Система и источники науки муниципального права

Муниципальное право как научная дисциплина имеет свою сис­тему, под которой понимается логически обоснованное распо­ложение в определенной последовательности теоретических положений, знаний, составляющих ее содержание.

Система научной дисциплины муниципального права имеет в своей основе структуру отрасли права, которую она изучает. Вмес­те с тем в ней выделяются разделы, которые отсутствуют в системе одноименной отрасли права.

1. Введение в муниципальное право. В этом разделе рассматри­ваются: понятие муниципального права как отрасли права и науч­ной дисциплины, предмет и источники муниципального права как отрасли права и научной дисциплины, а также вопросы истории муниципального права.

2. Местное самоуправление в системе народовластия. В этом разделе изучаются: понятие, система, принципы и функции мест­ного самоуправления, соотношение в системе местного самоуправ­ления прямой и представительной демократии, ассоциации и союзы муниципальных образований.

3. Основы местного самоуправления. Самостоятельное реше­ние населением вопросов местного значения (под свою ответст­венность) возможно при наличии определенных условий. Такими необходимыми условиями реализации местного самоуправления выступают основы деятельности местного самоуправления: пра­вовая, территориальная, организационная и финансово-экономи­ческая.

4. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления. В ведении муниципальных образований находятся вопросы мест­ного значения. Кроме того, отдельными государственными полно­мочиями могут наделяться органы местного самоуправления. В данном разделе рассматриваются: понятие и правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления в различных сферах жизнедея­тельности населения.

5. Гарантии местного самоуправления. В этом разделе изуча­ются: понятие и система гарантий местного самоуправления; га­рантии, обеспечивающие организационную и финансово-экономи­ческую самостоятельность местного самоуправления; судебная и иные правовые формы защиты местного самоуправления.

6. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Органы и должност­ные лица местного самоуправления в соответствии с законодатель­ством несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лица­ми. В данном разделе анализируются: понятие и формы ответст­венности в системе местного самоуправления, а также обеспечение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Научное исследование муниципального права как отрасли права осуществляется на основе источников одноименной научной дисциплины.

К числу источников относятся прежде всего правовые акты, закрепляющие и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления. Особая роль в формировании теорети­ческой базы муниципального права принадлежит Конституции РФ, которая содержит положения, раскрывающие природу мест­ного самоуправления, сущность муниципальной деятельности, роль местного самоуправления в системе народовластия. Консти­туционные положения о местном самоуправлении, составляющие важнейшую часть содержания научной дисциплины муниципаль­ного права, получают свое развитие в федеральных законах, дру­гих нормативных правовых актах, устанавливающих муници-пально-правовые нормы. Они также являются источниками науч­ной дисциплины муниципального права.

Федеративное устройство нашего государства, национальные и местные традиции и обычаи обусловливают особенности организа­ции местного самоуправления в различных регионах страны. Поэ­тому для изучения тенденций развития муниципального права, своеобразия муниципально-правового регулирования важное значение имеют конституции республик в составе Российской Феде­рации, уставы других ее субъектов, законы и иные нормативные правовые акты по вопросам местного самоуправления, уставы му­ниципальных образований. Данные правовые акты также относят­ся к источникам научной дисциплины муниципального права.

Наряду с юридическими источниками теоретическую базу на­учной дисциплины муниципального права ее составляют научные труды ученых, в которых разрабатываются и исследуются пробле­мы муниципального права, история его развития. К числу теоре­тических источников муниципального права как научной дисцип­лины относятся прежде всего фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. Игнорирование в течение десятилетий отечественного опыта земского и городского самоуправления как неприемлемого для советского государственного строительства привело по суще­ству к забвению научных достижений в области местного самоуп­равления, принадлежащих ученым дореволюционной России. Многие дискуссионные сегодня проблемы (такие, как природа местного самоуправления, его соотношение с государственным уп­равлением и др.) были в свое время исследованы с использованием зарубежного и отечественного муниципального опыта в фундамен­тальных научных трудах В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лаза­ревского, В.Н. Лешкова, М.И. Свешникова и др.

