Новая концепция организации местного самоуправления в РФ.

Понятие современной модели организации местного самоуправления и её организационно-правовые формы

2.1 Зарубежные модели организации местного самоуправления

Реформа местного самоуправления происходит в России с начала 90-х годов, и споры об этом не прекращаются по настоящий момент.

Сейчас пришло время, когда необходимо определить, созвучны ли волнующие нас проблемы тем, которые обсуждались много лет тому назад и обсуждаются в зарубежных странах.

Принцип самоуправления - один из наиболее древних и универсальных среди тех, что применяются в управлении. Данный принцип отвечал потребностям человеческого общества, начиная с самых ранних стадий его развития (Древний Рим) и до определенного времени оставался единственным средством социальной организации. По мере развития общества нарастает его взаимное отчуждение с государством, а также усложняются задачи управления. Роль самоуправления и способы его институционального оформления начинают существенно меняться, попадая во все большую зависимость от форм и методов управления.

Основы правовых муниципальных систем многих европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе муниципальных реформ XIX века Тихомиров Ю.А. Публичное право . М. 1995. С.116

. Муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города уже несли в себе «зародыш» буржуазного муниципализма.

В начале XX века получила свое признание теория, согласно которой органы самоуправления являются органами не государства, а общин, как особых от государства публично-правовых юридических лиц Основные теории местного самоуправления. Сб. обзоров ИНИОН РАН. МЛ 996. С.8

.

На современном этапе развития мирового общества существуют различные типы и модели местного самоуправления.

Англосаксонская - получившая свое распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и др. странах, где местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, а на местах отсутствует полномочный представитель Правительства, который бы опекал органы местного самоуправления.

Континентальная (французская) - модель в настоящее время распространена в странах франкоязычной Африки, Латинской Америки, Ближнего Востока, которая основана на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления и представляет собой классическую, иерархическую пирамиду, в которой нижестоящие звенья напрямую подчиняются вышестоящим.

Советская модель - в настоящее время является зарубежной и действует на Кубе и в КНР. Она имеет принципиальное отличие от основных зарубежных моделей. Для нее характерны следующие черты:

- правовую основу деятельности местных органов составляют Конституции и акты, издаваемые центральными законодательными органами;

- принцип жесткой централизации управления;

- принцип патернализма;

- функционирование органов местного самоуправления в системе органов государственной власти;

- отсутствие муниципальной собственности, местных бюджетов и т.п.

Местное самоуправление в США учреждается и регулируется в соответствии с их Конституциями и статутами. В отличие от европейских государств США не гарантируют местного самоуправления на национальном уровне, но самостоятельность местных органов высокая. Штаты учреждают местные органы, определяют полномочия и организационные структуры, а местные органы, в свою очередь, получают от Штатов право на принятие либо Устава (Хартии), либо права на местное законотворчество. В США сложились три основных модели местного самоуправления Минькова Н. Местное самоуправление в США. / Губерния. - 1997. №2. С.54.:

1. Сильный мэр - Совет, действующий в большинстве самоуправляющихся городов США;

2. Слабый мэр - Совет;

3. Модель Совет - Управляющий, используется в 40% случаев в городах средних размеров.

Япония также является примером для рассмотрения модели местного самоуправления. Местное самоуправление в Японии осуществляется на двух уровнях: префектура и поселения. За каждым из уровней закреплена собственная компетенция; вмешательство со стороны каких-либо других уровней и государства не допускается, а если и допускается, то только через суд. Система органов местного самоуправления закреплена в законодательстве. Модель местного самоуправления в Японии основана на принципах Воронин А.Г. Местное самоуправление в Японии / Губерния. - 1996. №1. С.70

:

- формализация принципа разделения властей на всех уровнях;

- выборность высшего должностного лица (Мэр, Префект) и представительного органа;

- сосредоточение ответственности за проводимую политику и основных рычагов управления выборного должностного лица;

- установление единообразной структуры местного самоуправления;

- местные автономии;

- выборности всех должностных лиц местного самоуправления;

- право местных органов публичной власти по управлению своим имуществом;

- издание своих постановлений в пределах законов и др.

