства в условиях дуализма исполнительной власти, как правило, играет роль арбитра между различными политическими силами, влияющими на процесс формирования правительства (см. Закон о Правительстве РФ).

Российская Конституция в целом близка к закреплению дуалистической модели организации исполнительной власти, однако функционирование исполнительной власти в Российской Федерации характеризуется своими особенностями. Президент РФ не упоминается Конституцией в связи с исполнительной властью. В то же время он наделен достаточно широкими полномочиями в сфере исполнительной власти, что позволяет утверждать, что в Российской Федерации Президент осуществляет определенные и весьма значительные функции данной ветви государственной власти. Так, Президент, наделен правом председательствовать на заседаниях Правительства, правом решать вопросы структурного построения системы федеральных органов исполнительной власти и менять эту структуру по своему усмотрению (п. "б" ст. 83, ч. 1 ст. 112 Конституции). Весомы и контрольные полномочия Президента РФ в отношении Правительства, одним из важнейших элементов которых является принятие решения об отставке Правительства (ст. 117 Конституции). Следует также учитывать, что Президенту согласно ст. 32 Закона о Правительстве РФ напрямую подчинен ряд федеральных органов исполнительной власти (так называемых "силовых" ведомств). Эти нормы и существующая практика свидетельствуют, что Председатель Правительства и в целом Правительство по отношению к Президенту занимают субординационное положение. В этой связи некоторые авторы рассматривают Правительство как правительство Президента, "технический" кабинет*(1028). Однако в данном случае внимание обращено, скорее, к внешней стороне взаимоотношений Правительства и Президента, ярко выразившейся в 1996-2000 гг. частыми сменами состава Правительства РФ. Задача главы государства - не допустить не только усиления какой-либо ветви власти, но и ее ослабления. Поэтому вполне оправданно активное "вмешательство" Президента в конкретные стороны реализации исполнительной власти в период кризисных ситуаций, реформ. В условиях стабилизации социально-экономической и политической ситуации в стране предоставлена достаточная самостоятельность Правительству РФ*(1029).

2. Правительство представляет собой коллегиальный орган. В его состав входят Председатель Правительства, заместители Председателя Правительства и федеральные министры. Коллегиальность выступает в качестве фактора, позволяющего кооперировать знания, опыт, профессионализм разных людей при принятии решения, выражающего в целом волеизъявление Правительства.

В юридическом смысле коллегиальность - это особая организационно-правовая форма функционирования органа государственной власти, означающая осуществление его компетенционных полномочий посредством совместной выработки и утверждения решений лицами, входящими в его состав.

Коллегиальность предполагает наличие круга вопросов, отнесенных к ведению Правительства, решения по которым в соответствии с Законом о Правительстве РФ принимаются исключительно на заседаниях Правительства (ст. 28). Среди них, например, вопросы о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета; проектах программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон; объемов выпуска государственных ценных бумаг; внесении Правительством законопроектов в Государственную Думу; утверждении положений о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти и др.

Коллегиальность в работе членов Правительства проявляется иначе, чем в деятельности депутатов представительных органов. Во-первых, Правительство не избирает руководителей Правительства. Персонификация руководителей Правительства при его формировании - общепринятая практика всех государств, поскольку именно с личностью Председателя Правительства, его заместителей, иных ключевых фигур в Правительстве, их практическим опытом, деловыми качествами и политическими взглядами увязывается доверие, которое оказывается Правительству в целом при его формировании. Каждый член Правительства назначается в его состав для выполнения определенных функций (Председателя Правительства, заместителя Председателя Правительства, федерального министра - руководителя соответствующего федерального органа исполнительной власти). Правительство может самостоятельно из числа федеральных министров назначать руководителей координационных и совещательных органов, формируемых при Правительстве. Во-вторых, принцип выявления воли большинства на заседаниях Правительства при принятии им решений применяется крайне редко. На заседаниях Правительства решения принимаются, как правило, общим согласием (хотя может быть проведено и голосование). В этом согласии находит выражение общая консолидированная ответственность членов Правительства как единого органа за проводимую им социально-экономическую политику. Принцип согласия при принятии решений предполагает, что различные позиции по тому или иному вопросу, решаемому Правительством, были выявлены и различные подходы для решения возникающих задач согласованы на стадии подготовки решения.

