Институциональные изъяны государства и необходимость реформирования государственного сектора экономики.

В предыдущей главе были рассмотрены механизм общественного выбора и проблемы, связанные с процессом выбора, в частности проблемы демократического голосования по принципу большинства. Было выяснено, что демократический процесс общественного выбора может быть неэффективным. В настоящей главе в самом общем виде будет рассмотрена проблема неэффективности самого общественного сектора. Концепция изъянов государства является такой же важной в экономической теории общественного сектора, как и концепция изъянов рынка.

Необходимость государственного вмешательства в экономику обосновывалась на теории изъянов (провалов) рынка. Предполагалось, что неэффективность рыночного механизма должна быть компенсирована механизмом государственного регулирования экономики, функционированием общественного сектора. В процессе компенсации недостатков рынка общественным сектором существует несколько важных этапов, связанных с общественным выбором. Их еще можно назвать этапами в действии механизма общественного выбора.Можно выделить следующие этапы:

• Первый этап конкретного экономического анализа, когда формулируются направления и масштабы развития этого сектора. По существу, это этап формирования экономических программ политических партий и правительства.

• Второй этап – это этап непосредственно общественного выбора. Специфика распределения и использования ресурсов в рамках государственного сектора состоит в том, что распределение и использование ресурсов предполагают общественный выбор, осуществляемый демократическим путем, путем голосования.

• Наконец, наступает третий этап реализации экономических программ, экономической политики. Реализация общественных проектов делегируется общественному сектору в лице исполнительных органов государственной власти и государственных предприятий. На этой стадии также осуществляется общественный выбор, но выбор более конкретных направлений и масштабов использования ресурсов государственного сектора. Степень демократичности общественного выбора на этом этапе значительно уменьшается, повышается роль иерархии и единоначалия. На последних двух этапах и возникает проблема эффективности самого государственного сектора экономики. То, что решение проблемы, с которой не справился рынок, передается государственному сектору, еще не является гарантией ее эффективного решения в рамках этого сектора. Предполагается, что оно должно быть эффективным.

В свое время мы выяснили, что рынок как институт, в центре которого находится частный сектор, имеет свои преимущества и свои недостатки (изъяны, провалы).

Институт– это общественный обычай, заведенный порядок, норма, порядок, закрепленный в законе, организация, общественное устройство.

Например, такие явления, как семья, государство, моральные и правовые нормы, частная собственность, рынок, выступают институтами. В этом смысле можно провести аналогию государства с рынком. Государственный сектор как институт имеет и достоинства, и недостатки. Эти достоинства и недостатки рынка и государства можно назвать институциональными достоинствами и недостатками (изъянами).

Институциональный изъян рынка или государства – это неспособность рынка и государственного сектора как важнейших институтов экономики реализовать в определенных случаях эффективность по Парето.

Другими словами, институциональный изъян (провал) возникает в результате такого функционирования институтов, которое ведет к неэффективности, к неэффективному результату.

Напомним, что эффективность (оптимальность) по Парето означает: имеет место такое распределение ресурсов и готовой продукции, при котором отсутствует какойлибо вариант перераспределения, улучшающий по крайней мере положение одного индивидуума и не ухудшающий положение других. Паретоулучшение в этой ситуации невозможно. Для эффективности по Парето необходимо выполнение нескольких условий, в частности условий эффективности обмена, эффективности производства и эффективности распределения. (Более подробно эти вопросы были рассмотрены в главе 2.)

Изъяны такого института, как государство, возникают прежде всего на стадии принятия решений исполнительной властью. В какой степени эти решения являются эффективными? Ответ на этот вопрос в экономической теории общественного сектора дается в рамках концепций агентских отношений, асимметричной информации, бюрократической монополии, погони за рентой.

