ЗАКОННОСТЬ И ПРАВОПОРЯДОК

Провозглашение России правовым государством, фиксированное в ст.1 Конституции Российской Федерации, объективно обусловливает внимание отечественных правоведов к таким фундаментальным категориям юриспруденции, которыми являются законность и правопорядок. Их изучение в рамках теории государства и права представляет особую значимость, ибо практически все отраслевые юридические науки, исследующие разные аспекты права, правоприменительного процесса, так или иначе, но обязательно выходят на проблемы законности и правопорядка. И это не случайно: ведь законность и правопорядок неотделимы от права, они раскрывают содержание правовой действительности под углом зрения практического осуществления права, которое без них реально не достижимо.

Концепция законности, через которую, в конечном счете, проявляется отношение общества к праву в целом, представляет собой сложное, комплексное, исторически развивающееся явление. Ее элементы возникли вместе с зарождением общества, права и государства и развивались вместе с ними.

По данным современной науки, представления о необходимости следования конкретным правилам зародились еще в религиозно-мифологических памятниках глубокой древности. Идеи законности присутствовали в трудах практически всех крупнейших представителей мировой политической и правовой мысли: уже Аристотель называл законность в качестве одного из важнейших признаков политии – наилучшей, по его мнению, государственной формы: «Там, где отсутствует власть закона, - отмечал он, - нет места и форме государственного строя». О безусловной необходимости соблюдать законы говорили и римские юристы (dura lex, sed lex - закон суров, но это закон)

Но в относительно развернутом виде концепция законности начала формироваться только в эпоху Нового времени, когда сложились соответствующие социально-экономические и мировоззренческие предпосылки, активно формировалось буржуазное право, ставшее, по словам В. H. Протасова, «мерой свободы формально равных индивидов».

Г. Гегель четко противопоставлял подлинно демократическое государство, где господствуют закон и свобода личности, деспотии - «состоянию беззакония, в котором особенная воля как таковая, будь то воля монарха или народа (охлократия), имеет силу закона или, вернее, заменяет собой закон». На недопустимость нарушения властью своих же законов эмоционально указывал Р. Иеринг: «Никакая несправедливость, какую приходится терпеть человеку, как бы тяжела она ни была, не может сравниться с тою, какую совершает власть, когда она сама нарушает право».

В тот же период идеи законности начали активно высказываться и в России, причем очень часто - действующими руководителями российского государства: «всуе законы писать, когда их не охранять, или ими играть, как в карты, прибирая масть к масти...», писал Петр I. «Закон для всех должен быть единствен» - вторил ему Александр I.

Декларирование внимания к законности было характерно и для советской эпохи. Характерная для «марксистско-ленинской» теории государства и права устойчивая конструкция «ленинские принципы социалистической законности» раскрывалась через обильное цитирование работ «классиков марксизма-ленинизма», в частности, известного письма В.И. Ленина «О «двойном» подчинении и законности». Неоднократно отмечалось, что социализм невозможен без законности, что это необходимый элемент осуществления диктатуры пролетариата, деятельности органов советского государства. Так, нарком юстиции Д.И. Курский провозглашал «лозунгом дня - осуществление начал законности».

Эта традиция сохраняется и в настоящее время: «государство - это не просто земля, на которой мы живем и работаем, просто очерченная границами географическая территория, это, прежде всего закон, это конституционный порядок и дисциплина - подчеркнул Президент РФ В.В. Путин - если эти инструменты слабы, то слабо и государство или его попросту нет».

Вместе с тем, в теории законности по-прежнему большое количество дискуссионных проблем.

Значительные разногласия вызывает уже само определение законности.Многоплановость такого явления как законность привела к тому, что в науке имеются десятки вариантов ее дефиниций, обычно углубленно раскрывающих конкретный аспект законности, ту или иную ее связь с социальными процессами. В современной отечественной теории государства и права законность обычно рассматривают как:

· идею, требование общеобязательности права, один из основных принципов организации и деятельности общества, аппарата государства, один из основных принципов права);

· свойство юридической деятельности, которое выражается в ее соответствии правовым нормам;

· метод государственного руководства обществом: государство осуществляет управление обществом путем издания разнообразных нормативно-правовых актов, обеспечивает реализацию содержащихся в них норм права, в т.ч. и применяя легитимное насилие;

· режим общественной жизни.

