ПРАВОТВОРЧЕСТВО

В современной отечественной науке теории государства и права для обозначения процесса формирования правовых норм, их изменения, отмены или дополнения существуют несколько терминов: «правообразование», «правоустановление», «правотворчество», «законотворчество». Несмотря на в целом достигнутое доктринальное согласие касательно внутреннего содержательного смысла данных понятий, каждое из них по-своему выражает процесс формирования права. Так, в частности под правообразованием максимально широко понимается социальный процесс возникновения правовых норм, в том числе – влияние на оформление права различных исторических, политических, экономических и других факторов. М.Н.Марченко совершенно справедливо указывает на то, что правотворчество является важнейшей составной частью правообразования. Пытаясь дифференцировать слишком часто отожествляемые в нормативистском подходе понятия правотворчества и законотворчества, В.С. Нерсесянц ввел термин «правоустановление» для обозначения процесса оформления воли государства в позитивное право.

В отношении определения правотворчества к настоящему времени сложилось два основных подхода. Представители первого из них (к примеру, Д.А. Ковачев) считают, что правотворчество – это юридически оформленная деятельность государства по установлению и закреплению воли определенной социальной группы (например, «господствующего класса») или всего народа в законах и иных формах (источниках) права. По мнению сторонников второго подхода (например, С.В. Полениной), «под правотворчеством понимается направленная на достижение целей развития общества организационно оформленная деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих». Вторая точка зрения кажется более предпочтительной, так как исходит из широкой трактовки социальной обусловленности права, в то же время учитывая фактор тесной функциональной взаимосвязи государства и права.

Правотворчеству присущи следующие важнейшие признаки:

· объективная обусловленность социальными ожиданиями и потребностями в урегулировании общественных отношений;

· качество важнейшего средства государственного воздействия на общественные отношения с целью их упорядочения;

· выражение рациональной деятельности уполномоченных государственных органов и должностных лиц;

· унифицированность и законодательная закрепленность способов и стадий оформления права, благодаря чему официальные формы (источники) права правовой системе имеют сходные формальные признаки и системно взаимодействуют;

· целеполагание в виде создания нормативно-правовых актов или иных форм (источников) права;

· выполнение важнейшей задачи по своевременному реагированию на социальную потребность в правовом урегулировании, благодаря чему право развивается прогрессивно и приобретает гибкость.

Поскольку правотворчество является хотя и важнейшей, но заключительной стадией правообразования в самом широком значении, то целесообразно рассмотреть внешние (социальные) факторы, которые влияют на процесс оформления права посредством государственной деятельности. С.В. Поленина предложила их условно распределить по двум группам. К первой из них относятся основные (правообразующие) факторы (экономический, экологический, демографический, национальный, политико-правовой, социо-культурный и др.), которые «обуславливают возникновение проблемной ситуации, требующей правового регулирования, и влияют на характер ее разрешения». Другими словами эти факторы определяют направление, количественные и качественные характеристики правотворческого процесса, содержание создаваемых правовых норм и т.д. Во вторую группу входят обеспечивающие (процессуальные) факторы, которые призваны создавать надлежащую модель разрешения посредством правотворчества проблемной ситуации. К ним относятся организационный, информационный, научный и программирующий факторы. Таким образом, правотворческий орган в целях оптимизации своей деятельности по оформлению права должен скрупулезно выявить, проанализировать социальные факторы, отражающие общественные потребности в правовом урегулировании, а также определить их взаимодействие и взаимовлияние.

Вне зависимости от непосредственной модели правотворческого процесса, зависящей в первую очередь от возникающей (создаваемой) формы (источника) права, правотворчеству как важной и сложной разновидности государственной деятельности присущи некоторые общие начала:

· неукоснительное следование идее правового прогресса;

· социальная обусловленность правотворческой инициативы и всего процесса правотворчества;

· законодательное закрепление и правовая формализация процесса правотворчества;

· открытость правотворческих процедур, широкое использование гласности и возможностей обратной связи с обществом;

· профессионализм участников правотворческого процесса;

· системный, планомерный и комплексный характер правотворческих работ;

· научная обоснованность правотворческой деятельности.