В самом общем виде изъян рынка представляет собой неспособность конкурентной системы в той или иной ситуации реализовать эффективность по Парето. Точно так же изъян государства – это неспособность государственного сектора реализовать эффективность по Парето. Другими словами, изъян (провал) государства возникает в результате действий государства, ведущих к неэффективности, к неэффективному результату.

Эффективность общественного сектора предполагает, таким образом, какието действия государства, ведущие к эффективности по Парето, т. е. Паретоулучшения. Точно так же можно определить, что такое неэффективность общественного сектора с использованием понятия Паретоулучшения.

Неэффективность общественного сектора (государства) означает, что в данной ситуации, возникшей в результате действий государства, возможны изменения, ведущие к Паретоулучшениям.

Некоторые экономисты в число недостатков (изъянов) рынка включают и несправедливость в распределении. Предлагается также включить несправедливость в распределении и в число недостатков (изъянов) государства. Например, когда государство передает средства заинтересованным группам или передает полномочия и награждает не по заслугам. Возможно, что в том случае, когда политик негласно способствовал выделению государственных средств компании своего друга по университету, не возникнет неэффективность по Парето, но все равно это изъян государства, так как подобное перераспределение богатства не отвечает принципам социальной справедливости.

Таким образом, недостатки государства вытекают из двух основных институциональных особенностей.

Бюрократия – это та часть государственного сектора экономики, которая непосредственно ответственна за реализацию экономических проектов, за реализацию экономической политики вообще.

Бюрократия непосредственно ответственна перед правительством, а опосредованно – перед избирателями, перед налогоплательщиками. Агентские отношения возникают прежде всего между бюрократией и правительством, а затем уже – между бюрократией и избирателями. Бюрократия выступает в роли агента, а правительство, политики, избиратели – в роли принципала. В состав бюрократии, как она понимается в экономике общественного сектора, входят не только работники государственного аппарата, но и милиционеры, врачи в государственном здравоохранении, учителя государственных школ и т. д.

Те, кто входит в состав бюрократии, как и все другие члены общества, имеют свои собственные жизненные предпочтения, свои личные интересы. Предпочтения и интересы бюрократии могут не совпадать с предпочтениями правительства, с целями, которые преследует правительство.

Как и у других людей, интересы бюрократии могут быть связаны с продвижением по службе, со стремлением получить более высокую зарплату, с престижем своего дела и своей организации, с властью над другими людьми, т. е. с различными материальными и нравственными стимулами.

Это могут быть и неэгоистичные интересы. Например, служащий отдела в министерстве путей сообщения, занимающегося безопасностью железнодорожного транспорта, может быть убежден в том, что проблемам безопасности уделяется мало внимания, поэтому он будет стремиться получить большее финансирование из бюджета министерства.

Входящие в состав бюрократии обладают профессиональными знаниями и навыками в своей сфере деятельности. Эти знания практически недоступны широкой публике, в том числе и многим политикам.

Таким образом, агентские отношения и асимметричная информация порождают стремление бюрократии увеличивать государственные расходы за пределы эффективного уровня, т. е. могут создавать неэффективность государственного сектора экономики.

7.3. Бюрократическая монополия

В рыночной экономике любой активный участник экономических отношений стремится иметь и контролировать как можно большее количество ресурсов. Вместе с тем объем ресурсов в его распоряжении определяется в том числе и критериями эффективности, основанными на сравнении затрат и результатов. Это сравнение во многом зависит от условий рыночной конкуренции. Конкуренция в конечном итоге определяет эффективный объем производства частных благ и эффективный объем используемых ресурсов.

В условиях государственного сектора конкуренция не участвует в определении оптимального, т. е. эффективного, объема ресурсов, необходимого для производства общественных благ. Объем необходимых ресурсов – уровень государственных расходов – во многом определяется бюрократией. Сама же бюрократия, как правило, находится в монопольном положении. Такого рода монополию в экономике общественного сектора принято называть бюрократической.

