Глава 8. Местное самоуправление 3 страница

В соответствии с ч. 3 ст. 84 указанного Закона изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу гл. 12 Закона, в период со дня вступления ее в силу до 1 января 2006 г. допускаются исключительно в порядке и по основаниям, установленным ст. 84 и 85 этого Закона. Названные законоположения непосредственно не связывают принятие органами государственной власти субъектов РФ решения об упразднении муниципальных образований и соответствующих органов местного самоуправления, если территории данных муниципальных образований находятся в пределах городской черты, с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований. Вместе с тем само по себе отсутствие в переходных положениях Закона о местном самоуправлении специального указания на необходимость учета мнения населения муниципального образования, находящегося в пределах городской черты, при решении вопроса о его упразднении не означает, по мнению Суда, установление федеральным законодателем особого порядка решения вопроса об изменении территориальной организации местного самоуправления в части наделения городских населенных пунктов, в границах которых располагаются муниципальные образования, статусом городского округа, исключающего при этом учет мнения населения соответствующих муниципальных образований. Содержащиеся в абз. 5 ч. 3 ст. 84 Закона положения не могут рассматриваться вне связи с конституционными принципами и нормами и конкретизирующими их общими основными положениями самого по себе названного Закона, его ст. 12 и 13. Устанавливая правовое регулирование перехода к новой системе территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, федеральный законодатель, реализуя положения ч. 2 ст. 131 Конституции, должен исходить из общего принципа недопустимости изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление - независимо от форм такого изменения - без учета мнения населения, выраженного в установленной форме (ч. 3 ст. 83, абз. 1 ч. 3 ст. 84 Закона). Следовательно, в отсутствие какого-либо специального нормативного регулирования, а также исходя из презумпции конституционности действий федерального законодателя, положения абз. 5 ч. 3 ст. 84 Закона о местном самоуправлении в части, касающейся решения вопроса об упразднении находящихся в пределах городской черты муниципальных образований, как непосредственно затрагивающего пространственные пределы реализации права на осуществление местного самоуправления, не могут рассматриваться как не предполагающие учета мнения населения.

Одновременно при установлении уполномоченными органами, разрешающими вопрос о наделении муниципального образования статусом городского округа, факта вхождения в состав территории данного муниципального образования других населенных пунктов, являющихся муниципальными образованиями, но находящихся за пределами городской черты, соответствующие муниципальные образования - как это прямо предусмотрено абз. 5 ч. 3 ст. 84 Закона - подлежат исключению из состава территории муниципального образования, статус которого изменяется. Поскольку же в данном случае не происходит изменения пространственной сферы реализации права на осуществление местного самоуправления как в отношении жителей муниципального образования, которое наделяется статусом городского округа, так и в отношении жителей входящих в состав его территории самостоятельных муниципальных образований, учет мнения населения указанных муниципальных образований при решении этого вопроса не требуется.

Таким образом, отсутствие в региональных законах - в том числе в тех, которые оспаривались в Конституционном Суде на предмет их соответствия требованиям, в частности, ч. 2 ст. 131 Конституции - прямого указания на необходимость соблюдения данного конституционного требования, но наличие его в Законе о местном самоуправлении, а также в Европейской хартии местного самоуправления не может истолковываться как его отрицание соответствующими законами субъектов РФ. Данный принцип в силу Конституции и правовых позиций КС РФ применительно к урегулированному ими кругу отношений действует непосредственно, определяет деятельность законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления и обеспечивается правосудием.

Статья 132

1. Часть 1 комментируемой статьи гарантирует самостоятельность органов местного самоуправления в процессе осуществления их полномочий и определяет наиболее важные предметы ведения этих органов, которые совпадают по своему нормативному содержанию с вопросами местного значения.

1.1. На первом месте в этом ряду значится управление муниципальной собственностью, что является конституционным признанием не только самих по себе полномочий органов местного самоуправления в данной сфере, но и фундаментальной, системообразующей роли муниципальной собственности для становления и реального осуществления местного самоуправления. Наличие объектов муниципальной собственности является - наряду с наличием местного бюджета и выборных органов местного самоуправления - обязательным условием самого существования муниципального образования, что, кстати, в Законе о местном самоуправлении 1995 г. имело прямое закрепление (ч. 1 ст. 1).