Понятие правотворчества включает в себя различные виды правотворческих работ. По субъектам (органам) правотворчество может быть непосредственно народным (референдум), правотворчеством государственных органов и должностных лиц государства, совместным правотворчеством государственных органов и общественных организаций. По способу придания юридической силы создаваемым формам (источникам) права можно выделить правотворчество с непосредственным установлением уполномоченным органом юридической силы формы (источника) права (например, при создании нормативно-правового акта); делегированное правотворчество, при котором один орган государства передает свои правотворческие полномочия другому органу (например, парламент – правительству); преюдициальное правотворчество судебных органов; санкционированное правотворчество в отношении форм (источников) права, которые не были созданы государственным органом (например, в отношении обычая); согласительное правотворчество в случае заключения нормативного договора.

В Российской Федерации наибольшую значимость представляет правотворчество государственных органов в форме издания нормативно-правовых актов, референдум, а также заключение нормативного договора. Правом принятиянормативно-правовых актов обладают Федеральное Собрание и обе его палаты, Президент РФ, Правительство РФ, министерства и ведомства РФ. На уровне субъектов федерации правотворческие права принадлежат законодательным (представительным) органам республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, главам и исполнительным органам субъектов РФ, а также органам местного самоуправления. Правотворческие полномочия органов государственной власти и местного самоуправления определяются Конституцией и законами, регулирующими их статус Примерами могут служить Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон от 4 марта 1998 г. №33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», Закон Воронежской области от 1 февраля 1995 г. №11-з «О правовых нормативных актах Воронежской области» и др.

По Федеральному конституционному закону от 10 октября 1995 г. №2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» решение, которое принято на референдуме, является общеобязательным и не требует дополнительного утверждения органом государственной власти. Это решение может быть изменено или отменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме. Те же общие правила действуют в отношении решений, принимаемых на местном референдуме.

Правотворческая деятельность органов государственной власти Российской Федерации в отношении международных договоров регулируется как международно-правовыми документами (к примеру, Венской конвенцией о праве международных договоров (Вена, 23 мая 1969 г.)), так и российским законодательством (в частности, Федеральным законом от 15 июля 1995 г. №101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»). Эта деятельность осуществляется в двух формах – посредством работы специально уполномоченных представителей государства на переговорах и в рамках внутригосударственных процедур утверждения заключаемого договора высшими законодательными (ратификация) или исполнительными (конфирмация) органами. При этом ряд должностных лиц (глава государства, глава правительства, министр иностранных дел, посол) по должности имеют право на заключение международных договоров от имени государства.

Специфическим видом правотворчества является систематизация нормативно-правовых актов. Основными видами систематизации являются учет нормативно-правовых актов, их инкорпорация, консолидация и кодификация. Целью учета нормативно-правовых актов является оперативное использование данных на карточках и электронных носителях для поиска правовой информации.

Инкорпорация – систематизация посредством издания сборников нормативно-правовых актов. Инкорпорация может быть официальной (подготовка или утверждение сборника правотворческим органом), официозной (подготовка сборника осуществляется по поручению правотворческого органа, но без его официального одобрения) и неофициальной (издание сборника по инициативе издательства или научного учреждения). Важнейшим типом инкорпорированного издания нормативно-правовых актов являются своды законов – сборники нормативно-правовых актов высших законодательных и исполнительных органов.

Под консолидацией понимается такой вид систематизации, при котором несколько нормативно-правовых актов сводятся в единый укрупненный акт, полностью заменяющий собой старые акты.

Особую важность представляет кодификация – разновидность систематизации нормативно-правовых актов, при которой принимается новый кодифицированный акт. При этом происходит коренное преобразование законодательства. Кодифицированный акт принимается соответствующим правотворческим органом в закрепленном порядке правотворчества. В Российской Федерации основными разновидностями кодифицированных нормативно-правовых актов являются: основы законодательства (по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов), кодексы, уставы, положения. Только консолидация и кодификация являются систематизирующим видом правотворческой деятельности.

Третья стадия правотворческого процесса предполагает выбор способа, с помощью которого создаваемая форма (источник) права приобретает юридическую силу. Так, например, в случае вступления в силу нормативно-правового акта таким способом может быть обнародование (опубликование), для обычая - прямое или косвенное государственное санкционирование, для международного договора – ратификация, конфирмация, подтверждение и т.д. Общим принципом для вступления в силу любой формы (источника) права является обязательное обнародование в случае, если выраженные в ней нормы затрагивают права лиц.