Бюрократическая монополия– это свойство бюрократии, означающее, что бюрократия часто является единственным экономическим субъектом, определяющим масштабы тех или иных государственных расходов.

Эта монополия сходна с естественной монополией. Естественная монополия – это отрасль производства, где возрастающая отдача от масштаба настолько высока, что требуется только одна производящая компания в данном регионе (компании по водоснабжению, предприятия в области энергетики, газоснабжения, железнодорожные компании и др.).

Как и в случае с естественной монополией, создание параллельного «конкурирующего» бюрократического аппарата привело бы к резкому росту издержек функционирования государственного сектора экономики. Этот рост произошел бы как за счет затрат на содержание дублирующего органа, так и за счет неверных решений, возникающих в условиях «у семи нянек дитя без глазу», т. е. в условиях многоначалия и безответственности. К возможным издержкам «дублирования» в механизме принятия решений в общественном секторе относятся:

• затраты на содержание дублирующего органа;

• издержки принятия неверных решений.

Проблема асимметричной информации и бюрократической монополии отражена в модели максимизации бюджета (модель Нисканена).

Модель максимизации бюджета (модель Нисканена) – это концепция, доказывающая возможность существенного избыточного финансирования бюро при наличии асимметричной информации между ним и теми, кто распределяет бюджетные средства.

Бюро в модели максимизации бюджета представляет собой специализированное подразделение государственного аппарата, финансируемое из бюджета.

Эта концепция исходит из того, что бюро обладает монополией на информацию об издержках и что финансирующая сторона не способна надежно прогнозировать издержки, поэтому возможно избыточное финансирование бюро.

Модель максимизации бюджета во многих отношениях излишне упрощает реальное положение вещей. Например, в действительности бюро не обладает полной монополией на информацию об издержках. Или другое возражение: не все государственные служащие и руководители управлений государственного аппарата стремятся максимизировать уровень государственных расходов. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что модель максимизации бюджета отражает реальную тенденцию, существующую в рамках государственного сектора. Данная тенденция свидетельствует о возможной неэффективности использования ресурсов в общественном секторе экономики.

Анализ агентских отношений в государственном секторе показывает возможность возникновения неэффективности государства как институционального экономического механизма, т. е. возможность возникновения изъянов государства. Для нейтрализации или ограничения такого рода неэффективности можно сформировать систему различных мер, которые направлены на устранение асимметричной информации. Можно также разработать и реализовать меры по устранению противоречивости целей агента и принципала, по усилению совместимости этих целей. Это могут быть меры как прямые, так и косвенные. В частности, можно выделить меры, предполагающие:

• изменение предпочтений государственных служащих;

• повышение степени информированности принципала, уровня открытости и гласности;

• совершенствование стимулов в деятельности государственных служащих.

Изменение предпочтений государственных служащих в какойто степени возможно, например, при введении специальной системы найма служащих государственного аппарата. Это должна быть система отбора таких людей, которые хотят работать в государственном секторе, отличаются желанием служить обществу, могут объединять личные и общественные интересы. Теоретически изменение предпочтений может решить проблему агентских отношений, но на практике это сталкивается со многими проблемами. Например, предположим, что главный врач государственной больницы всегда на первое место ставит интересы своих больных. Но вместе с тем он будет стремиться получить как можно больше средств из городского бюджета, даже если не сможет их освоить.

Повышение степени информированности принципала, уровня открытости и гласности предполагает введение законов о гласности, об информации по общественным проектам. Но поскольку контроль над деятельностью государственных органов представляет собой общественное благо, то будет наблюдаться тенденция к недофинансированию средств для осуществления этого контроля.

Другое решение проблемы информированности и гласности – это создание органов, осуществляющих контроль и оценку деятельности государственного аппарата, чтото типа российской Счетной палаты.

К уменьшению асимметрии информации в агентских отношениях может привести формирование конкуренции в сфере услуг, предоставляемых общественным сектором. Это возможно в том случае, если положительный эффект масштаба в производстве общественных благ незначителен, т. е. если это не естественная монополия. При появлении конкуренции принципал будет получать больше сравнительной информации, в частности по издержкам производства благ.