Как это вытекает из ч. 2 ст. 8 Конституции, в Российской Федерации муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. При этом в действующем Законе о местном самоуправлении конституционное значение муниципальной собственности раскрывается посредством категории "экономическая основа местного самоуправления", хотя по своему объему это несовпадающие понятия. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, а также средства местных бюджетов, имущественные права муниципальных образований (ч. 1 ст. 49).

Положение ч. 1 ст. 132 о самостоятельном управлении органами местного самоуправления муниципальной собственностью находится в нормативном правовом единстве с положением ч. 1 ст. 130 о полномочиях населения по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью. Правомочия населения (местного сообщества) как субъекта права муниципальной собственности реализуются органами местного самоуправления, выступающими в этом случае от имени муниципального образования (ч. 2 ст. 215 ГК, ч. 1 ст. 51 Закона о местном самоуправлении). Права собственника осуществляются органами самоуправления, таким образом, не от своего имени, а от имени муниципального образования.

Конституционная характеристика муниципальной собственности сквозь призму взаимосвязанных отношений экономического властвования населения и публично-управленческих полномочий органов местного самоуправления позволяет выявить в ее содержании как формально-юридические, так и социально-экономические начала самоуправленческого механизма реализации муниципальной собственности*(1225). В этом плане, рассматривая предметы ведения органов местного самоуправления (включая управление муниципальной собственностью) как разновидность вопросов местного значения, Конституция ориентирует на подход, согласно которому в собственности соответствующих публично-территориальных образований должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на них задач. Из этого исходит и Закон о местном самоуправлении (ст. 50). С этим же связаны и социальные начала объектов муниципальной собственности как составляющей экономической основы местного самоуправления, которая должна служить удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Вместе с тем это не может служить основанием для ограничения ее объектного состава, в частности путем введения закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Первичной основой и базовым критерием для определения объема и состава собственности муниципального образования выступают его конституционные функции, получающие свою конкретизацию в текущем законодательстве. Муниципальным образованиям должна быть гарантирована возможность располагать, по общему правилу, любыми имущественными объектами, которые обеспечат наиболее полное покрытие его расходных обязательств и сформируют адекватный программному плану социально-экономического развития материально-экономический базис. Между тем в Законе о местном самоуправлении, как и в Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, структура объектов собственности соответствующих публично-территориальных субъектов представлена исчерпывающим образом, что стало поводом для оценки такого решения законодателя на предмет его соответствия Конституции. Конституционный Суд, не признавая оспариваемые законоположения неконституционными, но выявив их конституционно-правовой смысл, который отличается от понимания, сложившегося в правоприменительной практике, сделал вывод о недопустимости законодательного установления исчерпывающего перечня как объектов государственной собственности субъектов РФ, так и объектов муниципальной собственности (см.: Постановление от 30.06.2006 N 8-П по запросу Правительства Москвы; Определение от 02.11.2006 N 540-О по запросу Правительства Самарской области*(1226)). При этом Суд учитывал, что исходя из положений ст. 12, ч. 1 ст. 130, ч. 1 и 2 ст. 132 Основного Закона конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований - Российской Федерации и субъектов РФ (см. Определение от 02.11.2006 N 540-О).

Статья 50 Закона о местном самоуправлении не препятствует муниципальным образованиям использовать установленные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права и получать дотации из иных бюджетов, для решения вопросов местного значения, а также получать субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а потому не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов муниципального имущества, не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, имеющего такое же целевое предназначение, что и имущество, названное в данной статье Закона, и как нарушающая конституционные правомочия муниципальных образований и гарантии муниципальной собственности.

Важное значение с точки зрения толкования конституционных положений о самостоятельности местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью имеют также правовые позиции Конституционного Суда, относящиеся к правовому режиму ее неприкосновенности, недопустимости передачи муниципального имущества в государственную собственность без волеизъявления местного самоуправления. В частности, в Определении от 02.11.2006 N 540-О Конституционный Суд, опираясь на ранее сформулированные в Постановлении от 30.06.2006 N 8-П правовые позиции о порядке безвозмездной передачи имущества из государственной собственности субъектов РФ в федеральную государственную собственность, указал, что порядок передачи имущества из муниципальной собственности в федеральную государственную собственность или государственную собственность субъектов РФ предполагает необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу и согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а потому не может рассматриваться как позволяющий уполномоченному исполнительному органу государственной власти РФ или субъекта РФ, осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения в одностороннем порядке о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность РФ или субъекта РФ, игнорируя воле изъявление органов местного самоуправления. Данная правовая позиция была подтверждена в Определении КС РФ от 07.12.2006 N 542-О*(1227).

