Глава 8. Местное самоуправление 4 страница

В частности, опираясь на правовую позицию, сформулированную в Постановлении от 21.03.1997 N 5-П о порядке установления федеральных и региональных налогов*(1240), Конституционный Суд в своем Определении от 05.02.1998 N 22-О*(1241) сделал вывод, что применительно к органам местного самоуправления понятие "установление налогов и сборов" имеет иной юридический смысл по сравнению с порядком установления федеральных налогов: федеральный законодатель устанавливает их в соответствии с Конституцией, самостоятельно определяя не только перечень, но и все элементы налоговых обязательств. Определение же объема нормативного содержания и самого смысла понятия "установление местных налогов и сборов" возможно, по мнению Конституционного Суда, только с учетом основных прав человека и гражданина, закрепленных в ст. 34 и 35 Конституции, а также конституционного принципа единства экономического пространства. Отсюда следует, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом. Иное понимание смысла содержащегося в ч. 1 ст. 132 Конституции понятия "установление местных налогов и сборов" противоречило бы действительному содержанию Конституции. Следовательно, представительные органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать лишь вопрос, вводить или не вводить те местные налоги, которые установлены федеральным законодателем.

Исчерпывающий характер перечня местных налогов и сборов, устанавливаемого федеральным законодателем (в данном случае - ст. 15 НК), находит подтверждение и в Законе о местном самоуправлении, где указывается, что перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством РФ о налогах и сборах (ч. 1 ст. 57). Принимая же во внимание, что местные налоги и сборы вводятся в действие и прекращают действовать на территории муниципальных образований нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления (ч. 4 ст. 12 НК), момент их введения может не совпадать, различаться во времени с их установлением федеральным законом.

Что же касается нормативного значения конституционного положения о самостоятельности органов местного самоуправления в данной сфере, то она проявляется в том, что: не только само по себе введение, но также организация взимания местных налогов и сборов возложена на органы местного самоуправления; данные платежи зачисляются непосредственно в местные бюджеты в качестве закрепленных доходов; использование соответствующих средств осуществляется самостоятельно органами местного самоуправления, находится под контролем муниципальной власти; муниципальные образования в лице представительных органов местного самоуправления могут устанавливать налоговые льготы по местным налогам и сборам для определенных групп налогоплательщиков, изменять ставки соответствующих платежей в сторону их понижения, конкретизировать порядок и изменять сроки уплаты местных налогов и сборов.

Таким образом, конституционная природа местных налогов и сборов такова, что их фискальный характер сочетается с ярко выраженными социально ориентированными характеристиками данных платежей, что позволяет более полно и последовательно учитывать потребности и интересы местного населения на уровне муниципальных бюджетных отношений.

1.4. Следует признать, что конституционное положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, до сих пор остается не вполне реализованным на уровне отраслевого и специального законодательства. Однако его нормативное значение безусловно, хотя нельзя не учитывать, что полнота прав и, соответственно, степень самостоятельности органов муниципальной власти в сфере охраны общественного порядка отлична от уровня их самостоятельности при решении иных вопросов местного значения.

Конституционное понятие "охрана общественного порядка" в контексте анализируемой нормы предполагает как реализацию функций по защите прав и свобод жителей муниципального образования и других лиц на его территории, так и более широкие меры по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности. Очевидно, что эти направления деятельности органов местного самоуправления реализуются в тесном взаимодействии с осуществлением публично-властных полномочий правоохранительными и иными органами государственной власти РФ и ее субъектов. В этом плане анализ действующего законодательства позволяет выделить две группы полномочий органов местного самоуправления по охране общественного порядка:

а) субсидиарные, когда муниципальные органы наделяются определенными возможностями по оказанию содействия, участию в реализации государственно-властных полномочий на территории своего муниципального образования. Яркий пример в этом плане - включение в 2006 г. в перечень вопросов местного значения, относящихся к охране общественного порядка, участия всех видов муниципальных образований в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципального образования (п. 7.1 ч. 1 ст. 14, п. 6.1 ч. 1 ст. 15, п. 7.1 ч. 1 ст. 16 Закона о местном самоуправлении);

б) собственно муниципальные полномочия по организации охраны общественного порядка на территории муниципального образования.

