Важнейшие институциональные достоинства и изъяны с позиций эффективности и справедливости

Втретьих, исходя из вышесказанного при определении экономической политики необходим сравнительный нормативный анализ функционирования обоих институтов по каждому предлагаемому общественному проекту.

Глава 8

Производство в государственном секторе экономики

8.1. Необходимость производства товаров и услуг в государственном секторе.

8.2. Масштабы государственного производства.

8.3. Провалы рынка и государственное производство частных благ.

8.4. Проблема эффективности государственных предприятий.

8.5. Реструктуризация государственных предприятий.

В предыдущих двух главах были подробно рассмотрены вопросы, связанные с теоретическим обоснованием необходимости государственного вмешательства в рыночную экономику, проблемы общественного выбора, анализировались сбои государства. Концепция сбоев рынка рассматривалась вместе с концепцией сбоев государства, сравнивались положительные и отрицательные стороны этих двух институтов рыночной экономической системы.

В настоящей главе рассматриваются теоретические проблемы производства в государственном секторе и его эффективности. Проблема эффективности государственного сектора излагается в рамках анализа затрат и выгод (глава 9). Необходимо подчеркнуть, что анализируется та часть общественного сектора экономики, которая связана с производством благ.

В данной главе, посвященной проблемам производства в государственном секторе экономики, анализируются такие вопросы, как:

• роль государства в производстве благ;

• обоснование необходимости государственного производства в некоторых отраслях экономики;

• особенности естественных монополий;

• причины возможной неэффективности производства в государственном секторе;

• ограниченные возможности приватизации.

8.1. Необходимость производства товаров и услуг в государственном секторе

В главах 2–5 была выявлена необходимость государственного вмешательства в экономику. Там, где рыночный экономический механизм дает сбой, требуется в той или иной форме государственное вмешательство в экономику. В частности, в главе 3 выяснялось, что рынок сам по себе дает сбой в производстве общественных благ, поэтому требуется вмешательство государства для того, чтобы они производились в необходимом количестве.

Но государство вовсе не обязательно само должно производить общественные блага. Оно должно сформировать платежеспособный спрос на них, т. е. определить необходимый объем благ и заплатить за их производство. Необходимо отметить, что существуют общественные блага, производимые частным сектором, например в сфере образования, в сфере коммуникаций. Точно так же существуют и частные блага, производимые государственным сектором, например почтовые услуги, коммунальные услуги.

Теория провалов рынка представляет собой обоснование необходимости государственного вмешательства в экономику в той или иной форме, но эта теория напрямую не дает обоснования необходимости производства тех или иных благ непосредственно в рамках государственного сектора. Вместе с тем существуют отрасли, где производство на государственных предприятиях является преобладающим, и отрасли, где государственное производство благ распространено достаточно широко. Это относится, например, к сфере образования, сфере здравоохранения, сфере национальной безопасности, сфере коммунальных услуг, почтовой службе, обеспечению общественного порядка.

В экономической теории представители разных школ обосновывают следующие принципиальные варианты общественных действий в ситуациях, связанных с изъянами рынка.

1. Организация государственного производства.

2. Осуществление государственного регулирования.

3. Предоставление рынку свободы действий.

Сферы и отрасли экономики, где существует государственное производство товаров и услуг,отличаются следующими особенностями.

Вопервых, конкуренция в них сильно затруднена или просто невозможна. А производство в частном секторе является эффективным, если существует свободная конкуренция.

Исторически сложилось так, что во многих странах только одна компания предоставляла почтовые услуги и только одна компания осуществляла телефонную связь. И без государственного вмешательства господство на рынке одной или нескольких компаний вело бы к эксплуатации потребителей. В большинстве стран государство напрямую вмешивалось в экономику, осуществляя государственное производство телекоммуникационных и почтовых услуг, электроэнергии, газа, железнодорожных и авиационных перевозок.

