История местного самоуправления в России

История самоуправления в России, как и в других странах, бе­рет свое начало с таких патриархальных институтов как земле­дельческие (сельские) общины, в которых общее собрание старейшин двора определяло основные нормы взаимоотноше­ний членов общины. Постепенно в них формировались иерар­хические отношения, появились первые должностные лица — я ненаследственные вожди и органы — советы старейшин. Самоуправление приобретало организованный характер: для решения наиболее важных вопросов стали собираться сходы муж­ской части общины и избираться советы старейшин. Основной задачей самоуправления являлось обеспечение необходимых условий выживаемости. Возникновение первых институтов са­моуправления, усиление их организованности было связано с неолитической революцией.

Позднее самоуправление в основном развивается торгово-промышленной аристократией в сословие-корпоративных формах. Наряду с сохранением традиционных институтов (ве­че, договоры городов с князьями и др.), торгово-промышленная аристократия вырабатывает свои институты сословно-корпоративного самоуправления: купеческие гильдии и ремес­ленные цеха, которые позднее оказали влияние на становление городского самоуправления. Получает развитие и церковная община. Церковный староста занимал одно из первых мест среди выборных должностных лиц. Избирался он на мирской сходке прихожан той или иной церкви или погоста. Срок его полномочий обычно не указывался и иногда один и тот же че­ловек исполнял обязанности церковного старосты на протяже­нии десятков лет. Церковный староста мог избираться из числа тяглых волостных крестьян или посадских людей из «прожи­точных» (богатых). Компетенция церковного старосты включала управление всеми церковно-хозяйственными делами, а когда границы церковного прихода совпадали с административными границами, церковный староста часто исполнял и полицейские функции, представляя волость в отношениях с государством.

Позднее обстановка острой политической борьбы со сто­ронниками сохранения феодальной раздробленности в ходе осуществления реформ Ивана IV Грозного обусловила создание губных и земских органов. Правовую основу само­управления определили губная (30-е гг. XVI в.) и земская (1555-1556 гг.) реформы, в результате которых городское насе­ление, хотя пока только в составе его привилегированных сло­ев, вновь включилось в процесс формирования выборных ор­ганов местного самоуправления — губных и земских изб.

Создание губных учреждений началось в 40-50-е гг. XVI в. первоначально в Пскове, а затем и в других городах Русского государства. Губные органы создавались путем выдачи специ­альных — губных грамот городским и сельским обществам. В соответствии с ними из ведения царских наместников и волос­телей изымались наиболее важные уголовные дела; устанав­ливались меры по выявлению «лихих людей» и борьбы с ними; регламентировался порядок организации губных органов, в том числе определенные требования к кандидату, избираемому на должность старосты: прожиточность, т.е. определенная мера состоятельности; грамотность; благонадежность. Земские избы боролись с преступностью, занимались сбором податей, руко­водили строительством дорог, общественных зданий, обязаны были заселять пустующие земли, поддерживать в должном со­стоянии пашни. В руки земско-губных органов были переданы также судебное разбирательство и вынесение приговоров («Умный, что староста губный — всяк его боится». Старая на­родная пословица).

В XVII в. в развитии городского самоуправления важное место отводят Новоторговому уставу 22 апреля 1667 г., в подготовке которого самое активное участие принял А.Л. Ордин-Нащокин, имевший в качестве воеводы опыт вве­дения самоуправления посадских людей («Посадское строе­ние» Пскова). В соответствии с Новоторговым Уставом купе­чество и торговые люди получили право избирать из своей среды «гостя с товарищи» (голову и целовальников), в компетенцию которых переходили внешнеторговые дела. Под страхом наказания они должны были также следить за соблюдением законов о торговле, оберегать торговых людей от разо­рения и радеть о поступлении таможенных сборов в казну. В их руки переходили вопросы суда. Одновременно ограничивалась компетенция воевод — основных должностных лиц го­сударства на местах.

Введение стрелецкой подати 1681 г. предусмотрело, что ее сбор поручался исключительно земским старостам и целоваль­никам, а для ее раскладки, выбирались в посадах и в волостях особые выборные люди. На земские власти была возложена и отсылка денег в Москву. В этом же году на посадских людей было возложено право выбирать из своей среды таможенные и кабацкие «головы» и целовальников (это право часто воспри­нималось как повинность). Только при отсутствии выборных должностных лиц эти обязанности можно было возложить на служилых людей или крестьян.