Источниками научной дисциплины муниципального права яв­ляются работы, посвященные проблемам местного управления в советский период развития нашей государственности. Они пред­ставляют интерес для формирования муниципального права по крайней мере по двум основаниям: во-первых, с точки зрения опыта работы местных представительных и исполнительных орга­нов советской власти, который не потерял своего значения и сегод­ня, во-вторых, с точки зрения критического анализа развития местных органов власти в нашей стране.

В последние годы появились работы по вопросам местного само­управления, в которых обобщается практика муниципальной дея­тельности в нашей стране, разрабатываются актуальные проблемы организации и деятельности власти на местном уровне. Они имеют большое значение для формирования теоретической базы местного самоуправления и в силу этого также относятся к теоретическим источникам научной дисциплины муниципального права.

Наконец, еще одним источником муниципального права как научной дисциплины является практика муниципальной деятелькости в нашей стране. Разработка и исследование проблем муни­ципального права осуществляется на основе анализа практической деятельности органов местного самоуправления по решению во­просов, отнесенных к их ведению.

§ 3. Эволюция науки муниципального права, её место на современном этапе развития системы юридических наук.

Научная дисциплина муниципального права — новая отрасль научных знаний. Она находится в стадии становления, как и одно­именная отрасль права. Начавшийся в 1990—1991 гг. процесс ре­формирования власти на местах на основе принципов самоуправ­ления, принятие союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении стали основой формирования и новой отрасли права, и научной дисциплины. Вместе с тем научная дисциплина муниципального права возникла не на «пустом» месте: она имеет глубокие корни. Проблемы организации и деятельности местного самоуправления исследовались и в дореволюционной России. Хотя в тот период не существовало специальной учебной дисцип­лины, однако имелась весьма обширная научная, общественно-по­литическая литература по вопросам земского и городского самоуп­равления, в частности, работы В.Н. Лешкова «Опыт теории земст­ва и его земских учреждений по положению 1864 года января пер­вого» (1885 г.) и «О праве самостоятельности как основе для само­управления» (1871 г.), А.И Васильчикова «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общест­венных учреждений» (т. 1—3, 1869—1877 гг.); В.П. Безобразова «Земские учреждения и самоуправление» (1874 г.); Б.Б. Веселов­ского «История земства за 40 лет» (т. 1—4, 1909 г.), А.Д. Градов­ского, М.И. Свешникова, Н.И. Лазаревского и др.

Вопросы местного самоуправления в дореволюционной России изучались в рамках государственного и административного права. Так, учебник Н.М. Коркунова «Русское государственное право», выдержавший не одно издание, содержал раздел «Самоуправле­ние», который включал следующие главы: теория самоуправле­ния; местное самоуправление на Западе; земское самоуправление; городское самоуправление; местное самоуправление окраин.

В советский период правовые аспекты деятельности местных органов власти и управления также изучались науками государст­венного (конституционного) и административного права. Это было обусловлено тем, что организация и деятельность местных Советов и их исполнительных комитетов регулировались прежде всего нормами данных отраслей права.

Вместе с тем организация и деятельность Советов и их исполни­тельных органов являлась предметом науки советского строитель­ства, возникшей на стыке государственного (конституционного) и административного права и носящей в силу этого комплексный характер¹. Возникновение и развитие науки советского строитель­ства во многом было обусловлено наличием единой системы пред­ставительных органов власти — Советов, построенных на общих принципах: единства Советов всех уровней как органов государст­венной власти; их верховенства и полновластия (которые носили, однако, формальный характер) в системе государственных орга­нов, иерархической соподчиненности местных органов, их подот­четности вышестоящим органам и др.

Большой вклад в разработку вопросов организации и деятель­ности местных органов советской власти внесли такие ученые, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, Е.И. Коз­лова, А.И. Лукьянов, А.И. Лепешкин, В.А. Пертцик, А.Я. Слива, Н.Г. Старовойтов, Я.Н. Уманский, К.Ф. Шеремет и др. Конечно, накопленный за десятилетия опыт научных исследований органи­зации и деятельности местных органов власти, как и научный ин­струментарий, во многом устарел. Однако научная дисциплина муниципального права не должна его игнорировать как некогда опыт дореволюционной школы отечественного государствоведе-ния. Ведь историческая преемственность — один из существенных признаков развития науки.