Другой вариант государственного вмешательства в отмеченных выше отраслях экономики – это регулирование частного производства, в частности контроль над ценами производимых товаров и услуг. Контроль над ценами уменьшает возможности реализации монопольной власти действующих в отрасли компаний.

Есть еще вариант действий в условиях институциональных провалов рынка и государства – оставить все так, как сложилось исторически в той или иной отрасли. Другими словами, просто игнорировать проблемы неэффективности рынка и государства. Это решение в соответствии с той ситуацией, когда «лечение болезни хуже, чем сама болезнь».

Например, существуют некоторые расчеты общественных потерь от монополии. Напомним, что эти потери связаны с тем, что монополии повышают цены и, соответственно, ограничивают масштабы производства. По мнению некоторых экономистов (Г. Демсец, Д. Стиглер), в стоимостном измерении эти потери могут быть меньше, чем общественные затраты, связанные с государственным регулированием монополии.

В конце прошлого века во многих развитых странах наблюдалась тенденция к уменьшению производства в государственном секторе, приватизации государственных предприятий и переходу к регулированию частного производства в этих отраслях (телекоммуникации, производство газа и электроэнергии, железнодорожный и авиатранспорт).

Вовторых, с отраслями, где распространено государственное производство, связаны разные государственные интересы. Рассматриваемые отрасли экономики – это отрасли, производящие общественно значимые блага, в производстве которых заинтересовано государство, в том числе и с точки зрения национальной безопасности. Во многих случаях вопреки распространенной экономической теории частные фирмы преследуют цель максимизации прибыли, которая может не совпадать с целью повышения благосостояния общества в целом.

Не существует эффективных способов регулирования частного сектора таким образом, чтобы он обеспечивал реализацию государственных интересов в этих отраслях экономики. Например, через контрактную систему государство передает частному сектору производство военных кораблей и самолетов, но не делает этого в отношении системы обороны. Приведем другой пример из сферы образования. Частное образование может быть профессионально качественным, но оно не гарантирует обществу формирование и сохранение у членов общества общенациональных нравственных ценностей, национальной культуры, сознания общегосударственного единства и общественного патриотизма.

Отрасли, где распространено государственное производство товаров и услуг, – это прежде всего отрасли, где существует естественная монополия. В стратегически важных отраслях также распространено государственное производство. В целом к стратегически важным отраслям относятся отрасли производственной инфраструктуры. Это телекоммуникации, почтовая связь, железнодорожный транспорт, нефтегазовая промышленность, электроэнергетика, научноисследовательский сектор.

Другой сферой государственного производства является сфера производства социальных услуг – это здравоохранение, образование, жилищнокоммунальное хозяйство.

Третьей важной сферой, где действуют государственные предприятия, является сфера рыночной инфраструктуры. Это организации и предприятия, обеспечивающие функционирование рынков капитала, труда и земли. В настоящее время отраслевая структура государственных предприятий существенно изменилась, это главным образом предприятия, действующие в рамках социальной и рыночной инфраструктуры. Количество и роль государственных предприятий в сфере обрабатывающей промышленности развитых стран резко сократились в результате приватизации 1990х годов.

К отраслям с высокой степенью государственного производстваотносятся:

1. Производственная инфраструктура экономики, которая включает:

• почтовую службу;

• телекоммуникации;

• электроэнергетику;

• нефтегазовую промышленность;

• железнодорожный транспорт;

• авиационный транспорт.

2. Социальная инфраструктура экономики, которая охватывает:

• образование;

• здравоохранение;

• коммунальные услуги;

• обеспечение общественного порядка;

• обеспечение национальной безопасности.

3. Рыночная инфраструктура экономики, которая включает:

• финансовую сферу (государственные финансы, государственное кредитование);

• денежное обращение (центральный банк, денежная эмиссия);

• рынок труда (организации по формированию предложения труда);

• рынок земли (организации по формированию предложения земли).

Таким образом, необходимость государственного производства в обозначенных выше отраслях национальной экономики в рамках экономической теории общественного сектора объясняется главным образом:

• отсутствием или невозможностью конкуренции (естественная монополия) в этих отраслях;

• государственными интересами, связанными с производственной, социальной и рыночной инфраструктурой национальной экономики.