Находясь в составе коллегиального органа, члены Правительства несут коллективную ответственность за общее состояние социального, экономического развития государства, обороноспособность страны, соблюдение прав и свобод граждан. Сбои даже в строго ограниченных сферах деятельности исполнительной власти могут обусловить изменение общего состава Правительства. Это вполне объяснимо, поскольку члены Правительства являются своеобразными "соавторами" общей стратегии, планов действий и конкретных решений Правительства.

До принятия действующей Конституции в состав Правительства в соответствии с Законом РФ от 22.12.1992 N 4174-1 "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации"(ст. 7) также входили председатели государственных комитетов Российской Федерации, председатели правительств республик в составе Российской Федерации, а также Руководитель Аппарата Правительства. Кроме того, по представлению Председателя Правительства Президент мог включить в состав Правительства руководителей других центральных органов государственного управления, подведомственных Правительству, т.е. лиц, не имеющих ранг министра*(1030).

Формулировка рассматриваемой конституционной нормы допускает вхождение в состав Правительства должностных лиц, имеющих статус федерального министра, но не возглавляющих министерство. В практике формирования состава Правительства неоднократно использовался институт так называемых "министров без портфеля"*(1031).

Конституция, как и большинство конституций зарубежных государств, не определяет количественный состав правительства. Тем не менее в ряде стран устанавливается как минимальное, так и максимальное число членов правительства (например, не менее семи министров - в Норвегии, не более 14 членов - в ОАЭ, не более 15 членов - в Бельгии, от семи до 15 членов - в Ирландии, не менее шести и не более 1/4 от числа членов парламента - в Папуа - Новой Гвинее). Состав Правительства РФ прямо зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти. В 2004 г. Президентом был сформирован наименьший (за весь период действия Конституции 1993 г.) по числу членов состав Правительства*(1032), что должно было в том числе повысить и его коллегиальные свойства. В этих условиях отпала необходимость в формировании такого органа, как Президиум Правительства, возможность существования которого предусмотрена ст. 29 Закона о Правительстве РФ.

Статья 111

1. Данная статья определяет порядок назначения Председателя Правительства, с которого и начинается формирование высшего исполнительного органа государственной власти РФ.

Рассматриваемая часть комментируемой статьи коррелирует с п. "а" ст. 83 и п. "а" ч. 1 ст. 103 Конституции.

В процедурах назначения главы Правительства проявляются элементы смешанной формы правления, сочетающей черты президентской и парламентарной республик: Председатель Правительства назначается Президентом, но с согласия Государственной Думы. Компетенция Государственной Думы в данном вопросе - выражение путем голосования согласия или несогласия. Согласие дается большинством голосов от конституционного числа депутатов данной палаты парламента (не менее 226).

Государственная Дума не вправе выдвигать собственного кандидата на этот пост. Совет Федерации не участвует в формировании Правительства. Это имеет определенные основания. В президентско-парламентарных республиках при назначении главы правительства, как правило, учитывается партийный состав парламента. В российском парламенте именно Государственная Дума отражает политическое (партийное) многообразие в силу порядка своего формирования.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11.12.1998 N 28-П "По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации"*(1033) подчеркнул, что необходимость получения согласия Государственной Думы на назначение предложенной Президентом РФ кандидатуры Председателя Правительства обусловлена принципиальными положениями, лежащими в основе организации власти в демократическом правовом государстве: в условиях разделения государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции) не допускать их противоборства, не согласующегося с тем, что единственным источником, из которого они проистекают, и носителем воплощаемого ими суверенитета является многонациональный народ РФ. В процедурах назначения Председателя Правительства отражается согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, предполагающее поиск согласия между ними с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе предусмотренных Конституцией или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.

