Глава 7. Судебная власть 12 страница

Как уже отмечалось, до настоящего времени место прокуратуры в конституционной системе разделения властей концептуально не определено. Статья 129 помещена в гл. 7 "Судебная власть" Конституции, хотя прокуратура таковой не является. Согласно Закону о прокуратуре прокуроры и следователи являются представителями государственной власти (ст. 45), в то время как, по Конституции, прокуратура к видам государственной власти не отнесена (ст. 10). Такая неопределенность не позволяет разработать стройную концепцию развития прокуратуры, выявить ее соотношение с другими ветвями власти с учетом уровня общественного развития в России, ее культуры и традиций, соответствующей системы "сдержек и противовесов" с единой конечной целью - созданием эффективной системы защиты прав и свобод личности, интересов общества и государства.

Ряд авторов, не признавая прокуратуру органом власти, определяют ее как орган "по сдержке и противовесу других ветвей власти"*(1200), другие ученые характеризуют прокуратуру как орган власти с особым статусом*(1201), существует и научная гипотеза о закреплении в Конституции прокуратуры как четвертой ветви власти*(1202).

Очевидно, что вопрос о правовом статусе органов прокуратуры, месте ее в системе государственных органов должен был получить более четкую и полную регламентацию в Конституции и Законе о прокуратуре*(1203).

2. В соответствии с ч. 2 ст. 129 Конституции и п. 1 ст. 12 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ назначается и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Указанное правомочие Совета Федерации закреплено и в п. "з" ст. 102 Конституции.

Согласно Регламенту Совета Федерации рассмотрение кандидатуры осуществляется в течение 30 дней, при этом она предварительно обсуждается в Комитете Совета Федерации по правовым и судебным вопросам и в Комитете по обороне и безопасности. По результатам обсуждения готовится заключение по представленной кандидатуре. Рассмотрение вопроса на заседании Совета Федерации начинается с представления предложенной Президентом кандидатуры на должность Генерального прокурора и выступления Президента или представителя Президента в Совете Федерации. Затем председатель Комитета по судебно-правовым вопросам сообщает результаты предварительного обсуждения кандидатуры, после чего выступает кандидат на должность Генерального прокурора.

Кандидат считается назначенным на должность Генерального прокурора, если за него тайно проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Назначение на должность Генерального прокурора оформляется постановлением Совета Федерации. Председатель Совета Федерации в порядке, установленном Советом Федерации, приводит к присяге лицо, назначаемое на должность Генерального прокурора.

Если предложенная Президентом кандидатура на должность Генерального прокурора не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру (п. 2 ст. 12 Закона о прокуратуре).

В соответствии с п. 1 ст. 42 Закона о прокуратуре в случае возбуждения уголовного дела в отношении прокурора он отстраняется от должности на период расследования уголовного дела. Однако ни в Конституции, ни в Законе о прокуратуре РФ не был определен порядок отстранения Генерального прокурора от должности при изложенных обстоятельствах.

В Постановлении от 01.12.1999 N 17-П*(1204) по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела, Конституционный Суд указал, что отстранение Генерального прокурора от должности на время расследования является обязательным последствием возбуждения в отношении него уголовного дела. Однако в любом случае должен быть издан соответствующий акт об отстранении Генерального прокурора от должности. Необходимость принятия такого акта, имеющего обеспечительно-исполнительный характер, вытекает из требований Конституции и закона и исключает проявление каких бы то ни было дискреционных полномочий.

Вместе с тем в соответствии с Конституцией к компетенции Совета Федерации не относится полномочие по изданию акта об отстранении Генерального прокурора от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Поскольку из Конституции и Закона о прокуратуре вытекает обязательность отстранения от должности Генерального прокурора на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела, Президент на основании и во исполнение указанных предписаний не только вправе, но и обязан - в отсутствие иного регулирования - издать акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности. Исходя из необходимости взаимодействия Президента и Совета Федерации в связи с назначением на должность и освобождением от должности Генерального прокурора, Совет Федерации незамедлительно должен быть проинформирован о таком решении. При отпадении соответствующего основания акт, которым оформлено решение о временном отстранении Генерального прокурора от должности, утрачивает силу.

До истечения срока своих полномочий Генеральный прокурор может быть освобожден от должности Советом Федерации по предложению Президента, в котором он приводит свои аргументы. Согласно Регламенту Совета Федерации это предложение Президента предварительно обсуждается в комитетах Совета Федерации по правовым и судебным вопросам и по обороне и безопасности, которые готовят соответствующие заключения. Рассмотрение вопроса об освобождении от должности Генерального прокурора на заседании Совета Федерации начинается с выступления Президента либо, по его поручению, полномочного представителя Президента в Совете Федерации. Затем слово предоставляется председателям, первым заместителям председателей или заместителям председателей комитетов Совета Федерации по правовым и судебным вопросам и по обороне и безопасности для оглашения заключений комитетов. При рассмотрении вопроса об освобождении от должности Генерального прокурора РФ на заседании Совета Федерации может присутствовать Генеральный прокурор, которому по его просьбе предоставляется слово.