Мы обсуждали необходимость государственного производства товаров и услуг. Вместе с тем существует весомый аргумент против производства в государственном секторе. Дело в том, что государственные предприятия часто бывают неэффективными. Поэтому решение о том, производить благо в государственном или в частном секторе, должно быть сбалансированным, учитывать положительные и отрицательные стороны каждого варианта.

8.2. Масштабы государственного производства

Масштабы производства в рамках государственного сектора ограничены масштабами государственной собственности. В состав государственной собственностивходят:

капитал государственных предприятий;

пакеты акций в смешанных предприятиях;

• средства государственного бюджета;

• организации рыночной инфраструктуры экономики;

• предприятия производственной инфраструктуры экономики;

• предприятия социальной инфраструктуры экономики;

• стратегические запасы сырья и продовольствия;

• государственные земли, леса, водные ресурсы;

• запасы полезных ископаемых.

Государственная собственность существует во всех развитых странах, но в разной степени. В наибольшей степени государственная собственность распространена в таких странах Западной Европы, как Австрия, Франция, Германия. В меньшей мере государственная собственность распространена в США и Великобритании. Доля государства в материальном богатстве США составляет около 15 % всего национального богатства. С другой стороны, во Франции эта доля составляет около 40 % национального богатства.

Важными показателями масштабов государственного производства являются (табл. 8.1–8.3):

• доля ВВП, производимого на государственных предприятиях;

• доля занятых в государственном секторе;

• доля государственных инвестиций в общем объеме инвестиций;

• интегрированный показатель доли государственных предприятий.

В Австрии есть несколько отраслей, где доля государственного производства составляет более 75 %: почтовая служба, телекоммуникации, электроснабжение, газоснабжение, железнодорожный и воздушный транспорт, металлургия. В США существует только одна отрасль, где доля государства в производстве более 75 %, – это почтовая служба. В остальных отраслях такая доля незначительна.

В Великобритании в настоящее время доля государственного сектора составляет 3 % ВВП страны. Это значительное сокращение государственного производства по сравнению с началом 70х годов прошлого столетия, когда доля государственного сектора в ВВП превышала 40 %. Начиная с этого периода в Великобритании осуществлялась широкомасштабная приватизация государственных предприятий. Этот процесс длится вот уже около 30 лет и продолжается до сих пор.

Показатель доли занятых в государственном секторе отличается большими масштабами по сравнению с другими показателями. В течение ХХ в. эта доля в целом росла, что было связано с увеличением числа занятых в государственной социальной сфере и в государственном управлении. Об этом свидетельствует сравнение числа занятых в госсекторе в начале века и в конце столетия (см. табл. 8.1).

Таблица 8.1

Доля занятых в государственном секторе развитых стран в ХХ в. (% от общей занятости)

Таблица 8.2

Масштабы производства в государственном секторе стран ЕС до массовой приватизации (на рубеже 1970–80 гг.)

Наиболее точным показателем роли государственных предприятий в экономике страны является так называемый интегрированный показатель доли государственных предприятий. Он представляет собой среднюю арифметическую доли государственных предприятий в инвестициях, в численности занятых, в ВВП страны.

Таблица 8.3

Интегрированный показатель доли государственных предприятий на рубеже веков в странах ЕС (15 стран)(% к ВВП)

В странах ЕС данный показатель за последние 20 лет изменился следующим образом: если в 1982 г. он составлял 16,4 %, то в 2002 г. он сократился практически в 2 раза – до уровня 8,5 %. Все это свидетельствует о существенном снижении роли государственного производства за последние десятилетия.

В странах с развитой рыночной экономикой за последние полвека можно выделить три основных этапа в развитии государственных предприятий:

• первый этап – после Второй мировой войны («максималистское государство», пик развития государственных предприятий);

• второй – с середины 1970х до конца 1990х годов («минималистское государство», наименьший уровень развития государственных предприятий);

• третий этап связан с началом нынешнего столетия («эффективное государство», стабилизация роли государственных предприятий, рост производства социальных и общеэкономических услуг).