Основные задачи по охране общественного порядка на территории муниципальных образований призваны решать специальные органы, работающие на профессиональной основе. В настоящее время это, в частности, милиция общественной безопасности, порядок организации и деятельности которой определяется Законом о милиции. Милиция общественной безопасности является составной частью милиции РФ и входит в структуру МВД России наряду с криминальной милицией. В своей деятельности милиция общественной безопасности подчиняется МВД России, а также соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ (ст. 7). Органы местного самоуправления из этой системы управления милицией общественной безопасности, таким образом, исключены. Содержится местная милиция за счет средств федерального бюджета, бюджета субъектов Федерации. Но с учетом местных возможностей и условий органы местного самоуправления вправе выделять дополнительные финансовые средства для создания новых или увеличения штатной численности существующих подразделений милиции общественной безопасности, а также для укрепления ее материально-технической базы. Создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, осуществляются в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с МВД России. При этом увеличение расходов органов местного самоуправления, связанных с финансированием милиции общественной безопасности, которое возникло в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, компенсируется указанными органами, принявшими решения (ст. 9).

Все это свидетельствует о преобладающей государственной, а не муниципальной природе милиции общественной безопасности. Отсутствие муниципальных органов охраны общественного порядка фактически лишает органы местного самоуправления возможности эффективно реализовать свое конституционное полномочие по самостоятельному осуществлению охраны общественного порядка. Между тем Закон о местном самоуправлении в порядке реализации комментируемого конституционного положения ст. 132 относит к вопросам местного значения муниципальных районов (п. 8 ч. 1 ст. 15) и городских округов (п. 9 ч. 1 ст. 16) полномочия по организации охраны общественного порядка посредством муниципальной милиции, организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. Более того, организационно-правовые основы реализации данного конституционного положения были определены задолго до принятия нового Закона о местном самоуправлении - Указом Президента РФ от 03.06.1996 N 802 "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка". Этим же целям был подчинен проведенный в 10 субъектах РФ (на территории 88 муниципальных образований) эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления. Однако наработанный по итогам данного эксперимента опыт создания и функционирования муниципальной милиции (на основе реорганизации части милиции общественной безопасности) не получил своего развития.

Определенный опыт правового регулирования по охране общественного порядка в муниципальных образованиях накоплен субъектами РФ (см., например, ст. 140 Конституции (Основного Закона) Республики Алтай, ст. 115 Устава Московской области). В 24 субъектах РФ приняты специальные законы об участии населения в охране общественного порядка.

1.5. Часть 1 ст. 132 Конституции закрепляет перечень вопросов местного значения в открытом виде, предусматривая возможность решения органами местного самоуправления и иных вопросов местного значения. К таковым относятся в том числе те предметы ведения муниципальной власти, которые предусмотрены в других статьях Конституции (ст. 40, 41, 43, 130, 131). Сам же по себе бланкетный потенциал комментируемой нормы конкретизируется в Законе о местном самоуправлении применительно к каждому виду муниципального образования (ст. 14, 15 и 16).

К сожалению, указанный Закон пошел по пути закрепления исчерпывающего перечня вопросов местного значения, не оставив возможность их расширения не только уставами муниципальных образований (что может быть вполне разумно и необходимо с учетом исторических и иных местных традиций), но и законами субъектов РФ. Однако открытому конституционному перечню вопросов местного значения (что вытекает из самой природы данного института местного самоуправления) вряд ли может корреспондировать исчерпывающе установленный на федеральном уровне их законодательный перечень. Поэтому сама практика вносит свои коррективы: данный перечень пополняется в том числе и законами субъектов РФ.

Новым, дополнительным аспектом в конкретизации комментируемого конституционного положения явилось включение уже после вступления в силу Закона о местном самоуправлении в его гл. 3 "Вопросы местного значения" института прав органов местного самоуправления муниципальных образований на решение ими "вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения" (ст. 14.1, 15.1, 16.1). В соответствии с данными положениями органы местного самоуправления вправе решать в том числе иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ; но эти полномочия могут осуществляться органами местного самоуправления только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением федеральных и региональных субвенций и дотаций). Тем самым как бы смягчается ситуация, связанная со стремлением законодателя на федеральном уровне дать исчерпывающий перечень вопросов местного значения.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет в качестве одной из форм взаимодействия муниципальных органов с органами государственной власти возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Само место данной нормы в системе конституционного регулирования и ее содержание свидетельствуют, что она имеет своим адресатом не только органы государственной власти*(1242), а прежде всего муниципальные органы. Это имеет принципиальное значение для толкования как конституционной категории "отдельных государственных полномочий", так и самого понятия "наделение" ими органов местного самоуправления.