Городской реформой 1699 г. торгово-промышленному населению городов и сельским обществам предоставлено было право избирать из своей среды на один год в столице — бурго­мистров, а в других городах и селах — выборных мирских лю­дей в земских избах, установив им двойной оклад. Однако, по­следнее условие, угрожавшее ростом местных сборов, затормо­зило осуществление этой реформы. Из 70-ти городов только в 11-ти приняли ее условия. Тогда правительство сделало ре­форму обязательной, отказавшись от установления двойного оклада. В состав Бурмистерской палаты (Ратуши) вошли бур­мистры, которые избирались посадским населением, прежде всего, купечеством. Палата объединила управление посадскими и торговыми людьми. На местах аналогично создавались земские избы. Указом от 26 июля 1700 г. было усилено влияние на местах торговых людей. Однако, это не решало в целом во­проса о правовом статусе города.

Указами Петра I от 10 марта 1702 г. и 19 января 1705 г. было положено начало созданию дворянских советов при воеводах, которые избирались землевладельцами данной тер­ритории и вместе с воеводами осуществляли административ­ные и судебные функции. Но они были созданы как выборные только на отдельных территориях, на других — их состав был назначен правительством. Одновременно с этим подтвержда­лось право земского общества на участие в управлении делами вместе с воеводами. И хотя губернская реформа 1708-1710 гг. подчинила земские органы местной администрации, осущест­вив централизацию власти, но уже с 1713 г. единоличная власть губернаторов ограничивается коллегиальными учреж­дениями — ландратами, которые выполняли функции совеща­тельного органа под председательством губернатора. С 1715 года уезды были реорганизованы в доли, на уровне которых также должны были создаваться ландраты.

Важное значение в развитии городского самоуправления в XVIII в. имела реформа 1718-1724 гг., в основу которой была положена шведская модель местного управления, считавшаяся в то время наилучшей в Европе. Страна была разделена на провинции, во главе которых стояли воеводы, назначаемые Сенатом. Система управления осуществлялась через магистра­ты, которые являлись, с одной стороны, органами управления определенной общественно-территориальной единицы — горо­да, а с другой, учреждением, управляющим делами сословия. Как общегородской орган самоуправления магистрат выполнял определенные полномочия в судебной, полицейской, хозяйст­венной и финансовой областях: рассматривал гражданские и уголовные дела, занимался устройством школ, сиротских и примирительных домов, госпиталей и бирж, благоустройством города, оберегал город от пожаров, пристраивал «гуляк и ни­щих», взимал государственные сборы и пошлины. Компетен­ция магистратов была весьма обширна и включала также раз­витие торговли и ремесел и др.

Екатериной II было издано около 100 указов о местном управлении, 53 из которых предназначались отдельным горо­дам, в основном прибалтийским, подтверждая их права и при­вилегии.

Важнейшим этапом в формировании местного самоуправ­ления становятся реформы 60-70-х гг. XIX в. «Положение о земских губернских и уездных учреждениях» от 1 января 1864 г. Александра II определило правовой статус земства как системы, не включенной в структуру государственных органов, а службу в них как выполнение общественных обязанностей. В систему земских учреждений входили уездные избирательные съезды, основная задача которых заключалась в том, чтобы раз в 3 года сформировать состав уездного земского собрания — уездных гласных. Их формирование осуществлялось на основе таких принципов, как: выборность, куриальность, имуществен­ный ценз, формальное равенство избирателей и сменяемость гласных. Земские собрания созывались обычно один раз в год, осенью, чтобы определить основные направления хозяйствен­ной деятельности, рассмотреть и утвердить сметы, раскладку повинностей и др. На первом собрании вновь избранного уезд­ного земства нового созыва избирался личный состав земской управы.

Губернское земское собрание формировалось из гласных, кандидатуры которых обсуждались на уездных земских собра­ниях в соответствии с установленным количеством и процеду­рой. Председателями уездного и губернского земских собраний являлись уездный и губернский предводители дворянства либо

должности замещались по назначению Министра внутренних дел. Председатель открывал и закрывал собрания, организовы­вал прения, наблюдал за порядком, подписывал решения соб­рания. Если вопрос не мог быть разрешен в ходе дискуссии, решающим становилось мнение председателя.

Губернское и уездное земские собрания формировали зем­ские управы — исполнительно-распорядительные органы зем­ства. Деятельность управы осуществлялась небольшим количе­ством выборных земских служащих (3-6 человек). Основную же работу, связанную с управлением земским имуществом, разви­тием хозяйства и осуществлением социальных функций, вы­полняли наемные земские служащие — специалисты: медики, учителя, агрономы, статистики и др. Для дополнительного кон­троля за деятельностью земства по решению наиболее важных вопросов управа могла назначать комиссии, в состав которых входили как гласные, так и наемные служащие.