Интерес представляют современные тенденции в развитии государственного производства в странах Запада. Анализ современных проблем государственного сектора экономики позволяет выделить следующие тенденции развития государственных предприятий в странах Запада.

1. Не действует тенденция к уменьшению масштабов производства в государственном секторе, характерная для 1990х годов.

2. Стабилизировалась доля государственных предприятий в ВВП, занятости, инвестициях.

3. Масштабы приватизации государственных предприятий существенно сократились.

4. Акцент в развитии государственного сектора делается не на организации государственного производства, а на государственном регулировании частного сектора, в том числе и в отраслях естественных монополий.

5. Продолжается процесс дерегулирования государственного сектора, реструктуризация государственных предприятий и организаций.

6. Государственные предприятия вовсе не обязательно менее эффективны, чем частные предприятия.

7. Сравнение эффективности государственных и частных предприятий во многих случаях представляется невозможным.

8. В условиях глобализации возрастает интерес как к социальным аспектам деятельности государственных предприятий, так и к аспектам, связанным с национальной безопасностью.

9. Постепенно исчезает образ государственных предприятий как синонима неэффективности.

8.3. Провалы рынка и общественное производство частных благ

Одним из важнейших сбоев рынка, который ведет к неэффективности и необходимости производства в государственном секторе, является ограничение конкуренции. Это объясняет государственное производство благ в таких сферах, как почта, телекоммуникации, водоснабжение, производство электроэнергии. Непосредственной причиной ограничения конкуренции на этих рынках является возрастающая отдача от увеличения масштабов производства (положительный эффект масштаба). При этом с увеличением масштабов производства снижаются средние издержки производства. Это означает, что экономическая эффективность требует небольшого числа компаний в отрасли.

Существуют отрасли, где соображения эффективности предполагают функционирование только одной фирмы, например водоснабжение. Основные затраты в этой отрасли связаны с системой трубопроводов. При существующей системе трубопроводов дополнительные затраты на обеспечение водой еще одного потребителя незначительны. Было бы неэффективно создавать параллельно еще одну систему водоснабжения, чтобы обеспечить водой построенный рядом дом или чтобы обеспечить у потребителя возможность выбора, как это бывает в конкурентной отрасли. То же самое можно сказать о производстве электроэнергии, газа, о кабельном телевидении.

Отрасль производства, где возрастающая отдача от масштаба настолько высока, что требуется только одна производящая компания в данном регионе, называется естественной монополией.

Естественная монополия как провал рынка представляет собой самый убедительный аргумент в пользу государственного производства частных благ. В экономической теории существуют и другие аргументы, обосновывающие необходимость государственного производства. К ним относятся:

• отрицательные внешние эффекты;

• положительные внешние эффекты;

• асимметричная информация;

• макроэкономическая нестабильность.

Сторонники расширения масштабов государственного производства доказывают, что необходимо развивать государственное производство, так как частные предприятия не учитывают всех общественных потерь, связанных с загрязнением окружающей среды (например, в металлургической промышленности). Другой пример – частные фирмы не учитывают потери для занятости, когда внедряют капиталоемкую технологию, и многих увольняют. Частные производители наживаются на неинформированности покупателей, способствуют сохранению асимметрии информации. Государственное производство стабилизирует экономику в периоды экономических спадов. Все эти ситуации так или иначе объясняют необходимость государственного производства частных благ.

Вместе с тем противники расширения масштабов государственного производства частных благ небезосновательно считают, что во многих случаях нет конкретных расчетов, доказывающих преимущество государственного производства частных благ. Имеются в виду расчеты выгод государственного производства по сравнению с потерями для общества в рамках частного производства. В настоящее время многие исследования в экономике общественного сектора связаны с такого рода анализом.