На основе систематического толкования данной конституционной нормы следует сделать вывод, что характер "отдельных государственных полномочий", которыми могут наделяться органы местного самоуправления, не может вступать в противоречие с природой и основными функциями местного самоуправления. Данные полномочия должны быть связаны с решением вопросов местного значения, их наличие у муниципальных органов должно способствовать (а не создавать дополнительные трудности) успешному осуществлению основных функций местного самоуправления. Тем самым предполагается (и это принципиально), что хронологически вначале складываются реально действующие структуры местного самоуправления, а затем уже его органы наделяются отдельными государственными полномочиями. Только в этом случае сам процесс "наделения" данными полномочиями может быть не односторонним государственно-властным актом, а основанным на учете реальных интересов, возможностей и функциональных характеристик действующей системы местного самоуправления. Если же органы местного самоуправления изначально возникают с "отдельными государственными полномочиями", то это скорее будут по своей природе, статусным характеристикам местные органы государственной власти, а не органы местного самоуправления. Соответственно, и из нормы-дефиниции Закона о местном самоуправлении (ч. 1 ст. 19), определяющей понятие отдельных государственных полномочий, передаваемых для осуществления органам местного самоуправления, вытекает, что эти полномочия, устанавливаемые по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, находятся как бы в генетической связи с последними, составляют с ними единый комплекс предметов ведения местного самоуправления.

С этим связано и то обстоятельство, что ч. 2 комментируемой статьи предусматривает возможность передачи законом органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Это означает, что такая передача должна носить ограниченный, строго дозированный законодателем характер. Причем соответствующие ограничения касаются как количественных показателей (объема государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления), так и их качественных характеристик, т.е. самой природы, функционально-компетенционного назначения передаваемых полномочий. Подобными формулировками Конституция одновременно дает, таким образом, наиболее общие критерии допустимости передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Они получают определенное развитие, конкретизацию в текущем законодательстве. Так, из Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (п. 1 ст. 3) вытекает недопустимость передачи, исключения или иным образом перераспределения установленных Конституцией предметов ведения РФ, предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также предметов ведения субъектов РФ. Одновременно данным Законом определяется конкретный перечень собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые не могут передаваться органам местного самоуправления (п. 6 ст. 26.3). Причем это передача исполнительно-распорядительных, а не нормотворческих полномочий.

На органы местного самоуправления не может быть возложена обязанность решать вопросы исключительно государственного значения, ради которых необходимы государственные полномочия, не связанные с вопросами местного значения. Поэтому положения ч. 2 ст. 132 следует понимать как конституционные основы взаимоотношений органов местного самоуправления с соответствующими органами государственной власти (федеральной или региональной) при наделении первых отдельными государственными полномочиями. Поскольку же в этом случае речь идет о государственных полномочиях органов исполнительной власти, вполне уместной может быть оценка нормативного содержания комментируемого положения в системной связи с ч. 2 ст. 78 Конституции, где говорится о передаче полномочий федеральной исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению между ними, если это не противоречит Конституции и федеральным законам. Если такого рода соглашение требуется в рамках единой системы исполнительной власти в России (ч. 2 ст. 77), то тем более необходимы в таких случаях определенные формы учета мнения органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Реальность же такова, что ранее, в условиях отсутствия надлежащего правового регулирования данного муниципально-правового института, нередко происходил бессистемный, во многом стихийный процесс передачи органам местного самоуправления государственных полномочий (порой без их официального признания в качестве таковых и, стало быть, без передачи местному самоуправлению дополнительных материальных и финансовых средств), что объективно может способствовать усилению этатистских начал в системе местного самоуправления.

Закон о местном самоуправлении достаточно детально урегулировал институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (гл. 4).

Во-первых, устанавливается, что возможно наделение законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями как субъектов РФ, так и Российской Федерации. При этом под конституционное понятие "закон" в данном случае подпадают федеральные законы и законы субъектов РФ. Одновременно подробно устанавливается перечень вопросов, определяющих содержание данных законов, специально оговаривается, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается (ст. 19).

Во-вторых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (п. 4 ч. 6 ст. 19). Финансовое же обеспечение данных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов (ч. 7 ст. 19). Одновременно органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования (ч. 5 ст. 19).