В связи с этим возможны различного рода политические соглашения с Президентом о том, что при назначении им членов Правительства в нем будет обеспечено представительство политических партий, прошедших в парламент. Напомним, что по такому сценарию в 1998 г. проходило формирование Правительства, возглавляемого Е.М. Примаковым. Данная ситуация скорее возможна в условиях, когда Президент и большинство в Государственной Думе расходятся по своим политическим позициям, однако очевидно, что в любом случае это не предполагает формирование Правительства, оппозиционного Президенту.

2. Поскольку формирование Правительства является исключительной прерогативой Президента, Конституция с целью недопущения затягивания этого процесса устанавливает не только случаи, которые обязывают Президента начать процедуры формирования этого органа власти, но и сроки совершения действий.

Внесение Президентом кандидатуры Председателя Правительства в Государственную Думу должно происходить:

1) не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента;

2) не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства, если таковая имела место;

3) в течение недели со дня отклонения кандидата на этот пост Государственной Думой.

3. С той же целью своевременного назначения Председателя Правительства Конституция обязывает Государственную Думу рассмотреть представленную Президентом кандидатуру в недельный срок. Порядок рассмотрения данной кандидатуры установлен Регламентом Государственной Думы и начинается с незамедлительного доведения до сведения депутатов Государственной Думы факта внесения предложения о кандидатуре Председателя Правительства. Далее следуют: принятие предварительного, затем окончательного решения о конкретном дне рассмотрения вопроса в Государственной Думе, официальное представление Президентом или его полномочным представителем в Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства, представление последним программы основных направлений деятельности будущего Правительства и его ответы на вопросы депутатов. Заключительный этап - процедура голосования при принятии решения о даче согласия Президенту на назначение Председателя Правительства. Решение Государственной Думы о даче согласия на назначение Председателя Правительства принимается по усмотрению Государственной Думы тайным голосованием путем подачи бюллетеней либо с использованием электронной системы подсчета голосов или открытым голосованием*(1034).

Результат голосования о даче согласия на назначение Председателя Правительства РФ оформляется постановлением Государственной Думы.

В случае отклонения кандидатуры обсуждение и согласование новой кандидатуры проходит в том же порядке и в те же сроки.

4. Конституционно-правовой способ разрешения конфликта между Президентом и Государственной Думой при трехкратном отклонении ею представленных Президентом кандидатур на должность Председателя Правительства состоит в роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов в эту палату Федерального Собрания и преследует цель обеспечить своевременное формирование Правительства (см. Постановление КС РФ от 11.11.1999 N 15-П*(1035)).

Общая формулировка конституционных норм не дает однозначного ответа на вопрос: должен ли Президент каждый раз представлять новую кандидатуру Председателя Правительства в случае неполучения согласия Государственной Думы?

В связи с этим весной 1998 г. возникла спорная ситуация, когда Президентом трижды вносилась одна и та же кандидатура (С.В. Кириенко) на должность Председателя Правительства*(1036). Государственная Дума исходила из той трактовки конституционных положений, при которой Президент должен каждый раз представлять новую кандидатуру на эту должность*(1037).

Возникшая неопределенность в понимании конституционных норм была снята Конституционным Судом Постановлением от 11.12.1998 N 28-П. В соответствии с ним по буквальному смыслу ч. 4 ст. 111 Конституции трехкратное отклонение представленных кандидатур Председателя Правительства может означать и трехкратное отклонение кандидатуры на должность, и трехкратное отклонение представленных лиц, предлагаемых на должность.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда, во многом базирующейся на телеологическом (целевом) толковании конституционных положений*(1038), конституционный законодатель в данной норме преследовал цель в условиях разделения государственной власти не допустить противоборства ее ветвей, предусмотрев способы преодоления возможных разногласий, не допускающих затягивания процесса формирования Правительства и блокирования его деятельности. Учитывая также, что Президент является главой государства и наделен полномочиями по определению направлений деятельности Правительства и контролю за ним, именно Президенту принадлежит ведущая роль в формировании Правительства и выборе кандидатуры его Председателя. Этим обусловлено право Президента избрать любой вариант представления кандидатуры Председателя Правительства Государственной Думе: представлять каждый раз новую кандидатуру на должность Председателя Правительства или одну и ту же дважды или трижды.