8.4. Проблема эффективности государственных предприятий

В ХХ в. неоднократно возрождался интерес к проблеме экономической роли государства в экономике вообще и к проблеме эффективности государственных предприятий в частности. В экономике общественного сектора последняя проблема может быть рассмотрена только в рамках более широкого подхода с позиций институциональных преимуществ и институциональных провалов государства и рынка.

Интерес к вопросу эффективности предприятий государственного сектора экономики вновь возродился на рубеже ХХ и ХХI вв., особенно в переходных обществах. Это объясняется разными факторами:

вопервых, тем, что в переходных экономиках формируется государственный сектор нового типа;

вовторых, продолжающимся процессом реструктуризации государственных предприятий;

втретьих, возрождением интереса к проблеме государственного сектора в странах Запада после завершения масштабной приватизации.

Возрождение интереса к проблеме эффективности государственного сектора отмечается не только в общественной мысли, но и в специальной экономической литературе.

Рассматриваемая проблема сложна и многогранна. Но важнейшими аспектами проблемы эффективности предприятий государственного сектора, на наш взгляд, являются обоснование необходимости государственного производства, тенденции развития государственных предприятий в странах Запада, общие причины неэффективности государственного сектора, факторы неэффективности государственных предприятий, общие направления их реструктуризации.

Общие причины неэффективности государственного сектора.Существует масса примеров как эффективности, так и неэффективности государственных предприятий. Причины неэффективности государственного сектора экономики рассматриваются в рамках концепции провалов государства. В этой теории источниками провалов государства являются, вопервых, несовершенство механизма общественного выбора в условиях как прямой, так и представительной демократии; вовторых, агентские отношения в общественном секторе. В частности, изъяны государства с позиций общественного выбора проявляются в парадоксе Кондорсе, неэффективности выбора при пропорциональном налогообложении, искажении общественных предпочтений, логроллинге. Изъяны государства с позиций агентских отношений проявляются в асимметричности информации в государственном секторе, в существовании бюрократической монополии, в системе погони за рентой.

Примеров неэффективности государственных предприятий множество, точно так же, как и примеров неэффективности частных предприятий. В данном случае нас интересует проблема эффективности государственных предприятий.

Дж. Стиглиц в своем известном учебнике по экономике общественного сектора приводит много интересных примеров, характеризующих эту проблему в американской экономике. В сфере производства товаров и услуг в государственном секторе США наблюдаются следующие явления:

• государственное строительство жилья на 20 % дороже частного;

• общественная уборка мусора обходится на 50 % дороже, чем частная;

• большинство предоставляемых государством коммунальных услуг были значительно дороже, чем предоставляемых частным сектором;

• государственные служащие используют бюллетени по болезни на 64 % чаще, чем занятые в частном секторе;

• управление служб общего назначения использует в 17 раз больше людей, чем частные компании, осуществляющие сопоставимую деятельность.

В целом наблюдается меньшая эффективность предприятий государственного сектора экономики по сравнению с частньми предприятиями, действующими в той же отрасли. Издержки производства государственных предприятий во многих случаях, но не во всех, оказываются выше издержек на частных предприятиях. Это относится, например, к такому виду общественного транспорта, как автобусное сообщение, к предприятиям, предоставляющим коммунальные услуги.

Вместе с тем прямое сравнение эффективности государственных и частных предприятий во многих случаях представляется невозможным, так как они производят разную, часто несопоставимую продукцию. Эффективность государственного подземного транспорта невозможно сравнить с частным, так как не существует частного метрополитена. В тех случаях, когда продукция сопоставима, не всегда можно достоверно измерить и посчитать затраты и результаты. Например, это трудно сделать при сравнении государственных и частных организаций в сфере образования. Всякого рода тестирование знаний и навыков охватывает лишь некоторые аспекты образования.

Существуют также исследования, доказывающие, что государственные предприятия вовсе не обязательно менее эффективны, чем частные предприятия. Так же как и в случае с государственными предприятиями, есть много примеров неэффективности производства товаров и услуг в частном секторе.