Режим самостоятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью распространяется также на приватизацию объектов муниципального имущества. Правда, законодательное регулирование в этой части не вполне последовательно. При регламентации отношений приватизации объектов государственной и муниципальной собственности федеральный законодатель порой не делает различия между этими двумя формами собственности, как это имело место, в частности, в ранее действовавшем Законе РФ от 03.07.1991 N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" (в ред. от 17.03.1997). Иной подход был предложен Законом 1995 г., который установил, что "порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно" (п. 4 ст. 29). В то же время в Законе о местном самоуправлении 2003 г. принцип учета мнения населения при решении вопросов о приватизации муниципального имущества не получил прямого нормативного закрепления (ч. 3 ст. 51).

Однако действительный смысл приведенных законоположений не может быть выявлен без учета их места в системе действующего конституционно-правового регулирования и законодательства о местном самоуправлении. По смыслу взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции, приватизация муниципальной собственности входит в состав полномочий по самостоятельному решению населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также самостоятельному управлению ею органами местного самоуправления. Поскольку же муниципальная собственность в конституционно-правовом смысле образует один из сущностных элементов местного самоуправления и, таким образом, в ней проявляется одно из главных правомочий права на осуществление местного самоуправления, решение вопроса о приватизации муниципального имущества, т.е. о фактическом его отчуждении и тем самым - сужении экономической основы местного самоуправления, не может быть принято органами местного самоуправления вне связи с мнением населения по данному вопросу.

Вопросы приватизации муниципального имущества неоднократно становились предметом анализа Конституционного Суда. Так, в Определении от 15.06.1999 N 64-О*(1228) он подтвердил, что цена объекта муниципальной собственности при его приватизации должна определяться самими органами местного самоуправления, что, однако, не исключает - как это впоследствии было подтверждено Определением от 05.11.2003 N 403-О*(1229) - возможности установления федеральным законодателем единых условий приватизации, включая избрание им в качестве принципа определения стоимости подлежащего приватизации имущества установления ее верхнего и нижнего пределов (что направлено на предотвращение как занижения, так и завышения цены соответствующего имущества). При этом Суд пришел к выводу, что такое положение дел вытекает из действующего законодательства о приватизации в его систематическом конституционно-правовом истолковании.

Специфической формой проявления режима неприкосновенности муниципальной собственности явился рассмотренный Конституционным Судом вопрос о возможности принудительной передачи объектов государственной собственности субъекта РФ в состав муниципального имущества (см. Определение от 04.12.2007 N 828-О-П*(1230)). Опираясь на ранее выраженные правовые позиции о разграничении публичной собственности, Суд сделал вывод, что действующее правовое регулирование предполагает необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на передачу в муниципальную собственность имущества, находящегося в государственной собственности, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти, и не может рассматриваться как позволяющее исполнительному органу государственной власти РФ (либо субъекта РФ), осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения о передаче имущества из государственной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления на такую передачу. Отсутствие у муниципальных образований возможности сформулировать и отстаивать свою позицию в отношении соответствующего имущества порождало бы возможность передачи в муниципальную собственность наименее эффективных в экономическом плане имущественных объектов. Их безоговорочное принятие муниципальными образованиями, в частности в отсутствие дополнительных мер финансовой поддержки, могло бы повлечь за собой непосильные для муниципальных образований расходы на содержание имущества и создавало бы существенные препятствия для реализации конституционных функций местного самоуправления на конкретной территории в интересах населения.