В-третьих, самой природой института отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, предопределяется возможность сохранения за федеральными и региональными органами государственной власти определенных полномочий. Это прежде всего их права в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты, осуществлять контроль за их исполнением, а также, как это напрямую вытекает из комментируемой конституционной нормы, право на государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Конкретизируя соответствующее конституционное положение, Закон о местном самоуправлении закрепляет право органов государственной власти осуществлять в этих случаях также контроль за использованием предоставленных органам местного самоуправления на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. В случае выявления нарушений требований законов уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления (ст. 21).

Вместе с тем, как это вытекает из правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной, в частности, в Постановлении от 30.11.2000 N 15-П*(1243), государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией, и противоречить принципу разделения властей. Именно поэтому Суд признал не соответствующими Конституции проверявшиеся положения Устава Курской области, которыми предусматривалась возможность осуществления несудебного государственного контроля не только за реализацией переданных органам местного само управления государственных полномочий, но и за иной деятельностью органов местного самоуправления, включая контроль за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов, собственности, переданной муниципальному образованию органами государственной власти области.

Одновременно в данном Постановлении получила оценку проблема "встречного" делегирования властных полномочий, связанная с вопросом о возможности передачи органами местного самоуправления своих полномочий на основе договора органам государственной власти. Такая передача противоречит Конституции, как это вытекает из Постановления, по двум причинам: во-первых, она ведет к ограничению прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения, что составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления, которая не может быть изменена законодателем; во-вторых, передача муниципальных полномочий органам государственной власти, как ведущая к ограничению прав местного самоуправления, непосредственно влияет на нормативное содержание и полноту прав граждан на осуществление местного самоуправления, что связано в конечном счете, по мнению Конституционного Суда, с регулированием прав и свобод человека и гражданина и, таким образом, относится к ведению РФ (п. "в" ст. 71 Конституции), а не субъектов Федерации.

Сам по себе институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, включая государственный контроль за их осуществлением, получает правовую регламентацию не только на федеральном, но и региональном уровнях*(1244). При этом субъекты РФ могут устанавливать в своих законах, как свидетельствует практика, дополнительные правила (условия) наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ. Однако они не могут противоречить Конституции РФ и Закону о местном самоуправлении, должны быть направлены, в своей основе, на создание дополнительных гарантий прав местного самоуправления в процессе реализации муниципальными органами переданных им отдельных государственных полномочий.

Статья 133

1. Комментируемая статья, находясь в нормативном единстве со ст. 12, в которой закрепляется требование гарантирования местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, как бы конкретизирует, развивает ее требования, устанавливая в том числе конкретные виды конституционного гарантирования местного самоуправления. При этом речь идет об императивном предписании, адресованном Российской Федерации - демократическому правовому государству (ст. 1), всей своей деятельностью обеспечивать (гарантировать) местное самоуправление. В этом смысле конституционное понятие "гарантирование местного самоуправления" отражает процесс государственно-властной деятельности, связанной с функционированием сложной системы государственно-правовых средств и институтов, призванных сформировать реальные возможности реализации гражданами их прав на местное само управление. Одновременно это также механизм взаимодействия государственной власти с местным самоуправлением, который включает в том числе начала ограничения (включая самоограничение) государственной власти на местном (муниципальном) уровне ее реализации.

Конституционное гарантирование местного самоуправления имеет комплексный характер и представляет собой сложную систему, в которую входят общие и специальные средства и институты обеспечения реальных возможностей осуществления местного самоуправления.

Общее гарантирование обусловлено сложившимися господствующими общественными отношениями экономического, социально-политического характера и напрямую не связано с конкретными юридическими механизмами функционирования местного самоуправления. Это экономические, политические, социальные, духовно-культурные гарантии, которые в нормативной форме находят свое воплощение прежде всего в основах конституционного строя РФ, имея в виду не только признание самого по себе местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя России (ст. 12), но и конституционно-гарантирующее значение практически всех основных его принципов и институтов (ст. 1, 3, ч. 2 ст. 4, ст. 5, 7, 8, 13, ч. 1 и 2 ст. 15 и др.) для реализации местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти.