• Так, многие французские государственные предприятия являются примерами эффективности. В частности, французская государственная энергетическая компания разработала и реализовала по всей стране проект атомной электростанции, производящей электроэнергию со значительно меньшими издержками по сравнению со многими проектами, созданными американскими частными компаниями.

• Другой пример из сферы социального страхования. В США издержки государственного Управления социального страхования составляют менее 1 % суммы выплачиваемых страховок. В то же время управленческие и сбытовые издержки частных страховых компаний составляют от 30 до 40 % предоставляемой суммы страховок.

• Цены на алкогольные напитки в США в частных магазинах выше на 4–11 %.

• В частных школах численность управленческого персонала на 50 % выше по сравнению с государственными школами.

• Производители сигарет тратят миллионы долларов ежегодно на создание бездымных и безникотинных сигарет.

Проблемой является измерение производительности труда многих государственных служащих. Это связано с тем, что трудно измерить результаты их труда. В целом производительность труда государственных служащих растет. Об этом свидетельствует тот факт, что вместе с сокращением числа государственных служащих во многих развитых странах в конце прошлого века имел место высокий рост масштабов предоставляемых услуг.

Наконец, существуют примеры отраслей, где в равной мере действуют государственные и частные компании. Так, в Канаде функционируют и государственные, и частные железнодорожные компании. Анализ их производственной деятельности свидетельствует о том, что они имеют примерно одинаковые показатели эффективности.

В предыдущей главе мы рассмотрели общие причины неэффективности государственного сектора экономики, причины так называемых изъянов государства с позиций экономической эффективности. Это были, вопервых, несовершенство механизма общественного выбора в условиях как прямой, так и представительной демократии; вовторых, агентские отношения в общественном секторе.

Исследование ситуаций неэффективной деятельности государственных предприятий показало, что существуют несколько конкретных причин неэффективности многих государственных предприятий. Эти причины связаны с управленческими проблемами на уровне предприятий, с отраслевыми особенностями тех сфер, где действуют предприятия, с особенностями стимулирования труда государственных служащих.

Существует много факторов, отрицательно влияющих на эффективность государственных предприятий. К ним можно отнести следующие факторы:

1. Проблемы управления и организации производства, в том числе:

• условия «мягкого бюджетного ограничения» (субсидии, нет угрозы банкротства);

• нет цели максимизации прибыли;

• отсутствуют стимулы повышения эффективности;

• трудности планирования долгосрочных инвестиций;

• бюрократические цели (максимизация размера организации);

• ограничения по типу и качеству материальных затрат (закупочные спецификации);

• влияние политики, политических аспектов экономических решений;

• низкий уровень расположенности к риску (акцент на формальных процедурах).

2. Особенности стимулирования труда государственных служащих, в том числе:

• слабая угроза увольнения;

• низкий уровень заработной платы по сравнению с аналогичной работой в частном секторе;

• отсутствие стимулирующих производительность систем оплаты труда;

• трудности определения результатов труда государственных служащих;

• коррупция.

3. Особенности отраслевой конкуренции, в том числе:

• отсутствие конкуренции (почтовая служба);

• условия естественной монополии (бюрократическая монополия).

Государственные предприятия функционируют в условиях «мягкого бюджетного ограничения».

«Мягкое бюджетное ограничение» – это финансовые условия функционирования предприятия, которые включают в себя необязательность получения прибыли как условия эффективности предприятия, слабый контроль за расходами, доступность средств для покрытия убытков.

Во многих случаях у государственных предприятий отсутствует мотив максимизации прибыли. На решения о расширении масштабов производства влияет политика, проводимая правительством, в частности политика по поддержанию уровня занятости в данной отрасли или регионе. Эта политика ведет к снижению производительности труда в данной государственной компании. Во многих странах государственные компании не обеспокоены проблемой финансовых потерь и банкротства. Эти потери списываются за счет общих государственных доходов. Система субсидий государственным предприятиям также создает условия «мягкого бюджетного ограничения». Все это является причиной более низкой эффективности государственных предприятий в рамках системы управления и организации производства на государственных предприятиях.