Совершенствование стимулов в деятельности государственных служащих также является одним из решений проблемы агентских отношений. Это могут быть различные системы стимулирования эффективности работы государственных служащих. Это может быть полная или частичная приватизация государственных предприятий, которая поставит общественное предприятие в условия конкуренции и тем самым уменьшит проблему агентских отношений. Но сложность в этих вариантах решения проблемы состоит в том, как сочетать стремление к максимизации прибыли и сохранение общественных интересов. Усиление системы наказаний за коррупцию и манипулирование общественными средствами также может быть одним из решений проблемы агентских отношений.

7.4. Погоня за рентой

Одним из изъянов государства является так называемая погоня за рентой. Она возникает также в результате агентских отношений в общественном секторе. В этом смысле погоня за рентой – один из аспектов проблемы агентских отношений.

В современной экономической теории рентавообще рассматривается как цена, уплачиваемая за использование редкого ресурса; доход, не требующий привлечения дополнительных ресурсов.

Это такой вид дохода, который не стимулирует привлечение дополнительных ресурсов, так как их просто нет. Именно поэтому рента рассматривается как излишек, как плата за монополию на ресурс.

Формы ренты очень разнообразны. Это и доход футболиста высшей лиги, и монопольная прибыль компании в отрасли, где вход конкурентов существенно ограничен, и повышенный доход, который получает фирма, получившая от муниципалитета монопольное право на организацию пассажирских перевозок по какомуто ранее невыгодному маршруту, и т. д.

Погоня за рентой,или стремление получить ренту, – это вложение средств с целью приобретения особых привилегий и получения ренты.

Погоня за рентой – достаточно широкая концепция в теории общественного выбора. Ее основная идея состоит в том, что индивиды стремятся повлиять на выбор в общественном секторе в своих собственных интересах. Например, Ассоциация производителей автомобилей, лоббируя увеличение тарифов на импорт автомобилей и вкладывая деньги в средства массовой информации, стремится получить ренту. Политический деятель, которому нравится власть, затрачивая усилия и средства, чтобы быть избранным на второй срок, стремится получить ренту. Компании, которые борются за выгодный контракт с министерством здравоохранения, обрабатывают общественное мнение и подкупают чиновников, также стремятся получить ренту.

Погоня за рентой непосредственно порождается бюрократической монополией. В свою очередь, бюрократическая монополия есть следствие асимметричной информации и агентских отношений в общественном секторе. Монопольная власть бюрократии и правящих партий дает им возможность предоставлять ренту в обмен на политическую и финансовую поддержку на очередных выборах.

Издержки погони за рентой включают несколько элементов.

Вопервых, материальные и нематериальные затраты ищущих ренту, в частности затраты на проведение кампании в средствах массовой информации, лоббирование, прямой подкуп и т. п.

Вовторых, это потери общества от предоставленной фирмам или заинтересованным группам монополии, какихто ограничений и привилегий.

Эти издержки являются потерянными для общества средствами, расточительством. В этом состоит прежде всего неэффективность государства в случае с погоней за рентой.

Погоня за рентой осуществляется, главным образом, заинтересованными группами людей и заинтересованными организациями. Это могут быть различные ассоциации производителей, общественные организации, профсоюзы, всякого рода объединения по интересам. В теории общественного выбора эти группы называют группами специальных интересов.

С точки зрения экономической теории группа специальных интересов– это совокупность индивидов, для которых одни и те же мероприятия вызывают однонаправленные приращения полезности (положительные или отрицательные).

Чтобы влиять на процесс общественного выбора, группа должна быть способной к коллективному действию. Это коллективное действие обеспечивает создание общественного блага. Таким благом является реализация общего интереса группы, например получение права на субсидию.