Следует также признать, что конституционный принцип самостоятельного управления органами местного самоуправления муниципальной собственностью получает реализацию в текущем законодательстве на основе расширительного толкования соответствующего положения Конституции. Это проявляется, в частности, в том, что за органами местного самоуправления закрепляется широкий объем прав не только по управлению, но и по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом (ч. 1 ст. 51 Закона о местном самоуправлении). Конкретизируя это положение, Закон устанавливает, что органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами (ч. 2 ст. 51), создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения (ч. 4 ст. 51). В соответствии с этим и ст. 35 (п. 5 ч. 10) того же Закона устанавливает, что в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится определение порядка как управления, так и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

1.2. Важным элементом экономической основы местного самоуправления и обязательным условием самого существования муниципального образования является местный бюджет. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. При этом с учетом положения ч. 2 ст. 132 Конституции в местном бюджете раздельно предусматриваются средства на исполнение расходных обязательств, возникающих в связи с осуществлением полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций и других бюджетов бюджетной системы РФ для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет; в соответствии с новой системой территориальной организации местного самоуправления усложнилась и структура местных бюджетов. Она теперь включает, как это предусмотрено БК: бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений (ст. 10). В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями (ч. 1 ст. 52 Закона о местном самоуправлении). Более детально данный уровень бюджетных отношений, включая межбюджетные отношения с участием отдельных видов муниципальных образований, регулируется законами субъектов РФ.

Комментируемое конституционное положение распространяет самостоятельность органов местного самоуправления на все стадии бюджетного процесса, включая формирование, утверждение, исполнение, а также осуществление контроля за исполнением местных бюджетов. Это подтверждается также правовыми позициями КС РФ, из которых вытекает, что бюджетная самостоятельность органов местного самоуправления имеет конституционную природу, она предопределяется их статусом, установленным Конституцией (ст. 132) (см.: Постановление от 17.06.2004 N 12-П; Определение от 08.01.1998 N 4-О*(1231)).

Самостоятельность органов местного самоуправления в бюджетной сфере обеспечивается, в частности, их бюджетной компетенцией, которая производна прежде всего от конституционного статуса и компетенции муниципальных образований, развивает и обогащает последнюю*(1232). Не случайно ст. 9 БК использует двуединый подход к закреплению бюджетных полномочий муниципальных образований: с одной стороны, бюджетные полномочия общего характера, присущие всем муниципальным образованиям (ч. 1), и наряду с ними - бюджетные полномочия муниципальных районов (ч. 2), а также поселений (ч. 3). Соответствующие положения получают определенную конкретизацию в законодательстве субъектов РФ, а также на уровне муниципальных образований.

Реализация соответствующих полномочий распределяется между органами местного самоуправления, в частности, таким образом, что представительные органы обладают исключительными полномочиями по утверждению местного бюджета, отчета о его исполнении (п. 2 ч. 9 ст. 35 Закона о местном самоуправлении). Местная администрация обеспечивает составление проекта местного бюджета, его исполнение, контроль и составление отчета об исполнении. Отчеты об исполнении местных бюджетов органы местного самоуправления представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов РФ (ч. 4 ст. 52 Закона), а сами расходы местных бюджетов могут осуществляться исключительно в формах, предусмотренных БК. Государственное влияние на муниципальный бюджетный процесс при осуществлении финансовых контрольных полномочий объясняется единством бюджетной системы РФ и, соответственно, единством форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, единством порядка установления и исполнения расходных обязательств, бюджетной классификации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности и т.д. В этом плане не случайно в БК (гл. 26) государственный и муниципальный финансовый контроль рассматривается как единый институт финансового права, а сам муниципальный финансовый контроль, наряду с государственным, является одним из видов государственно-властного контроля и, соответственно, одной из форм государственно-управленческой деятельности, направленной на поддержание режима законности в финансовой сфере*(1233). Государственный контроль в сфере муниципальных финансов обеспечивается также путем установления уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти квалификационных требований, предъявляемых к руководителю финансового органа местной администрации, соответствие которым является необходимым условием для назначения на эту должность (ч. 2 ст. 65 в ред. ФЗ от 23.07.2008 N 160-ФЗ)*(1234). В этом же русле следует оценивать и такую новую для муниципального и финансового права России острую форму государственного реагирования на неудовлетворительную финансовую ситуацию, как институт временной финансовой администрации по восстановлению платежеспособности субъекта РФ и муниципального образования*(1235).