Изучение использования опыта местного самоуправления в Японии может быть применено в современной модели организации местного самоуправления в Российской Федерации. Применительно к России и с учетов евроазиатского расположения нашей страны, данный опыт является особенно ценным.

Рассматривая систему местного самоуправления в ФРГ, можно отметить, что гарантии местного самоуправления представлены в основном законе ФРГ. В Германии союзы общин пользуются правом местного самоуправления в рамках их законной компетенции на основании законов, которые обеспечивают жизнеспособность общин и союзов общин.

Государственное устройство государства построено от общин и союзов общин, районов и округов к землям и федерациям снизу вверх.

Существуют две основные формы организации местного самоуправления: южно-германская и северогерманская которые, в свою очередь, представлены «парламентской» и «президентской» моделью формирования органов руководства общины.

Приведенный обзор показывает, что российская традиция местного самоуправления может развиваться в русле европейской, где независимость местных сообществ от государственной власти строго регламентируется законом, а зарубежный муниципальный опыт может быть применен в России.

2.2 Характерные черты, присущие современной модели местного самоуправления в Российской Федерации

Европейская Хартия местного самоуправления выделяет четыре основных признака, без которых не может осуществляться местное самоуправление Европейская Хартия о местном самоуправлении. Май. 1990.:

- власть, действующая в пределах, установленных законом;

- наделение местного самоуправления правом самостоятельного распоряжения ресурсами;

- власть с четко обозначенными функциями в государстве;

- наличие выборных органов местного самоуправления.

А также обозначает черты, присущие различным моделям местного самоуправления.

Для выбора конкретных моделей местного самоуправления нужны определенные условия, в которых должно осуществляться местное самоуправление, зависящие от:

- экономической модели общества и отношений, возникающих в сфере собственности;

- демократических интересов в обществе и государстве;

- региональных, национальных, местных традиций и особенностей осуществления власти на местах.

Этот перечень далеко не полный, но, на мой взгляд, наиболее важный, так как учет этих условий определяет эффективность любой модели местного самоуправления.

Модель вообще - это некая система, устанавливающая положение о том, каким должен быть объект и состоящая из совокупности элементов, определяющих структуру объекта, задачи, цели, функции, права и обязанности, ответственность и др. Мы можем определить модель местного самоуправления как систему взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и органами государственной власти, структура которой складывается, исходя из местных традиций и особенностей, наличия демократических институтов, отношений, возникающих в сфере собственности, самостоятельности, обособленности от государства и др. не менее важных положений.

В настоящее время в России еще происходят процессы реформирования местного самоуправления. Учитывая этот процесс при функционировании современной модели местного самоуправления в Российской Федерации должны учитываться следующие признаки:

- на современном этапе развития российского государства

осуществляется переход от общегосударственной собственности к

многообразию форм собственности, включая и муниципальную,

требующий регулирования экономических процессов на местах и

наличия достаточных возможностей у местной власти в области

урегулирования в деятельности малого и среднего бизнеса в виде

собственных бюджетных земельных и иных ресурсов;

- в России производство представлено крупными предприятиями, где влияние их на жизнь городов очень велико, а влияние городов на крупные производства сведено к минимуму; процесс приватизации этих предприятий без участия местных властей привел к тяжелым последствиям;

- развитие регионов и отдельных территорий в России происходит неравномерно; различные условия для хозяйственной жизни, различный уровень развития доходной части местных бюджетов требует наличия механизмов выравнивания, а также индивидуального подхода к развитию каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление.

Таким образом, для современной России необходима система органов местного самоуправления самостоятельных в области экономики, и если это произойдет, то тогда они смогут оказать помощь государству в проведении экономических преобразований и выполнить возложенные на них социальные функции Аяиков Д.Ф. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 21 веке.