Если предложение Президента об освобождении от должности Генерального прокурора не получит при голосовании большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, оно отклоняется. Генеральный прокурор считается освобожденным от должности, если в результате тайного голосования за освобождение его от должности проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Это решение оформляется постановлением Совета Федерации.

При отклонении Советом Федерации кандидатуры, представленной Президентом для назначения на должность Генерального прокурора, либо предложения Президента РФ об освобождении от должности Генерального прокурора Совет Федерации может принять решение предложить Президенту провести консультации с целью разрешения возникших разногласий, которое оформляется постановлением Совета Федерации. Указанное постановление в трехдневный срок направляется Председателем Совета Федерации Президенту. Для проведения консультаций Совет Федерации образует группу из членов Совета Федерации либо поручает проведение консультаций Председателю Совета Федерации.

Срок полномочий Генерального прокурора составляет пять лет.

В отсутствие Генерального прокурора или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей его обязанности исполняет первый заместитель, а в случае отсутствия Генерального прокурора и его первого заместителя или невозможности исполнения ими своих обязанностей - один из заместителей Генерального прокурора в соответствии с установленным распределением обязанностей между заместителями (п. 4 ст. 12 Закона о прокуратуре).

В соответствии с п. 2 ст. 14 Закона о прокуратуре к ведению Совета Федерации относятся назначение на должность и освобождение от должности первого заместителя и заместителей Генерального прокурора. Кандидатуры для назначения на эти должности представляются Генеральным прокурором, за исключением кандидатуры первого заместителя Генерального прокурора - Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ, который назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента (п. 3 ст. 20.1 Закона).

Рассмотрение Советом Федерации вопросов о назначении на должность и освобождении от должности первого заместителя, заместителей Генерального прокурора РФ осуществляется в порядке, установленном для рассмотрения вопросов о назначении на должность и освобождении от должности Генерального прокурора.

3. Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ. Указанный порядок основан на положении п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции, согласно которому кадры правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры, находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов, что соответствует, с одной стороны, принципу централизации органов прокуратуры, с другой - принципу федерализма.

Конституционный Суд в связи со спором о компетенции, возникшим между Московской областной Думой и Генеральной прокуратурой РФ, указал в своем Определении от 30.04.1996 N 16-О, что ч. 3 ст. 129 Конституции, закрепляя обязательность согласования с субъектами РФ назначения на должность прокуроров субъектов РФ, вместе с тем не определяет, к компетенции какого органа власти субъекта Федерации - законодательного или исполнительного - такое согласование относится. В связи с этим данный вопрос должен быть разрешен в соответствующем федеральном законе или в законе субъекта РФ, если последнему такое право предоставлено федеральным законом. Закон о прокуратуре в п. 1 ст. 13 установил, что субъекты Федерации самостоятельно определяют, с каким из их органов государственной власти должно производиться согласование кандидатуры на должность прокурора субъекта РФ. Освобождение от должности прокурора субъекта РФ, независимо от его основания, производится Генеральным прокурором без каких-либо согласований, по основаниям и в порядке, предусмотренным Законом о прокуратуре.

Прокуроры субъектов РФ и иные прокуроры подотчетны и подчиняются Генеральному прокурору РФ.

4. Согласно ч. 4 комментируемой статьи иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором. В указанном порядке, без согласования с кем-либо, назначаются и освобождаются от должности приравненные к прокурорам субъектов РФ военные и иные специализированные прокуроры, а также прокуроры городов и районов.

Административно-территориальный принцип построения прокуратуры не является универсальным, поскольку не охватывает надзорной деятельностью ряд специфических сфер деятельности государства. При таких обстоятельствах созданные и функционирующие специализированные органы прокуратуры являются неотъемлемым элементом прокурорской системы. В настоящее время функционируют специализированные прокуратуры двух типов:

1) военные и транспортные, которые осуществляют возложенные на прокуратуру функции в полном объеме в соответствующих сферах правовых отношений;

2) природоохранные и по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях, которые действуют, выполняя задачи и функции прокуратуры наряду с территориальными. При этом общие принципы организации и деятельности прокуратуры на них распространяются в полной мере.

Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность сроком на пять лет и освобождаются от должности Генеральным прокурором. Они подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору*(1205).

5. Действующая Конституция не закрепляет задачи и не определяет функции прокуратуры, указывая на то, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом.

В соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ. Прокуратура РФ выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет:

- надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителя ми коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением законов судебными приставами;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;

- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Указом Президента РФ от 18.04.1996 N 567 было утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в котором определяются основы, направления и формы координации деятельности правоохранительных органов, а также их полномочия, и прежде всего прокурора - председателя координационного совещания.

Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами. Прокуратура РФ принимает участие в правотворческой деятельности.