Все это, однако, относится к вопросам финансовой дисциплины, законности и не должно влиять на реализацию конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления, в том числе при осуществлении расходов местных бюджетов, контроле за их исполнением. Одним из показателей этого является самостоятельность органов местного самоуправления не только по определению размеров и условий оплаты труда работников из средств местного бюджета, но и по установлению муниципальных минимальных социальных стандартов и других нормативов расходов местных бюджетов при решении вопросов местного значения (ч. 2 ст. 53 Закона о местном самоуправлении). Соответственно, федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов (ч. 3 ст. 18 Закона), что подтверждается в том числе решениями Верховного Суда РФ (см., например, определение ВС РФ от 16.08.2006 N 93-Г06-8).

Обеспечению самостоятельности органов местного самоуправления в области финансового контроля призвано способствовать получившее впервые закрепление в Законе о местном самоуправлении (ст. 38) право муниципальных образований образовать свой контрольный орган (в виде муниципальной контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии и т.п.); он может формироваться на муниципальных выборах населением или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Но и в том, и в другом случаях данный орган подконтролен представительному органу местного самоуправления.

В рамках конституционного принципа бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления следует оценивать также их полномочия в сфере межбюджетных отношений с субъектами РФ, что имеет особое значение в условиях отсутствия достаточных собственных доходов местных бюджетов. Данный вопрос неоднократно становился предметом рассмотрения Конституционного Суда. Так, в Постановлении от 11.11.2003 N 16-П*(1236) он отметил, что муниципальные образования, получающие финансовую помощь из бюджета субъекта РФ, должны иметь возможность не только согласовать с субъектом РФ вопросы оказания финансовой помощи до принятия ежегодного закона субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год, но и проконтролировать методику расчета финансовой помощи, полученные (рассчитанные) денежные суммы, сроки их предоставления. Это, безусловно, является проявлением конституционного требования бюджетной самостоятельности местного самоуправления, что соответствует также п. 6 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которым порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления. Одновременно в этом же Постановлении была сформулирована правовая позиция о недопустимости наделения органов местного самоуправления муниципального образования, в границах которого находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов постольку, поскольку его реализация может повлечь нарушение финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований. Ею в определенной мере были предвосхищены соответствующие положения Закона о местном самоуправлении, а в БК были внесены изменения и дополнения по регулированию межбюджетных отношений муниципальных образований и субъектов РФ, вытекающие их правовых позиций КС РФ, сформулированных в названном Постановлении.

Важным принципом современного бюджетного регулирования, который призван обеспечивать максимально возможную в нынешних условиях финансовую самостоятельность местного самоуправления, является выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Соответственно, межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам предоставляются в форме: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов); субсидий местным бюджетам; субвенций местным бюджетам; иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ (ст. 135 БК).

Одновременно в идее выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований со всей очевидностью проявляется тот факт, что местные бюджеты являются частью единой бюджетной системы РФ, составляют ее третий уровень (наряду с федеральным и региональным уровнями). Конституционное значение принципа единства бюджетной системы РФ, в том числе с точки зрения выравнивания финансовых возможностей функционирования местного самоуправления, получило обоснование в решениях КС РФ. Так, в Постановлении от 17.06.2004 N 12-П отмечается, что бюджет каждого территориального уровня как инструмент реализации финансовой политики государства служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. Бюджет субъекта РФ или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы РФ. Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов РФ или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи*(1237). В системном единстве с данной позицией находится также правовая позиция КС РФ о том, что местные бюджеты, как и иные бюджеты в составе бюджетной системы РФ, должны быть основаны на принципах сбалансированности, достоверности и реалистичности расчета доходов и расходов бюджета (см. Определения КС РФ от 30.09.2004 N 308-О, от 05.07.2005 N 246-О, от 11.05.2006 N 133-О *(1238).

1.3. Содержание положения ч. 1 комментируемой статьи о том, что органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, должно раскрываться в единстве не только с конституционными положениями, касающимися непосредственно налогов и сборов (см. комментарии к ст. 57, п. "и" ч. 1 ст. 72, ч. 3 ст. 75), на что, как правило, обращается внимание при комментировании данной статьи*(1239), но и на основе выявления нормативных связей во всей системе конституционного регулирования, а также с учетом основанного на Конституции финансового, налогового, муниципального законодательства РФ и ее субъектов. Именно такой подход вытекает из решений КС РФ, касающихся местных налогов и сборов.