. Основу современной модели местного самоуправления составляют органы местного самоуправления, которые не только самостоятельно обеспечивают деятельность большого диапазона хозяйственных и социальных служб, но и используется в качестве объекта и проводника социально-экономической политики федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации. Все это превращает местное самоуправление в интегрированную часть всего государственного механизма.

Важным показателем в определении значения местных органов власти служит тот фактор, что на этом уровне управления занята значительная часть работников муниципальных служб.

Органы местного самоуправления делятся на органы общей компетенции, то есть местные органы власти, наделенные полномочиями осуществлять множество функций и решать различные вопросы местного значения, и органы специальной компетенции (функциональные, отраслевые), создаваемые для выполнения какой-либо одной или более функции.

Одним из главных признаков новой модели местного самоуправления является ответственность представительных органов, глав местного самоуправления, в первую очередь, перед населением.

Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением призван обеспечить:

1. Эффективность обеспечения местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований;

2. Учет и защиту интересов населения муниципальных образований в деятельности органов местного самоуправления;

3. Тесную связь с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Основанием для наступления ответственности, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является утрата доверия населения. Прядок и условия ответственности перед населением определяется Уставами муниципальных образований. Свое недоверие органам, должностным лицам местного самоуправления население может выразить с помощью форм прямого волеизъявления граждан, например референдум или отзыв должностного лица.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции, Устава субъекта Российской Федерации, Федеральных законов, Законов субъекта Российской Федерации, Устава муниципального образования, а также за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти, материальными и финансовыми средствами.

Самостоятельность решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью нашла свое закрепление в Конституции Российской Федерации.

Местного самоуправления осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Именно этими формами и реализуется самостоятельность в решении местных проблем Юркова С., Широков А. Местное самоуправление. Рыночный облик. М. 2007. С.89.

.

Эта черта предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, что включает сюда управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, а так же решение иных вопросов.

Еще одним признаком самостоятельности местного самоуправления является законодательно закрепленная гарантия невмешательства органов государственной власти в вопросы местного значения.

Самостоятельность местного самоуправления характеризует и наличие соответствующей компетенции у муниципальных органов. В Уставах муниципальных образований определяется компетенция и сроки полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Эти полномочия направлены на решение конкретных вопросов жизнедеятельности муниципального сообщества.

Для обеспечения самостоятельности местного самоуправления и эффективного жизнеобеспечения населения, местные органы наделяются правом на материально-финансовые ресурсы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальной собственности и местный бюджет.

В Уставах муниципальных образований специально оговаривается, что эффективное управление муниципальной собственностью возлагается на органы местного самоуправления. Они вправе осуществлять с муниципальным имуществом любые сделки, регламентировать условия использования муниципальной собственности, осуществлять приватизацию муниципальной собственности.

Закон закрепляет за органами местного самоуправления право на создание предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности.

Еще одной гарантией минимальной финансовой базы является то, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованием минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых бюджетов.

Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации наделены правом самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, что еще раз подтверждает финансовую самостоятельность местного самоуправления.

Конституционное право управления муниципальной собственностью принадлежит органам местного самоуправления. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления.

Деятельность органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью сводится к следующим вопросам Ясюнас В. Местное самоуправление. Комментарии. М.2007. С.49

:

- органы местного самоуправления имеют право самостоятельно формировать и утверждать перечень объектов муниципальной собственности;

- определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности. На соответствующие органы местного самоуправления возложена разработка местных программ приватизации;

- осуществление органами местного самоуправления по управлению имуществом иных прав собственника муниципального имущества. Согласно закону местные органы вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическими и юридическими лицами, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке.

В настоящее время общемировой тенденцией стало участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий. Это объясняется тем, что многие вопросы более целесообразно исполнять на местах. В свою очередь такая постановка взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти ведет к децентрализации управления и обеспечивает паритетное участие этих органов в решении региональных государственных задач. Хотя о полном равенстве между местными и государственными органами говорить нельзя, так как органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.