Поскольку в российской правовой системе центральное место занимает закон, целесообразно более подробно сконцентрировать внимание на стадиях его создания. Обычно выделяют четыре стадии законодательного процесса: законодательную инициативу, обсуждение законопроекта, принятие закона и обнародование закона.

Первую стадию законотворческого процесса представляет законодательная инициатива – право компетентного органа или лиц ставить перед правотворческим органом вопрос об издании, отмене или изменении закона. Законодательная инициатива может быть выражена в двух основных формах – предложения и законопроекта. Согласно ст. 104 Конституции РФ правом на законодательную инициативу обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также по вопросам их ведения Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. В том случае, если законопроект предусматривает введение или отмену налогов, освобождение от их уплаты, выпуск государственных займов, изменение финансовых обязательств государства, а также расходы за счет федерального бюджета, согласно Конституции РФ требуется обязательное заключение Правительства РФ.

Законопроекты вносятся в Государственную Думу.

Сущностью второй стадии законодательного процесса является обсуждение законопроекта. Оно может быть неофициальным и официальным. Неофициальное обсуждение осуществляется с привлечением всех заинтересованных субъектов, широкой общественности (например, обсуждение законопроекта в средствах массовой информации, в рамках различного рода конференций, «круглых столов», семинаров и т.д.).

Официальное обсуждение законопроектов проводится в палатах Федерального Собрания РФ, а также в парламентских комиссиях и комитетах. Согласно Регламенту Государственной Думы рассмотрение законопроектов происходит в трех, сменяющих друг друга чтениях. Во время первого чтения обсуждаются наиболее важные положения законопроекта, высказываются принципиальные замечания, рассматривается общая логика и концепция законопроекта. В случае положительного исхода первого чтения (принципиального согласия депутатов с законопроектом) законопроект вместе с выраженными замечаниями передается в соответствующий парламентский комитет. Сущностью второго чтения является обсуждение итогов рассмотрения законопроекта в парламентском комитете, заслушивание мнение представителей других органов государственной власти, инициаторов проекта, постатейный и детальный разбор текста законопроекта. Обычно второе чтение завершается решением о принятии законопроекта за основу закона либо на голосование ставится вопрос о продолжении обсуждения или отклонении законопроекта. Целью третьего чтения является принятие законопроекта в качестве закона. На данном этапе в законопроект не разрешается вносить какие-либо поправки и предложения.

Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации на основании ст.106 Конституции РФ подлежат все федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного права; таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы; войны и мира. Остальные принятые Государственной Думой законы рассматриваются Советом Федерации по собственному усмотрению.

Отечественные ученые, специалисты в области законодательного процесса совершенно справедливо указывают на некоторые способы совершенствования процедур обсуждения законопроектов. Так, в частности, С.В. Поленина считает, что в Регламентах палат Федерального Собрания РФ, а также в актах, определяющих порядок правополагательной деятельности Президента РФ и Правительства страны следует предусмотреть обязательность проведения независимой научной экспертизы не только всех рассматриваемых законопроектов, но и планов законоподготовительных работ. Кроме того, по ее мнению, необходимо законодательно закрепить статус эксперта: «его право участвовать в рассмотрении соответствующего законопроекта и его обсуждении; право на вознаграждение за проведенную экспертизу; право выступать в СМИ в поддержку отстаиваемой им точки зрения». При этом экспертом не должно быть лицо, участвовавшее в подготовке и доработке законопроекта.

Ряд исследователей (В.В. Оксамытный и др.), отмечая специфику законодательного процесса в условиях федеративного устройства России, указывают на необходимость соблюдения основных стандартов законотворчества не только на уровне федерального парламента, но и в законодательных (представительных) органах субъектов РФ.

Третьей стадией законодательного процесса является принятие и утверждение закона. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ст.105 Конституции РФ). Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В том случае, если федеральный закон отклонен Советом Федерации, палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления разногласий. Отклоненный Советом Федерации закон подлежит повторному голосованию в Государственной Думе. Он считается принятым, если за него повторно проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Федеральный конституционный закон на основании ст.108 Конституции РФ считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Согласно ст. 2 Федерального закона от 14 июня 1994 г. №5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он был одобрен палатами Федерального Собрания, а датой принятия текущих федеральных законов считается день принятия их Государственной Думой в окончательной редакции.