Обоснованная Конституционным Судом позиция допускает развитие политической практики и в ином направлении, не исключая возможности формирования конституционного обычая, основанного на каком-либо одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых Конституцией и адекватных целям стабильного функционирования конституционного строя с учетом исторического контекста: одобрение предложенной кандидатуры Председателя Правительства при первом же представлении, представление одного и того же кандидата трижды, а также применение согласительных процедур после двукратного отклонения кандидата.

В научной литературе высказывалось мнение*(1039), что после выборов новой Государственной Думы необходимо получить на это назначение согласие ее нового состава, однако избрание нового состава Государственной Думы не влечет автоматического сложения полномочий или отставки Правительства. Решение Государственной Думы дать или не дать свое согласие на назначение Председателя Правительства как часть процедуры назначения может повлечь правовые последствия только до принятия Президентом указанного решения. Свое отношение к этому факту новая легислатура Государственной Думы может выразить в иной форме, предусмотренной Конституцией, - инициировать вопрос о доверии Правительству (ч. 3 ст. 117).

Статья 112

1. Комментируемая статья конкретизирует положения п. "д" ст. 83 Конституции, согласно которому Президент по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Поскольку федеральные министры являются руководителями одного из видов федеральных органов исполнительной власти и входят в состав Правительства по должности, первоочередная задача перед формированием Правительства - определить структуру этих органов. Часть 1 комментируемой статьи, по сути, закрепляет данное полномочие за Президентом. Председатель Правительства обязан лишь дать предложения по данной структуре, причем не позднее недельного срока.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда, сформулированной в Постановлении от 27.01.1999 N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации"*(1040), структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти. Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции и конкретизированными в Законе о Правительстве РФ.

Таким образом, вопросы определения структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией (ст. 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115) и на ее основе - Законом о Правительстве РФ и указами Президента РФ.

Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента. При этом, по смыслу п. "а" ст. 106, п. "а" ч. 1 ст. 114 и ч. 1 ст. 115, а также ч. 3 ст. 90 Конституции, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.

Понятие "структура федеральных органов исполнительной власти" до соответствующего нормативного толкования Конституционного Суда интерпретировалось Государственной Думой как внутренняя организация каждого отдельного федерального органа исполнительной власти, которую представляет Председатель Правительства, в соответствии с ч. 1 комментируемой статьи, для утверждения Президенту.

Это обстоятельство служило основанием полагать, что понятие "система федеральных органов исполнительной власти", предусмотренное п. "г" ст. 71 Конституции, включает в себя Правительство, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельности которых должны устанавливаться, по мнению Государственной Думы, федеральным законом*(1041).

Данный вопрос имел не только теоретическое значение, а напрямую предопределял решение вопроса о разграничении компетенции между органами государственной власти по установлению системы и структуры органов исполнительной власти.

Согласно Конституции установление системы федеральных органов исполнительной власти, а также порядка их организации и деятельности находится в ведении Российской Федерации. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ (ч. 1 ст. 76 Конституции).

В свете приведенного решения КС РФ под системой федеральных органов исполнительной власти понимаются виды органов исполнительной власти. Поскольку сама Конституция не требует для решения данного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона*(1042), этим не исключается возможность установления системы органов исполнительной власти другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции, устанавливающих полномочия Президента (ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства (ст. 110, 112-114).

Следовательно, до принятия соответствующих законодательных актов*(1043) Президент может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности. Однако такого рода акты не могут противоречить Конституции и федеральным законам.

Понятия "система федеральных органов исполнительной власти" и "структура федеральных органов исполнительной власти" не являются тождественными. Если понятие "система" больше говорит о целостности исполнительной власти как ветви государственной власти, выраженной совокупностью органов, то понятие "структура" позволяет увидеть внутреннее строение системы, ее конкретные составляющие элементы.