Вместе с тем из систематического и телеологического толкования комментируемой статьи вытекает, что эффективная реализация прав местного самоуправления невозможна без механизмов специального (юридического) гарантирования, что должно получать развитие, конкретизацию в согласованной системе более конкретных, в том числе отраслевых, правовых норм и институтов, обеспечивающих возможность эффективной реализации прав местного самоуправления и закрепляющих правовые возможности защиты, в том числе и судебной, прав местного самоуправления в случае их нарушения. Соответственно, комментируемая статья определяет основные элементы, своего рода системы институтов специального гарантирования местного самоуправления, адресованные всем возможным субъектам муниципально-правовых отношений: а) судебная защита местного самоуправления; б) компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; в) запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Данная система конституционного гарантирования местного самоуправления объективно нуждается в конкретизации в текущем законодательстве о местном само управлении федерального и регионального уровня. Так, в Законе о местном само управлении 1995 г. гарантиям местного самоуправления была посвящена специальная гл. VI (ст. 43-46). Соответствующие нормы, однако, с момента вступления в силу Закона о местном самоуправлении 2003 г. применяются в части, не противоречащей положениям его гл. 12, а с 1 января 2009 г. утрачивают силу. В новом Законе о местном самоуправлении реализован иной подход к государственному гарантированию местного самоуправления: он предполагает отказ от идеи консолидации институтов гарантирования местного самоуправления в рамках самостоятельного структурного раздела данного Закона, исходя, очевидно, из того посыла, что сам по себе Закон в целом, а не отдельные его структурные части, должен выполнять нормативно-гарантирующую функцию. Это находит свое подтверждение и в преамбуле Закона о местном само управлении, где его цель, состоящая в установлении общих принципов организации местного самоуправления, закрепляется во взаимосвязанном единстве с целью определения государственных гарантий его осуществления*(1245).

Такая нормативная модель сама по себе не может рассматриваться как снижение уровня государственного гарантирования местного самоуправления, который определяется прежде всего качественными характеристиками правового регулирования муниципальных отношений, его соответствием текущим социально-экономическим условиям и национально-культурным традициям народа, а также реальной эффективностью используемых федеральным законодателем средств и институтов для формирования самоуправляемых местных сообществ и обеспечения им возможности самостоятельно решать вопросы местного значения. Одновременно федеральные институты гарантирования местного самоуправления могут развиваться и дополняться в законодательстве субъектов РФ, что призвано обеспечить наиболее эффективную реализацию гарантий местного самоуправления в правоприменительной практике. Нормы-гарантии местного самоуправления предусмотрены в конституциях (уставах) многих субъектов РФ. В некоторых субъектах РФ институты гарантирования местного самоуправления получают закрепление в специальных законах о местном самоуправлении.

Важным элементом единой нормативной системы конституционного гарантирования местного самоуправления являются также решения КС РФ. Их воздействие на муниципальные отношения проявляется двуединым образом. Во-первых, осуществляя свои полномочия конституционного контроля и защиты прав местного самоуправления, Конституционный Суд анализирует, истолковывает конституционные принципы и институты местного самоуправления, раскрывает их нормативное содержание и преодолевает возможные элементы формально-юридической неопределенности, в том числе с учетом конкретного социально-политического и экономического контекста. Тем самым Суд обеспечивает надлежащий (конституционно обоснованный) режим реализации правовых норм о местном самоуправлении и, соответственно, гарантирует юридическую реальность данных конституционных институтов местного самоуправления. Во-вторых, в решениях КС РФ получает истолкование смысл и нормативное содержание самих по себе конституционных гарантий местного самоуправления, развивается заключенный в них нормативно-правовой потенциал, корректируется с учетом этого правоприменительная практика. В результате, как это было отмечено в одном из решений КС РФ, формируется надлежащая основа для реализации народом своей власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции) (см. абз. 2 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 07.12.2006 N 542-О по запросу Законодательного Собрания Республики Карелия*(1246)).

2. На первом месте в системе специальных (юридических) гарантий местного самоуправления Конституция (ст. 133) закрепляет право местного самоуправления на судебную защиту. Содержание данного положения раскрывается в нормативном единстве с универсальной конституционной формулой о гарантировании каждому судебной защиты его прав и свобод (ст. 46 Конституции).

Универсальный характер комментируемого конституционного положения определяется уже тем обстоятельством, что субъектом права на судебную защиту признаются не отдельные граждане, а "местное самоуправление в Российской Федерации" в целом. Это означает, что данное право может получать реализацию по инициативе как первичных субъектов местного самоуправления (граждан, местных сообществ как разновидности объединений граждан), так и вторичных его субъектов - в лице прежде всего выборных и иных органов местного самоуправления. Данное положение о судебных гарантиях прав местного самоуправления конкретизируется в федеральном законодательстве, включая Закон о местном самоуправлении.