В отношении поправок и пересмотра положений Конституции существуют иные правила. Согласно ст.134 Конституции РФ предложения об этом могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, представительные органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации и Государственной Думы. Положения глав 1, 2 и 9 Конституции РФ не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. В том случае, если предложение об изменении этих глав будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то созывается Конституционное Собрание, которое должно либо подтвердить неизменность Конституции, либо разработать проект новой Конституции. Данный проект принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на референдум. В последнем случае Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в референдуме участвовало более половины избирателей (ст.135 Конституции РФ).

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Данная процедура может длиться не более четырнадцати дней (ст.107 Конституции РФ). В том случае, если Президент в течение данного срока с момента поступления закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституции порядке вновь рассматривают данный закон. Президентское вето может быть преодолено при повторном рассмотрении закона в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В этом случае Президент обязан закон подписать. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию.

На основании ст.15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. По общему правилу законы и иные нормативно-правовые акты должны быть опубликованы в течение десяти дней после их подписания. Официальными изданиями, в которых осуществляется опубликование законов и постановлений палат Федерального Собрания, являются «Собрание законодательства РФ» и «Российская газета». Опубликованные законы по общему правилу вступают в силу по истечении десяти дней после их опубликования, если самими законами или актами палат Федерального Собрания не установлен иной порядок их вступления в силу.

С правотворчеством тесно связана и играет значительную роль в правотворческом процессе юридическая техника – совокупность принципов, правил, приемов и способов выражения определенного нормативно-правового содержания в соответствующей форме (источнике) права, в первую очередь – в тексте нормативно-правового акта. Ряд авторов (к примеру, Р.Т.Мухаев) полагают, что можно выделять три вида юридической техники: в первую очередь, законодательную (правотворческую) технику, во-вторых, правоприменительную (правореализационную) технику, в-третьих, интерпретационную (разъясняющую) технику. В отношении правотворчества важнейшими, по мнению В.С.Нерсесянца, являются следующие основные требования юридической техники:

· текстуальное оформление закона должно быть подчинено выражению и изложению его нормативно-правовых свойств;

· построение текста закона должно осуществляться по принципу и схеме юридико-логических связей между элементами нормы права, текст закона не должен быть засорен лишними положениями;

· текстуальное оформление закона должно строиться с учетом системности действующего законодательства, рационально должно быть минимизировано количество законов по одному и тому же вопросу;

· структура текста закона как непротиворечивого единого целого должна быть логичной, соответствовать правилам очередности, рационального деления на разделы, подразделы, статьи, части статей и т.д.;

· должны соблюдаться правила в отношении юридического языка, что предусматривает единство терминологии и стиля изложения, тождественность использования терминов и юридических конструкций, простота, краткость и ясность содержания текста, отсутствие анахронизмов.

Степень развитости и эффективности правотворчества и юридической техники во многом определяют качество принимаемых нормативно-правовых актов, прежде всего, законов. Однако, как указывают некоторые отечественные ученые (в частности, В.С.Поленина), только юридических критериев качества нормативно-правовых актов недостаточно. Серьезным параметром качества принимаемого закона или иного нормативно-правового акта является степень реализации в нем политического решения, принимаемым государством. Исключительную важность представляют социальные критерии качества нормативно-правового акта, которые должны учитывать, во-первых, «степень адекватности отражения в нормативном правовом акте происходящих в обществе процессов» и, во-вторых, «точность проецирования этих процессов на будущее, прогнозирования возможных путей развития общества и неразрывно связанного с этим выбора оптимальных путей их видоизменения в желательном направлении при помощи права» (В.С.Поленина).

В настоящее время качество принимаемых нормативно-правовых актов в Российской Федерации далеко от совершенства. Многие законы декларативны, не обладают должными регулятивными свойствами. Зачастую элементарное несоблюдение требований юридической техники приводит к внутренней нелогичности нормативно-правового акта, отсутствию в нем ясности. Быстрый рост количества нормативно-правовых актов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации не способствует их системной согласованности. Данные несовершенства во многом объясняются исключительными условиями переходного состояния современного российского государства и права, оказывающими существенное влияние на весь процесс правотворчества.