Еще одной положительной стороной этой черты является гарантированное государством материально-финансовое обеспечение органов местного самоуправления, исполняющих отдельные государственные полномочия. Это предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов.

Переход России к рыночным отношениям не мог не сказаться на деятельности отдельных органов местного самоуправления. Основной задачей этих органов стало пополнение доходов местных бюджетов и рациональное использование бюджетных ресурсов.

Функционирование современной модели организации местного самоуправления в экономической среде рыночного типа предполагает ряд следующих направлений:

1. Рациональное использование всех имеющихся ресурсов и в первую очередь земельные ресурсы;

2. Развитие местного самоуправления как один из способов привлечения иностранных инвестиций, а также инвестиционную деятельность самих местных властей;

3. Переподготовка кадров для новых рабочих мест;

4. Пересмотр роли и реформирование муниципальных предприятий;

5. Создание муниципальных банков для решения следующих задач:

- уменьшение риска при хранении бюджетных средств

- приращение бюджетных средств;

6. Участие органов местного самоуправления в кредитных отношениях:

- выпуск муниципальных займов и лотерей;

- выдача и получение кредита.

7. Сотрудничество органов местного самоуправления с предпринимательством в целях социально-экономического развития территорий муниципального образования, улучшения условий жизни населения, решения вопросов местного значения.

Специфической чертой модели местного самоуправления в Росси является вопрос о ее природе Алексеев Ю.П. Основы местного самоуправления . М. РАГС, 2006. С.14. Для современной системы местного самоуправления характерны признаки, свидетельствующие как о государственной, так и об общественной природе. К признакам, свидетельствующим о близости органов местного самоуправления к государственным органам, относятся:

- население местного сообщества проживает на территории государства, население муниципального образования является гражданами государства;

- статус местного сообщества устанавливается, гарантируется, защищается Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами и законами субъектов Федерации;

- местные вопросы решаются населением в русле единой государственной политики;

- полномочия органов местного самоуправления носят властный (государственный) характер и т.д.

К признакам, характеризующим общественную природу новой модели местного самоуправления можно отнести:

- самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, определение структуры органов муниципального образования;

- органы местного самоуправления не являются структурными единицами государственного аппарата;

- наличие муниципальной собственности.

Следовательно, можно сделать вывод о том, что современное самоуправление как специфическая форма власти имеет смешанную, комбинированную общественно-государственную природу.

Таким образом, для оптимальной модели местного самоуправления характерно многообразие черт. Приведенные черты являются основными и позволяют говорить о единой модели местного самоуправления в России, с разнообразными организационными формами в различных муниципальных образованиях. Поэтому новая оптимальная модель местного самоуправления может формироваться лишь в том случае, если будет обеспечена комплексная реализация этих признаков.

Несмотря на многообразие условий, влияющих на выбор модели местного самоуправления, в рамках политики, проводимой в этом вопросе государственными и муниципальными органами, не должен быть нарушен базовый принцип российской Конституции: «все формы организации власти на местах должны иметь автономный характер».

Современное состояние и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации

Как показывает практика демократических государств, местный уровень власти - это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для современного человека проблем. Эффективность власти люди оценивают по элементарным, понятным для каждого критериям - тепло в домах, освещенность улиц, качество дорог, транспортное обеспечение и т.п. Эти вопросы рациональнее решать с учетом мнения населения в местах непосредственного проживания граждан - в городах, поселках, селах, хуторах и пр. Именно поэтому одним из приоритетных направлений государственной политики России является развитие местного самоуправления, налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия муниципальных органов и населения.

Формирование эффективной системы местной власти - всегда длительный и довольно сложный процесс. Поэтому нет ничего удивительного в том, что в Российской Федерации данный процесс до сих пор находится в стадии развития и включает множество нерешенных проблем, связанных с законодательным обеспечением деятельности органов местного самоуправления, острым дефицитом квалифицированных специалистов в области муниципального управления, отсутствием надежных материально-финансовых основ деятельности местных органов власти.

На это еще в 2002 г. в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации обратил внимание Президент России В.В. Путин, отметив: «В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах.