Стремление руководителей государственных предприятий и служб увеличить размеры своего бюджета (модель Нисканена) и бюрократическая монополия, сходная с естественной монополией, во многом объясняют неэффективность государственных предприятий. Кроме того, одним из факторов неэффективности с точки зрения управления и организации является стремление избежать риска при принятии решений (risk aversion).

Это стремление связано с желанием освободить себя от ответственности за принимаемые решения. Риск уменьшается, если государственный служащий следует формальным процедурам принятия решений. Эти процедуры предполагают, что действия служащего проверяются другими. Формализованные процедуры, групповое принятие решения, неясное распределение ответственности – все это удлиняет технологию производства товара или услуги, снижает эффективность их производства.

Нерасположенность к риску представляет собой стремление бюрократической системы управления избежать ответственности за принимаемые решения, предполагающее групповое принятие решений, акцент на формальной процедуре принятия решений.

Отмеченные выше особенности функционирования государственных предприятий являются причинами их неэффективности. Они связаны с особенностями управления государственными предприятиями, со спецификой их сферы деятельности.

Решение проблемы эффективности предприятий и организаций государственного сектора лежит в рамках отмеченных выше особенностей функционирования этого сектора. Повышение эффективности государственных предприятий предполагает как реформу системы управления государственными предприятиями, так и усиление элементов конкуренции в тех сферах, где действуют государственные предприятия.

Повышение эффективности государственных предприятий – это длительный процесс, включающий разнообразные меры правительства. В литературе этот процесс называют также реструктуризацией государственных предприятий. Длительность и сложность процесса реструктуризации государственных предприятий позволяют назвать все эти преобразования реформой государственных предприятий.

8.5. Реструктуризация государственных предприятий

Реструктуризация государственных предприятий(реформа государственных предприятий) – это комплекс мер, направленных на изменение принципов их действия, изменение системы управления, рост производительности труда, снижение издержек производства, улучшение финансовоэкономических результатов деятельности.

Условно можно выделить три основных направления реструктуризации государственных предприятий:

вопервых, реформа системы управления государственными предприятиями, включая использование других организационноправовых форм;

вовторых, усиление элементов конкуренции в тех сферах, где действуют государственные предприятия;

втретьих, приватизация государственных предприятий.

Первоначально необходим принципиальный финансовоэкономический анализ, который включает в себя не только анализ затрат и результатов деятельности предприятия, но и сопоставление эффективности государственного предприятия с эффективностью частных предприятий, если это в принципе возможно. Кроме того, необходим общий экономический анализ сферы деятельности предприятия с целью выявления возможных источников провалов государства с позиций экономической эффективности. Наконец, необходимо определение особенностей механизма формирования бюджета предприятия для того, чтобы выявить возможные сбои государства с позиций теории общественного выбора.

На основе этого анализа возможно принятие решения о приватизации государственного предприятия. В этом случае разрабатывается процедура приватизации, определяются сроки и конечные цели с точки зрения повышения эффективности производства.

Если принято решение о том, что предприятие или организация остается в рамках государственного сектора, то осуществляется реформа системы управления предприятием, меняется его организационноправовая форма, позволяющая повысить эффективность предприятия. В принципе эти изменения происходят в направлении предоставления большей самостоятельности менеджменту предприятия, внедрения принципов прибыльности, рыночного соизмерения затрат и результатов. Этот процесс получил название корпоратизации государственных предприятий. Другое название корпоратизации – коммерциализация деятельности государственных предприятий.

Корпоратизация государственных предприятий осуществляется и в том случае, если в перспективе предстоит его приватизация. Этап корпоратизации должен предварять приватизацию. Корпоратизация позволяет повысить эффективность предприятия, дает возможность рынку оценить стоимость активов предприятия, выявить резервы и узкие места как в управлении, так и в производстве на данном предприятии. В этом случае приватизация становится более обоснованной, а общество получает реальную компенсацию стоимости приватизированного предприятия.