В советской науке наибольшее распространение получило определение законности как строгого и неуклонного исполнения законов и подзаконных нормативных актов всеми субъектами советского права - государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами: еще Н. В. Крыленко в свое время определял революционную законность как общественный уклад, режим, строй, складывающийся на основе претворения в жизнь норм, директив Советского государства. По мнению П. М. Рабиновича, понятие «режим законности» есть состояние правомерности общественных отношений (их соответствия законам и другим подзаконным актам), законосообразности поведения. Соответственно, правоприменительная, правореализующая деятельность выступает ближайшей, непосредственной причиной законности.

Несколько иной вариант предлагал М. С. Строгович, акцентировавший внимание на соблюдении законов, являющихсявысшим выражением государственной воли. Соответственно, содержание законности составляют соблюдение и исполнение именно законов, а иные нормативные акты государственных органов должны издаваться на основе закона, во исполнение закона, в соответствии с законом. «Поэтому их соблюдение и исполнение есть тем самым соблюдение и исполнение закона, а их нарушение - нарушение закона».

В свою очередь, В.С Явич обращал внимание на то, что содержанием законности является не исполнение закона как такового, не деятельность, в которой он находит осуществление, а соответствие этой деятельности закону, законосообразность поведения. Термин «законосообразность», по его мнению, позволяет провести четкую границу между тесно связанными явлениями - законностью и реализацией права, применением права.

В данных определениях верно подмечена важная составляющая – нормативная основа законности. Действительно, правовые предписания, содержащиеся в законах и иных нормативно-правовых актах выступают предпосылкой законности. Общественные отношения урегулированы содержащимися в различных нормативных актах нормами права, и именно факт их практического осуществления, по замечанию В.В. Лазарева, и составляет содержание принципа законности. В этом проявляются такие свойства права, как общеобязательность, обеспечение его реализации возможностью применения мер государственного принуждения. Практически невозможно представить себе государство, которое обходилось бы без правовых норм, выраженных, прежде всего, в законах: если нет законов, то и о законности вообще речи вестись не может. «Первым условием законности,– писал П.И. Стучка, – является сам закон». В современной России важной предпосылкой законности является Конституция 1993 г., в которой отражены качественные изменения российского общества, происшедшие на рубеже 90-х гг. ХХ столетия. Но, несмотря на название, требование законности относится к надлежащей реализации норм права, содержащихся не только в законах, но и в иных нормативно-правовых актах.

Поэтому данный аспект присутствует и в современных определениях законности. Так, в юридической энциклопедии под ред. Ю.А. Тихомирова законность определена как «принцип точного и повсеместного исполнения всеми органами государства, должностными лицами и гражданами требований закона». По мнению В. Н. Кудрявцева, «законность – это определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов». Небезынтересный вариант предложен в учебнике под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько, где отмечалось, что сущность законности заключается в строгом и неуклонном соблюдении и исполнении всеми субъектами права действующих законов. Ее нельзя толковать буквально, а следует рассматривать как целевую установку общественного развития, которая сводится к одному - достижению законопослушания со стороны его членов. Поэтому законность характеризует процесс формирования правового государства и реализации идеи социальной справедливости.

Вместе с тем авторы многих публикаций последних лет обращают внимание на то, что подобные трактовки законности носят несколько ограниченный характер, в том числе, не отражают и современных процессов политико-правовой жизни общества. В этой связи предлагаются переосмысление старых конструкций, формирование иных подходов к определению содержания законности.

В частности, указывается, что в прежних дефинициях законности обходился вопрос о содержании самих законов. В них допускалось определенное отождествление права и закона, когда любой нормативный акт, исходящий от государства (даже антигуманный, реакционный), признавался «правом» и требовал неукоснительной реализации. И это не случайно, поскольку, как верно подметил Н.В. Витрук, «оценка содержания закона с позиции общепринятого понимания законности, как правило, не допускалась, была рискованной для господствующей партийно-государственной элиты». Но подобные акты не только не обеспечивают целей законности, а, напротив, порождают социальную напряженность, ограничивают свободу и естественные права граждан, допускают беззаконие и произвол. Как справедливо отмечает В. В. Лазарев, «очень часто в истории случалось, что законы издавались, а законности никакой или почти никакой не было», или, добавим, она была лишь формальной. Таким образом, для законности необходимы две стороны: а) содержательная - наличие правовых, справедливых, научно-обоснованных законов; б) формальная - их выполнение, так как только наличия даже самых совершенных законов будет недостаточно.