Одним из источников сложившейся ситуации является низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом.

Кроме того, большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы. Но именно с местных органов власти население спрашивает и за исполнение федеральных законов (таких как о ветеранах), и за работу ЖКХ, и за очень многое другое… очень важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюджета. За счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной недвижимости. При этом государственная власть - учитывая расходные полномочия муниципалитетов - могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулирующих налогов» России надо быть сильной. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2006. 19 апреля..

Оценивая современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации, большинство отечественных и зарубежных ученых и практиков отмечают крайне низкий уровень эффективности действующей в стране системы органов местной власти. Несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, переход к новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране явно затянулся. До сих пор существуют проблемы в сфере правового обеспечения деятельности в качестве основных причин, сдерживающих развитие местного самоуправления в Российской Федерации, Б.Р. Панкин, например, называет:

- недооценку, недопонимание, а нередко и ошибочное представление о самой сути местного самоуправления, его чрезвычайной важности в деле демократических преобразований всего российского общества. В значительной мере именно этим обстоятельством можно объяснить инертность, пассивность населения, образующего местные сообщества, в организации эффективного местного самоуправления в муниципальных образованиях России;

- низкий уровень научного и методического обеспечения местного самоуправления. Это проявляется, прежде всего, в отсутствии целостной теории местного самоуправления как системы научных знаний, акцентирующих внимание на проблемах территориальной самоорганизации населения. На сегодняшний день имеются теоретические наработки лишь по отдельным вопросам местного самоуправления. Явно недостаточным представляется и уровень методического обеспечения работ по организации местного самоуправления, формированию и применению регламентирующих и обеспечивающих функционирование местных органов власти документов. Практически нет рекомендаций по разработке и реализации местной социальной, экологической, экономической, кадровой, научно-инновационной политики. Отсутствие необходимых научных рекомендаций вносит в местное самоуправление значительный субъективизм и приводит к грубым ошибкам в процессе его осуществления;

- отсутствие у местных органов власти опыта самостоятельного хозяйствования в системе рыночных отношений. На сегодняшний день многие руководители на местах не владеют стимулирующими методами управления и в большинстве случаев придерживаются иждивенческой позиции, связывая перспективы подъема экономики своего муниципального образования в первую очередь с увеличением объемов бюджетного финансирования, а не с возможностью «зарабатывания» собственных средств. Не имея опыта создания муниципальных финансово-хозяйственных структур и в то же время худо-бедно существуя за счет государственных дотаций, многие муниципалитеты не признают значение формирования предпринимательской среды в качестве реального способа подъема экономики и решения местных проблем;

- отсутствие реальной ответственности государственных должностных лиц за превышение своих полномочий, а федеральных органов власти - за несоблюдение провозглашенных в некоторых государственных актах гарантий местного самоуправления в Российской Федерации, комплекс неподотчетности у некоторых руководителей местного ранга за свои ошибочные действия; явно недостаточное использование зарубежного и прошлого отечественного опыта муниципального строительства, а также передовых технологий организации местной власти, применяемых сегодня в некоторых регионах России.

По мнению Л.В. Гильченко, формированию эффективной системы местного самоуправления в нашей стране препятствуют такие факторы, как:

- отсутствие на федеральном уровне единой общегосударственной концепции реформирования местной власти на принципах самоуправления. Любая реформа в государстве должна иметь четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться. В этом отношении статьи Конституции России, посвященные вопросам организации местного самоуправления, в лучшем случае могут рассматриваться как некая конечная цель, декларация «о намерениях» государственной власти и «правах» населения в этой области. Программа государственной поддержки местного самоуправления, несмотря на ее большую значимость, также является скорее предварительными обязательствами федеральных органов государственной власти, чем стратегией реформы. В связи с отсутствием единого нормативного документа, определяющего все элементы реформы, деятельность различных структур, занимающихся вопросами организации местного самоуправления в Российской Федерации, совершенно не скоординирована, фрагментарна и зачастую взаимопротиворечива;