Следует также учитывать, что в советской юридической лите­ратуре неоднократно предпринимались попытки использовать идею местного самоуправления применительно к местным Сове-. там. В ряде партийных документов (Программа РКП(б), принятая в 1919 г., Программа КПСС, принятая в 1961 г.) местное самоуп­равление связывалось с местными Советами. Гражданский кодекс 1922 г. в качестве разновидности государственной собственности называл «муниципализированную» собственность. Все это созда­вало основу для обращения к идее местного самоуправления, ее использования с учетом советской специфики организации местной власти. В 1928 г. была издана книга Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства», в которой автор предпринял попытку «сжато изложить муниципальную науку в целом». В 1963 г. по­явилась работа В.А. Пертцика «Проблемы местного самоуправле­ния в СССР». Местное самоуправление трактовалось автором как часть государственного самоуправления. В 1965 г. увидела свет книга Л.А. Григоряна «Советы — органы власти и народного само­управления». Местные Советы в этот период рядом ученых рас­сматривались как органы, имеющие «двойственную» природу: ор­ганы государственной власти и органы общественного самоуправ­ления населения.

Однако надо иметь в виду, что советская система организации власти не знала противопоставления органов местного управления органам государственной власти, она была едина и монолитна. Все Советы, от Верховного Совета до сельского, являлись орга­нами государственной власти. Поэтому взгляды ученых, писав­ших о местных Советах как об органах местного самоуправле­ния, о муниципальном строительстве в нашей стране, расцени­вались в литературе как извращение природы Советов — полно­властных органов государственной власти на своей территории, которые противопоставлялись буржуазным муниципальным ор­ганам.

Формируемая сегодня научная дисциплина муниципального права — новая отрасль научных знаний, которая основывается на принципиально иных взглядах и идеях об организации власти на местах. Ее предметом является не единая система представитель­ных органов государственной власти (что было характерно для науки советского строительства), а организация и функционирова-: ние местного самоуправления, проблемы его правового регулиро­вания. При этом научная дисциплина муниципального права осно-

• вывается на конституционном положении о том, что органы мест­ного самоуправления не входят в систему органов государственной

• власти.

Научная дисциплина муниципального права — составная часть российской юридической науки. Место научной дисциплины муниципального права в системе правовых наук прежде всего .обусловлено особенностями муниципального права как комплекс­ной отрасли права. Ее соотношение и взаимосвязь с правовыми науками определяются соотношением муниципального права с от­раслями российского права.

Государственное (конституционное) право закрепляет осново­полагающие начала организации и деятельности местного самоуп­равления, разграничивает компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления. Наука государ­ственного (конституционного) права использует многие категории и понятия (местное самоуправление, органы местного самоуправ­ления, компетенция органов местного самоуправления, общие принципы организации местного самоуправления и др.), которые входят в научный аппарат муниципального права как научной дисциплины.

Научная дисциплина муниципального права тесно взаимодей­ствует с науками административного, финансового, гражданско­го, земельного, экологического права. Данные отраслевые науки в рамках своих предметов исследуют многие вопросы, связанные с деятельностью муниципальных органов в разных сферах местной жизни. Научная дисциплина муниципального права взаимодейст­вует с ними, исследуя проблемы муниципальной службы, муници­пальной собственности, местных бюджетов, муниципальных зе­мель и др.

Таким образом, научная дисциплина муниципального права в силу комплексного характера предмета своего изучения интегри­рует теоретические знания ряда отраслевых юридических наук, касающиеся проблем деятельности органов местного самоуправ­ления, в целостную систему научных знаний о муниципальном праве. Формирование и развитие специальной правовой отрасли и научной дисциплины муниципального права — один из важ­нейших факторов, способствующих созданию и функционирова­нию в нашей стране эффективной системы местного самоуправ­ления.