Ряд авторов пытается учесть данный аспект, избегая ограниченности.

Делаются попытки ввести в определение законности требование надлежащей реализации прав и свобод граждан. Так, по мнению С.С.Алексеева, законность включает в себя не только требование строгого и неукоснительного соблюдения всеми субъектами законов и основанных на них правовых актов, но и реальное осуществление ими субъективных прав, надлежащее применение права при исключении малейшего произвола в деятельности государственных органов и должностных лиц. В свою очередь, В.А. Потапов определил законность как строгое и неукоснительное соблюдение, исполнение и применение законов, а также надлежащее использование предусмотренных в них прав (свобод) гражданами и иными субъектами права.

Несколько более широкое определение дали В.С. Афанасьев и Н.Л. Гранат, по мнению которых законность - это принцип, метод и режим реализации норм права, содержащихся в законах и подзаконных актах, всеми участниками общественных отношений.

Наиболее последовательно в этом направлении выступает В.С. Нерсесянц, по мнению которого в концепциях, унаследованных от советской эпохи, по сути, речь идет не о правовом государстве, а о «государстве законов». Но таким законам и законности, порождающему их и ими же «связанному» государству, не достает главного – объективного критерия их правомерности и правового характера, их отличия от форм произвола и несвободы. Между тем «теоретически ясно, и практика это убедительно подтверждает, что законы могут исполняться, законность соблюдаться и в том случае, когда они вместе с установившими их властями носят антигуманный, деспотический, террористический, словом, - антиправовой характер. Какой толк от таких законов и такой законности, которые легализируют произвол властей и бесправие подвластных?». Поэтому им вводится дефиниция «правового закона», под которым имеется в виду «объективное право», соответствующее «принципу формального равенства». Соответственно, правовая законность – это точное и неуклонное соблюдение и исполнение требований правового закона всеми субъектами права». Подобный подход предлагает и В.Н. Хропанюк: «законность есть строгое и полное осуществление предписаний правовых законов и основанных на них юридических актов всеми субъектами права».

Сходные идеи высказываются и в западной науке, где имеется конструкция «правозаконность», которая считается атрибутом обществ с развитыми гражданскими и демократическими институтами. Наличие правозаконности трактуется как принципиальное отличие правового государства от стран с авторитарным режимом. Эту понятие использует и ряд отечественных авторов (Н.С. Витрук, Л.С. Спиридонов и др.)

Начиная с советских времен (хотя и очень непоследовательно), наметилась и тенденция к отходу от ограничения понимания законности лишь областью осуществления права и дополнительному перенесению ее на сферу правотворчества, деятельность законодателей (Н.С. Малкин А.С. Шабуров и др.) Достаточно четко это просматривается в конструкции Н.В. Витрука: «Законность означает идею, требование и систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве».

Существуют и иные варианты, демонстрирующие разносторонность и многоуровневость подходов к определению законности в современной теории права.

Так, В.А. Владимиров утверждает, что законность - это одновременно и правовая идея, и структурно-функциональный институт, который представляет один из блоков правового государства, также являющегося институтом, но более высокого порядка. Сама структура законности имеет строго индивидуальные черты в рамках конкретной государственно-правовой системы (особенности система права; органы государства, осуществляющие правоприменительную, правоустановительную и правоохранительную деятельность и т.д.). Развивая этот подход, В.И. Шинд формулирует операциональное понятие законности как «определенное состояние, «общественного здоровья» государства». Он выводит из такой трактовки определенное правило практической деятельности: учитывая ограниченность ресурсов и времени, следует, в первую очередь, анализировать те нарушения законов, которые особо беспокоят общество, и принимать все возможные меры, чтобы ликвидировать эти нарушения или существенно их сократить.