Законодательство достаточно широко определило компе­тенцию земства и его управы — решение всех местных хозяй­ственных дел в пределах данной территории: земские повинно­сти и земские доходы, общественное призрение и медицинское обслуживание населения, начальное народное образование. Земские повинности включали в себя: содержание местной по­лиции, чиновничества и арестантских домов, контроль за со­стоянием местных путей сообщения. Положение жестко не рег­ламентировало основные полномочия земств, определяя только возможные направления их деятельности, предметы ведения: медицина, народное образование, местные промыслы, кустар­ная промышленность. Причем, закон не подводил черту под этим перечнем, предоставляя земствам право самостоятельно решать вопрос о разграничении полномочий. Как выборные служащие управы, так и ее наемные служащие — специали­сты, как правило, в своей деятельности руководствовались ре­шениями земских собраний, их постановлениями и инструк­циями. Законодательство предусматривало ежегодный отчет управы о своей работе перед собранием.

Значительным достижением муниципального права в Рос­сии стало определение в законодательстве финансово-экономической основы земского самоуправления, самостоя­тельных источников финансирования деятельности земских учреждений. Доходы земского учреждения состояли из губерн­ского земского сбора, а также субвенций — целевых дотаций государства (например, на содержание местных путей сообще­ния, организацию народных училищ и т.п.). Определенную часть доходной части местного бюджета составляли частные пожертвования, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств и его учреждений и предприятий. Для покрытия де­фицита земства могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, подлежащих прямому обложению (т.е. осуществ­лять самообложение населения).

При вступлении в гражданско-правовые отношения зем­ские учреждения пользовались правами юридического лица. Управы рассматривались как полноправные представители земства и имели право приобретать и отчуждать имущество, заключать договоры, вступать в переговоры с контрагентами, вчинять гражданские иски и отвечать на суде по имуществен­ным делам земства. Заключенные управой договоры имели обязательную силу для соответствующего земства, которое не­сло юридическую ответственность по всем обязательствам, не­зависимо от истечения срока полномочий управы, принявшей их на себя.

Все это позволило земствам добиться больших успехов на таких направлениях своей деятельности, как организация на­родного просвещения и профессионального образования, на­родная медицина, решение продовольственного вопроса, стра­хование от пожаров, агрономия и ветеринария, статистика; они способствовали развитию местных кустарных промыслов, под­держивали кооперацию, создали сеть кредитных товариществ для крестьян.

Самостоятельность земского самоуправления, вместе с тем, не отрицала определенных форм контроля государства за организацией и деятельностью земств. Основными механиз­мами такого воздействия, наряду с финансовым (через предо­ставление субвенций), следует считать порядок утверждения в должности председателей уездного земства и его членов гу­бернатором и аналогично должностных лиц на губернском уровне — Министром внутренних дел; право наложить вето на решения соответствующих земств и приостановить их ис­полнение. Конфликты земских учреждений с органами и должностными лицами царской администрации рассматривал Правительствующий Сенат. Кроме того, предусматривался и обычный порядок судебного рассмотрения конфликтных си­туаций.

Осуществление городской реформы началось в 1870 г. с уче­том и опыта земской реформы. Городовое положение преду­сматривало создание системы городского самоуправления, вклю­чающей следующие институты: а) городская дума; б) городская управа; в) городской голова — председатель городского само­управления. В отличие от земств выборы в городские думы осу­ществлялись без учета сословности на основе имущественного ценза. Все избиратели — плательщики городских налогов, делились на три разряда, которые на паритетных началах в ходе выборов определяли состав городской думы. Принципы формиро­вания и деятельности, функции и система взаимоотношений го­родского самоуправления с органами государственной власти были в значительной степени сходны с общими принципами ор. ганизации и функционирования земств.

Для России большое значение имело совершенствование крестьянского самоуправления, которое в этот период приобретает характер территориального. Крестьянская рефор­ма 1861 г. предусмотрела организацию сельского и волостного крестьянского самоуправления. Основными субъектами кре­стьянского самоуправления стали: а) сельский сход (община), в составе которого решали вопросы все крестьяне-домохозяева, проживавшие на данной территории; сход разрешал земельные дела, раскладывал налоги, избирал сельского старосту и иных должностных лиц; б) волостной сход — собрание сельских и волостных должностных лиц и представителей домохозяев, которое утверждало решения сельских сходов, разрешало хозяйственные нужды волости, избирало волостного старшину и волостной сход; в) волостное правление — исполнительный орган волостного схода; г) волостной суд — сословный кресть­янский суд, разрешавший мелкие уголовные дела и граждан­ско-правовые споры, ценой иска до 100 рублей.