Одно из направлений влияния групп специальных интересов – лоббирование. Оно представляет собой один из механизмов подготовки и принятия решения по общественным проектам.

Лоббирование– это разъяснение позиции группы специальных интересов, стремление представить ее в наиболее выгодном свете, привлечение на свою сторону общественного мнения, политиков, государственных чиновников.

В условиях политической демократии вероятность того, что группа специальных интересов добьется успеха, мала. Для этого необходимо завоевать большинство голосов. Одним из механизмов обеспечения поддержки большинством предложений группы является так называемый логроллинг.

Логроллинг представляет собой процедуру голосования, при которой, голосуя за пакет решений, несколько политических группировок обмениваются голосами.

Это, по существу, политический сговор. Можно привести условный пример такого рода логроллинга. Например, существуют 10 групп специальных интересов, каждая из которых поддерживается 3 % избирателей. Каждая группа представляет какуюто программу, выгодную для ее членов. Предположим, что 25 % голосующих, которые не принадлежат к этим группам, плохо информированы и подвержены влиянию пропаганды в пользу представленных программ. В этих условиях группы могут временно объединиться, представить единый пакет решений, обменяться голосами и в конечном итоге обеспечить его принятие 55 % голосов.

Более простой пример логроллинга приведен в табл. 7.1. Имеются два пункта голосования (п134134п. 1 и 2) и трое голосующих (А, В и С ). В таблице даны стоимостные оценки выигрышей и потерь голосующих по каждому пункту голосования. Предполагается, что голосуют «за» в том случае, если выигрыш превышает потери. В частности, первый голосующий голосовал бы и против п. 1, и против п. 2, а второй – против п. 1, но за п. 2.

Оба пункта были бы отвергнуты при мажоритарном голосовании. Но если между голосующими возможен сговор, то оба пункта проходят. Например, второй и третий голосующие договорились голосовать «за» по обоим пунктам. Оба чтото теряют, но приобретают больше, чем теряют. При этом суммарная стоимость обоих пунктов для всех голосующих является отрицательной (–2). Это потери для общества в целом. Произошел неэффективный общественный выбор.

Таблица 7.1

Таким образом, механизм логроллинга позволяет осуществить общественный выбор по принципу большинства в условиях, когда данный общественный проект обеспечивает интересы меньшинства. И лоббирование, и логроллинг могут привести к неэффективному выбору, т. е. во многих случаях они представляют собой изъян (провал) государства.

В целом в теории общественного выбора были рассмотрены несколько конкретных направлений и форм изъянов государства. Эти недостатки государственного сектора экономики возникают как на этапе принципиального общественного выбора, так и на этапе реализации экономических программ, экономической политики. Важнейшими источниками этих изъянов государства являются:

• вопервых, несовершенство механизма общественного выбора в условиях как прямой, так и представительной демократии;

• вовторых, агентские отношения в общественном секторе.

Несовершенство механизма общественного выбора означает такие изъяны государства, как:

• парадокс Кондорсе;

• неэффективность выбора при пропорциональном налогообложении;

• искажение общественных предпочтений;

• логроллинг.

Агентские отношения в общественном секторе вызывают такие изъяны государства, как:

• асимметричность информации;

• бюрократическая монополия;

• погоня за рентой.

Анализ недостатков и достоинств рынка и государства позволяет сравнить их в самой общей форме. В целом эти достоинства и недостатки можно назвать институциональными достоинствами и недостатками. Сводная классификация этих институциональных свойств рынка и государства приведена в табл. 7.2.

Таким образом, важнейшие выводы экономической теории общественного сектора и, в частности, теории общественного выбора состоят в следующем.

Вопервых, и экономический механизм рынка, и экономический механизм государственного сектора имеют свои недостатки (изъяны).

Вовторых, корректировка изъяна рынка в рамках государственного сектора вовсе не обязательно приведет к эффективному результату.

Таблица 7.2