По мнению В. М. Левченко, только с помощью понятия режима можно раскрыть все свойства законности как особого общественного явления, так как оно отражает его онтологическую, субстанциональную природу. Право выполняет свои функции регулятора общественных отношений, прежде всего, в процессе соблюдения, исполнения, использования и применения его норм в общественной практике. Поэтому законность существует, пока существует право, является правовым режимом общественных отношений.

Законность, рассматриваемая как режим государственной и общественной жизни, включает не только требование законосообразного поведения, но и само такое поведение. При этом, изучая реальный процесс действия права, разумно воспользоваться достижениями социологических и психологических юридических концепций, социологии права. Теория законности, таким образом, должна преодолеть и свой несколько идеалистичный характер: ведь стопроцентной законности, как показывают исследования, не было ни в одной стране.

Таким образом, суммируя все вышесказанное, можно определить законность как режим общественной жизни, характеризующийся верховенством в ней права, его реальным выражением в системе нормативно-правовых актов государства, наличием специальных механизмов, гарантирующих безопасность и защиту личности от произвола, беспрепятственное осуществление гражданских прав и свобод.

Среди основных современных тенденций разработки теории законности ряд авторов выделяет: 1) проведение четких разграничений законности как режима и форм ее реализации (как метода государственного руководства обществом, как принципа деятельности социальных субъектов); 2) изучение законности в связи с другими социально-политическими явлениями (правотворчеством, демократией, правосознанием); 3) анализ законности в механизме правового регулирования в целях более четкого отграничения от близких к ней государственно-правовых явлений, исследование ее структуры, т. е. состава элементов и связи между ними.

Объектом дискуссий является и вопрос о субъектах законности.

Так, Н.В. Витрук полагает, что законность касается исполнения законов только должностными лицами. «Законность, отмечает он, - как раз и состоит в том, что должностные лица выполняют требования законов, выявляют нарушения закона, пресекают их, восстанавливают нарушенные права и привлекают виновных к юридической ответственности. Законность поэтому обязательно должна характеризоваться наличием эффективного механизма защиты действия законов государства, в том числе защиты прав и законных интересов граждан, других субъектов права». По его мнению, нарушения законов, совершенные гражданами и другими лицами, не выступают в качестве нарушений законности, ибо они - нарушения правопорядка, а смешение законности с правореализацией приведет к тому, что понятие законности окажется излишним.

Эта точка зрения имеет под собой достаточно серьезную основу. Ведь неправомерная деятельность государственных органов и должностных лиц, наделенных властными полномочиями, подрывает саму основу законности, их последствия особо опасны для общества. Не случайно большинство требований законности обращено к государству, его органам. А.Ф.Черданцев в этой связи отмечает: «Состояние законности, в первую очередь, определяющим образом зависит от того, насколько пропитан духом законности государственный аппарат, насколько прочна законность именно здесь. От состояния законности в сфере деятельности должностных лиц зависит состояние прав и свобод граждан, их законопослушность»

Но более распространенный подход считает субъектами законности всех субъектов права. Например, В.В. Лазарев считает, что ограничение субъектов законности должностными лицами неоправданно: принцип законности является всеобщим и не содержит каких-либо изъятий. И распространяется законность, по его мнению, на все сферы действия права (включая частно-правовую) и на все нормативно-правовые акты. Поддерживая данный подход, обратим внимание, что в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ требование соблюдения законов в равной мере обращено как к органам государственной власти, органам местного самоуправления, должностным лицам, так и к гражданам и их объединениям.

Конкретизации и развитию главной идеи законности способствует рассмотрение понятий «требования законности» и «принципы законности». В их содержание обычно вкладывают те принципиальные положения правовой жизни, без которых реальная законность невозможна.