Корпоратизация государственных предприятий означает реформу управления предприятием, новую организационную форму предприятия, предполагающую большую самостоятельность и независимость менеджмента, введение «жесткого бюджетного ограничения», возможность конкурировать с частными предприятиями.

Данное направление реструктуризации государственных предприятий является очень эффективным. Значительная часть причин неэффективности государственных предприятий ликвидируется при корпоратизации. Государственные корпорации остаются собственностью государства. Совет директоров назначается парламентом. Вместе с тем политическое влияние на непосредственную деятельность корпорации уменьшается. Корпорация реализует свою продукцию на рынке, распоряжается своими доходами, отвечает по обязательствам, так же как и частная компания, может получать финансы на рынке заимствований, устанавливает стимулирующие системы заработной платы.

Но многие государственные организации в принципе не могут быть рыночными, действовать как частная компания. Это относится ко многим организациям, предоставляющим услуги всем участникам рыночной экономики, организациям, услуги которых не могут быть измерены рынком в стоимостном выражении. Реструктуризация таких организаций осуществляется в рамках формирования так называемых организаций, ориентированных на результаты (performancebased organizations). Например, государственное управление по патентам и изобретениям в Великобритании в результате реформы превратилось в такого рода государственную организацию.

«Организация, ориентированная на результаты», – это государственная организация, в большей степени отдаленная от рынка по сравнению с государственной корпорацией, но формирующая свою деятельность и систему оплаты труда служащих в зависимости от результатов, измеренных особым образом.

Важнейшими условиями превращения обычных государственных организаций в «организации, ориентированные на результаты», выступают, вопервых, возможность в той или иной форме измерить результаты деятельности организаций и, вовторых, возможность выполнения ими своих функций при переходе к новой организационноправовой форме.

Таким образом, возможные организационные преобразования государственных предприятий и организацийвключают:

• корпоратизацию (коммерциализацию);

• формирование «организаций, ориентированных на результаты»;

• приватизацию.

Государственные корпорации и «организации, ориентированные на результаты», вовсе не обязательно будут приватизированы. У приватизации есть свои пределы,определяемые сбоями рынка, а также соображениями национальных и общественных интересов.

Интересы общества в целом не всегда могут быть реализованы частным сектором. Например, предприятие по производству обогащенного урана технически возможно в частном секторе, но в интересах общества иметь государственное, а не частное предприятие в этой сфере. Приватизация государственной почтовой службы может не только привести к росту цен на почтовые услуги, но, главное, и к тому, что жители отдаленных и малонаселенных пунктов не смогут получить эти услуги.

Точно так же интересы общества не всегда могут быть реализованы с помощью государственного регулирования частного сектора. Например, государственное регулирование приватизированной почтовой службы будет дорого стоить обществу, особенно контроль за результатами ее деятельности. (Ситуация, когда издержки государственного регулирования превышают потери, связанные с провалами рынка, представляет собой так называемое дырявое ведро Оукена.)

Важнейшими критериями при решении вопроса о приватизации государственных корпораций являются:

• возможность получения значительных государственных доходов от приватизации при условии выполнения приватизированными предприятиями необходимых общественных функций;

• возможность государственного регулирования провалов рынка, которое ведет к повышению эффективности производства с учетом издержек регулирования.

Таким образом, анализ проблемы эффективности государственных предприятий в современных условиях позволяет сделать некоторые общие выводы.

• В настоящее время происходит стабилизация роли государственных предприятий в экономике стран ОЭСР.

• На Западе возрождается интерес к деятельности государственных предприятий.

• Постепенно исчезает образ государственных предприятий как синоним неэффективности.

В связи с этим необходимо изучать опыт реструктуризации государственных предприятий в странах ЕС в целях его адаптации к условиям нашей переходной экономики, а также послеприватизационный опыт функционирования государственных предприятий в развитых странах.