За последнее десятилетие система федеральных органов исполнительной власти менялась неоднократно. Так, если в соответствии с Указом Президента РФ от 28.11.1991 N 242 "О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР" структурными звеньями системы федеральных органов исполнительной власти являлись министерства, государственные комитеты, комитеты, агентства, службы, то в соответствии с Указом Президента РФ от 14.08.1996 N 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 06.09.1996) - Правительство РФ, министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры.

Но практику их функционального разграничения было трудно признать оптимальной. На федеральное министерство, как и на госкомитет, например, были возложены, по сути, одинаковые функции - управление (регулирование) в определенной сфере и координация в этой сфере деятельности иных федеральных органов исполнительной власти (межотраслевая координация). Исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие функции федеральной службы, российского агентства, федерального надзора в значительной мере были присущи и другим федеральным органам исполнительной власти. Это послужило одной из причин начала административной реформы*(1044).

В марте 2004 г. проведено реформирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" внесены изменения в систему указанных органов власти, которая включает федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Между перечисленными государственными органами, несмотря на общие черты и признаки, позволяющие объединить их в единую систему, имеются тем не менее существенные различия как по месту и роли в системе государственных органов, компетенции, так и по функциональным свойствам. Это вытекает из положений названного Указа, который дает следующие определения федеральных органов исполнительной власти:

- федеральное министерство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности;

- федеральная служба - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной без опасности;

- федеральное агентство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Очевидно статусное различие перечисленных государственных органов. Так, действующая система федеральных органов исполнительной власти закрепляет только за министерствами нормотворческое правомочие, тем самым выделяя их в иерархии федеральных органов исполнительной власти. Ряд федеральных служб и агентств передаются в ведение министерств по отраслевой направленности их деятельности, и министерствам переходят функции по координированию и контролю за деятельностью находящихся в их ведении федеральных служб и агентств. Определенные исключения из принятой схемы представляют собой агентства и службы, переданные под непосредственное руководство Президента или Правительства с закреплением за ними не только правоприменительных, но и правотворческих полномочий, что подтягивает таким образом их статус до уровня министерств*(1045).

2. После назначения Председателя Правительства наступает следующий этап формирования Правительства - определение персонального состава Правительства: назначение заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.

На этой стадии формирования Правительства глава государства на практике играет ведущую роль, хотя без предложений главы Правительства назначение его членов не должно состояться. При обсуждении кандидатур Президент не может не считаться с мнением Председателя Правительства о лицах, которые предполагается ввести в состав Правительства, хотя последнее слово остается за главой государства. Предложение Председателя Правительства также является обязательным условием и применительно к руководителям федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых в соответствии с Законом о Правительстве РФ (ст. 32) осуществляет Президент. Тем не менее допускается, что Председатель Правительства может отказаться от предложений кандидатур на какие-то должности, оставив их назначение полностью на усмотрение Президента.

Надо заметить, что ни Конституция, ни Закон о Правительстве РФ практически не предусматривают требований к кандидатам в члены Правительства. Закон о Правительстве РФ лишь устанавливает, что Председатель Правительства должен быть гражданином РФ и не иметь иного гражданства, а также запрещает всем членам Правительства: совмещать данную должность с выборной должностью представительного органа власти (должностью члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, депутата законодательного (представительного) органов государственной власти субъекта РФ и депутата представительного органа муниципального образования), другой должностью в органах государственной власти и органах местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы; заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности и др. (см. ст. 11).

Во многих зарубежных странах конституции и законодательство предъявляют требования к гражданству (Мексика, Швеция), возрасту (Бразилия, Мексика, Норвегия), сроку пребывания в должности члена правительства (Китай), вероисповеданию (Норвегия, Швеция) и др.

Статья 113

Данным конституционным положением подчеркивается ключевая роль Председателя Правительства в структуре высшего исполнительного органа, впрямую не закрепляя статус Председателя как главы Правительства.