Наряду с приведенными полномочиями в соответствии с п. 5 и 6 ст. 35 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор принимает участие в заседаниях Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Наряду с этим Конституционный Суд в своем Постановлении от 18.07.2003 N 13-П*(1206) отметил, что в соответствии с законодательно закрепленной целью деятельности прокуратуры РФ - обеспечением верховенства законов на всей территории РФ (п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре) федеральный законодатель, исходя из федеративного устройства РФ и необходимости государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ч. 2 ст. 4, ч. 3 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 15, ст. 18, ч. 1 ст. 45, ч. 1 и 2 ст. 46, п. "в", "о" ст. 71 и п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции), наделил органы прокуратуры полномочием по надзору за соблюдением Конституции и исполнением федеральных законов, в частности, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, а также за соответствием Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам издаваемых этими органами правовых актов, в том числе конституций (уставов).

По смыслу указанных положений Закона о прокуратуре, определяющих полномочия Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров по надзору за соответствием конституций (уставов) и законов субъектов РФ Конституции, предполагается их право на обращение и в суд, разрешающий дела посредством конституционного судопроизводства. Между тем Закон о прокуратуре предусматривает право обращаться непосредственно в Конституционный Суд РФ для Генерального прокурора лишь в связи с нарушением конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (п. 6 ст. 35). Следовательно, закрепленные федеральными законами полномочия органов прокуратуры обращаться в суд с заявлениями о проверке нормативных правовых актов субъектов РФ, осуществляемые в целях обеспечения исполнения Конституции, соответствия ей конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов РФ, с одной стороны, и исключительные полномочия Конституционного Суда в области судебного конституционного контроля - с другой, предопределяют для Генерального прокурора возможность обращаться в Конституционный Суд по вопросу о соответствии Конституции конституций и уставов субъектов РФ, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле.

Видовым отличием в понятии прокурорского надзора является механизм выявления правонарушений и прокурорского реагирования, направленного на их устранение. Прокурору предоставлено многообразие правовых средств реализации полномочий в связи с его широкой компетенцией по осуществлению надзора и конкретными направлениями прокурорско-надзорной деятельности, зависимостью объема власти от степени социальной опасности правонарушения. Механизм осуществления прокурорского надзора начинает действовать при правонарушении или обнаружении признаков готовящегося правонарушения. Поэтому закон, с одной стороны, предоставил прокурору правомочия по их выявлению (поскольку прокуратура, по сути, поисковый орган), а с другой - обязал его принимать меры, направленные на установление правонарушений и их предупреждение или устранение.

При принятии мер по устранению нарушений законности прокуратурой применяется государственное принуждение и убеждение. Критерием осуществления прокурорской деятельности в форме принуждения является наличие властного повеления, безусловного требования, подлежащего безоговорочному и неукоснительному исполнению, которое не зависит от воли субъекта прокурорско-надзорной деятельности. Эти полномочия, в частности, касаются органов дознания, администрации органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Например, при осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. Другие акты прокурорского реагирования (к примеру, протест, представление) непререкаемостью не обладают, поэтому относятся к полномочиям, связанным с реализацией прокурорской деятельности в форме убеждения.

Таким образом, прокурорский надзор - форма прокурорской деятельности, осуществляемая в целях гарантированности обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, при которой складывается взаимодействие прокурора с другими участниками прокурорско-надзорных правоотношений, включающее механизм выявления правонарушений и прокурорского реагирования, направленного на их предупреждение или устранение, с применением государственного принуждения и убеждения.

Еще одной самостоятельной формой осуществления прокурорской деятельности является уголовное преследование. В общем виде уголовное преследование представляет собой деятельность уполномоченных государственных органов, направленную на решение задач уголовного судопроизводства в отношении конкретных лиц, совершивших преступление. Согласно Закону о прокуратуре прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ. Суть уголовного преследования была сформулирована еще в российской юридической литературе дореволюционного периода. Она определялась как возбуждение обвинения в совершении преступления и отстаивание обвинения в суде*(1207).

Согласно п. 55 ст. 5 УПК под уголовным преследованием понимается процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. Однако такое определение является неполным, поскольку эту же деятельность сторона обвинения осуществляет и в отношении подсудимого. Кроме того, в определении следует отразить момент окончания уголовного преследования, поскольку именно при выполнении этой функции наиболее существенно ограничиваются основные, неотъемлемые права и свободы человека и гражданина. Поэтому с учетом предмета исследования выполнение прокуратурой уголовного преследования следует определить как государственно-властную деятельность с целью изобличения на основе собранных доказательств в совершении преступления подозреваемого, обвиняемого и подсудимого, которая предшествует постановлению приговора или прекращению уголовного дела.

Уголовное преследование осуществляется также органами исполнительной власти (органами внутренних дел, органами ФСБ России, органами по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и др.). Следует подчеркнуть, что уголовное преследование - это охранительная деятельность государственной власти, которая осуществляется через органы дознания, следственные и прокурорские органы. Их деятельность определена в узкой сфере государственной жизни, они осуществляют свои полномочия в соответствии с нормами, установленными уголовно-процессуальным законодательством.

Иные формы прокурорской деятельности, а именно координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности и др., к государственно-властным полномочиям прокуратуры не относятся. Не наделена также прокуратура властными полномочиями по отношению к суду, который принимает решение независимо от кого бы то ни было и подчиняется только закону. Осуществляя свою деятельность, прокуроры не вправе подменять иные органы.