В своей основе требования законности совпадают с принципами права, поскольку их реализация создает оптимальный режим регулирования общественных отношений. Но, по мнению В.Н. Хропанюка, принципы права и требования законности неоднозначны. Последние являются средством реализации принципов права, совпадая с ними в формулировках. Требования законности - это лишь юридический инструмент воплощения в жизнь общих принципов права (справедливости, гуманизма, социального равенства). Более того, как уже отмечалось выше, сама законность является одним из ведущих принципов права. Среди важнейших требований законности в современной юридической науке обычно выделяют:

1. Всеобщностьзаконности характеризует ее действие по кругу лиц. Законность не может быть избирательной. Она предполагает обязательность неукоснительного подчинения правовым нормам всех субъектов права. Никто не может уклоняться от выполнения установлений, исходящих от государства, но и государство не может уклониться от обеспечения и защиты законных прав личности, Конечно, государство не может и не должно учитывать полностью весь спектр индивидуальных интересов. Но оно обязано создавать наиболее благоприятный режим для удовлетворения разнообразных интересов своих граждан, предоставлять своим гражданам возможность самостоятельно распоряжаться собственными благами и свободой деятельности.

2. Верховенство закона в отношении других нормативно-правовых актов предполагает соответствие законам как актам, принимаемым высшим представительным органом государства и обладающим высшей юридической силой, всех подзаконных нормативно-правовых актов, правоприменительных актов. В правовом государстве закон обладает высшей юридической силой, выступая основополагающим регулятором общественных отношений. Подзаконные акты действуют лишь в том случаи, когда какие-либо отношения законодательно не урегулированы. При этом он должны издаваться в строгом соответствии с законом и на основе закона. «Порядок в законотворчестве, – отмечается в послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию, – должен быть подкреплен жесткой дисциплиной ведомственного нормотворчества...»

3. Единство (единообразие) законности в масштабе всего государства приобрело в России особую значимость и политическую остроту в связи с необходимостью устранения многочисленных «перекосов», имевших место в начальный период становления суверенной российской государственности, когда в ряде регионов были приняты нормативные акты, противоречащие федеральным законам и даже Конституции РФ. К сожалению, «пример» этого в свое время продемонстрировало само высшее руководство России: 24 октября 1990 г. был принят беспрецедентный в мировой практике Закон РСФСР «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР», предусмотревший ответственность должностных лиц и граждан за соблюдение законов СССР

Для адекватного понимания данного принципа, по верному замечанию В.В. Лазарева, как раз и следует не сводить законность к законодательству (оно, естественно, может быть различным), а видеть в ней особый правовой режим, совокупность требований точного и неуклонного проведения установлений законодателя в жизнь. На всей территории любого государства, несмотря на наличие местных особенностей, должно быть единообразное понимание и применение нормативных предписаний. Недопустимы попытки создания в каждой республике (области, районе и т.д.) своей, отличной от общегосударственной, законности. Это требование означает борьбу с местничеством и волокитой, недопустимость посягательства на общие интересы путем абсолютизации особенных и т. д.

Но данное требование не означает шаблонности, ущемления самостоятельности и инициативы мест, невозможности учета существующих культурных, национальных, религиозных, иных особенностей. Речь идет лишь о том, чтобы учет своеобразия местных условий не был направлен на обход закона. В цивилизованных федерациях разработана система мер и государственно-правовых механизмов как для защиты прав членов федерации, так и для предотвращения случаев злоупотребления данными правами, обеспечения единства правовой системы, защиты конституционных прав и законных интересов граждан. Единство законности в сфере реализации права призваны обеспечивать суды (в первую очередь Конституционный Суд) - своей правоприменительной практикой, и те органы, в чью обязанность входит дача руководящих разъяснений законодательства.

При этом, единство законности важно связать как с компетенцией государственной власти в лице ее федеральных органов, так и с компетенцией, осуществляемой органами власти субъектов федерации. Требования законности едины (одинаковы) по отношению к федеральным органам, обязанным соблюдать не только общефедеральные законы, но и законы субъектов федерации, и к органам последних, которые призваны следовать не только собственным законам, но и законам федерации. Закон, изданный в нарушение компетенции федерального органа или органа субъекта федерации теряет юридическую силу.

4. Гарантированность основных прав и свободграждан. Данный аспект подробно рассматривался в главе «право и личность» Здесь мы лишь добавим, что осуществление прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц. В условиях правовой государственности это требование имеет принципиальное значение, поскольку свобода одного человека не может быть реализована в ущерб свободе другого.