Февральская революция 1917 г. привела к крупным изменениям в системе местного самоуправления. Из 100 зако­нодательных актов, изданных Временным правительством за недолгий период существования, 44 были направлены на осу­ществление реформы местного управления и самоуправления. Летом 1917 г. началось формирование волостных земств и рай­онных дум, была существенно демократизирована избиратель­ная система, резко расширяется компетенция органов местного самоуправления.

Октябрьская революция 1917 г., провозгласив курс на передачу всей полноты государственной власти, в том числе и на местном уровне, в руки Советов, тем не менее, в первые ме­сяцы сохранила органы местного самоуправления. Более того, Декретом СНК 16 декабря 1917 г. был образован Комиссариат по местному самоуправлению, который возглавил левый эсер В.П. Трутовский. В распоряжение комиссариата были переда­ны из ведения НКВД Главное управление по делам местного хозяйства, Касса городского и земского кредита и все другие имеющие отношение к функционированию органов местного самоуправления учреждения. Основной задачей нового Комис­сариата должно было стать объединение и координация дея­тельности всех городских и земских органов.

Однако, развитие политических событий и, прежде всего, заключение и ратификация Брестского мира обусловили иной ход событий. После выхода левых эсеров из советского прави­тельства в знак протеста против мира «с аннексиями и контри­буциями» были резко ослаблены позиции сторонников Сохра­нения земского и городского самоуправления. Постановлением СНК от 20 марта 1918 г. Наркомат по местному самоуправле­нию как самостоятельное учреждение был упразднен, а его структурные подразделения были вновь присоединены к НКВД как Отдел местного хозяйства. Становление советской государственности, с одной стороны, а также изменение поли­тики партии большевиков после разрыва правительственного соглашения с левыми эсерами по проблемам местного само­управления — с другой, привели к ликвидации городских дум и земских учреждений. В отдельных случаях они самораспус­кались.

Возрождение местного самоуправления начинается в 90-е гг. прошлого столетия и первоначально связано с реорга­низацией советских органов. Местные Советы к началу 90-х гг. представляли единственную реальную и конкретную форму организации местной власти и управления, но попытка их по­степенной трансформации из местных органов государствен­ной власти и управления в органы местного самоуправления закончилась крахом. Динамизм политической ситуации требо­вал большей мобильности от органов местного самоуправления. Следует сказать, что на уровне законодательства для этого были созданы необходимые предпосылки: прежде всего, сохра­нив за сессиями местных Советов функции представительства интересов населения, институтов формирования политической воли избирателей, были созданы Малые Советы — более рабо­тоспособные органы в силу как своей численности, так и каче­ственного состава. В них были избраны более подготовленные депутаты.

Однако, советская система сохранила иерархический ха­рактер, обусловивший медлительность в решении текущих во­просов в быстро меняющихся условиях. Были и другие причи­ны: столкновение интересов, представленных местными Сове­тами, с одной стороны, и государством, с другой; отсутствие не только механизма гармонизации интересов, поиска компромис­сов, но и понимания его необходимости; неприятие отдельными местными Советами политики государства, доходящее иногда до прямого саботажа отдельных решений, что не позволило подключить потенциал местного сообщества к разработке и принятию важнейших государственных решений; местные Со­веты как выборные коллегиальные органы были слишком многочисленными по своему составу, что не позволяло обеспечить не только компетентное обсуждение вопросов на очередных сессиях, но и подчас необходимый кворум для принятия реше­ний; «митинговая эйфория» в деятельности Советов. Возмож­ности и эффективность деятельности представительных орга­нов снизились еще более после введения порядка назначения глав администрации вышестоящими органами, усилив таким образом дисбаланс в соотношении представительных и испол­нительно-распорядительных органов в пользу последних. Эко­номическая основа местных Советов в виде муниципальной собственности находилась в процессе формирования, а объем действительных местных сборов и налогов, которыми реально распоряжались местные Советы, был несопоставим с местными финансовыми потребностями и др.

Развитие политических процессов в стране к осени 1993 г. приобрело обвальный характер. В сентябре — октябре 1993 г. местные Советы народных депутатов должны были прекратить свою деятельность, а их полномочия были переданы главам ме­стного самоуправления (местной администрации).

Тема № 4 Местное самоуправление – самостоятельный институт гражданского общества.

1. Понятие и сущность местного самоуправления.
2. Принципы местного самоуправления.
3. Функции местного самоуправления.

Основная литература:

Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Феде­рации. Учебник. - М., 2002.

Акмалова А. А. Муниципальное право России: Учебник, М.: ИКФ «ЭКМОС», 2002.

Дополнительная литература:

Государственная власть и местное самоуправление в России. - М.: ИНИОН, 1998.