- значительное сопротивление реформам отдельных категорий чиновников государственных органов исполнительной власти. Условно их можно объединить в две группы. К первой следует отнести государственных служащих среднего уровня ряда федеральных министерств и ведомств - прежде всего тех, в принципах работы которых в ходе реформы предполагаются кардинальные изменения. Наибольшее противодействие эта группа оказывает на этапе разработки нормативных документов, направленных на реализацию соответствующих федеральных законов через компетенцию их министерств и ведомств. Вторую группу образуют руководители органов государственной власти ряда субъектов Российской Федерации. В основе их сопротивления лежит не просто желание сохранить определенный объем властных полномочий, но, что гораздо существеннее, реальное обладание и распоряжение собственностью, т.е. самый сильный стимул сопротивления - экономический интерес. Этому способствует сегодняшняя практически полная утрата федеральным уровнем контроля как административного, так и экономического за распоряжением государственной собственностью и ресурсами в субъектах Федерации, не говоря уже о влиянии на политические процессы в регионах.

Н.А. Емельянов к данному списку относит еще и низкий уровень политической культуры населения, отмечая, что большинство российских избирателей пока еще недостаточно хорошо представляют себе систему властных отношений, сложившуюся в современной России. Поэтому, с одной стороны, они часто предъявляют завышенные требования к органам местного самоуправления, будучи искренне уверенными в том, что именно местная власть должна решать все их проблемы, а с другой - не разбираются в своих правах, не умеют, как правило, их защищать и не осознают своей контролирующей роли по отношению к местным органам власти».

Коротко проблемы действующей системы местного самоуправления можно сформулировать фразой: «недостаточно финансов, демократии и ответственности». При этом:

- слабое развитие институтов местного самоуправления в целом (по состоянию на 1 января 2008 г. из более чем 155 тысяч административно-территориальных единиц юридически было оформлено чуть более 12 тысяч муниципальных образований);

- превышение расходов местного самоуправления над доходной базой местных бюджетов;

- чрезмерный объем нефинансируемых государственных полномочий, которыми наделено местное самоуправление, перегрузка местных бюджетов нефинансируемыми федеральными и региональными мандатами;

- отсутствие эффективных механизмов общественного и государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Устранение и предотвращение указанных причин - важная задача проводимой в стране реформы местного самоуправления. Местную власть чаще всего ругают за то, что в решении простейших вопросов жизнеобеспечения, например, водоснабжение, ремонт канализации, получение необходимой справки и т.п. со стороны органов местного самоуправления проявляется пассивность. Однако во многом это происходит не по вине чиновников, а из-за сложной и неэффективной системы управления, в которой они вынуждены работать.

Предположим, что в сельсовете, не наделенном статусом муниципального образования, произошла «нештатная» ситуация и необходимо срочно предпринимать меры для решения проблемы. Но у главы сельской администрации для этого, как правило, нет возможностей. Он - муниципальный служащий, поэтому в принятии решений он связан мнением своего руководителя, который нередко находится от него не за один десяток километров. Более того, даже если глава сельской администрации проявит необходимую инициативу и самостоятельность, он упрется в другую проблему - отсутствие источников финансирования. У него нет собственного бюджета. Его заменяет смета доходов и расходов, в рамках которой невозможно маневрировать финансовыми средствами. Результат - проволочки в решении самых элементарных вопросов, недоверие населения к власти. Как отмечал Президент РФ В.В. Путин, выступая в 2004 г. на сессии конгресса муниципальных образований РФ Российская муниципальная практика. 2007. № 1., еще десять лет назад Конституция Российской Федерации четко определила гарантии и основы местного самоуправления как самостоятельного института власти в стране. Нашим стратегическим ориентиром оставалась и остается сильная и дееспособная местная власть. Однако достичь эту цель на практике оказалось гораздо сложнее, чем ее заявить. Нужно было учиться работать принципиально в иных условиях, формировать новые, действенные механизмы, анализировать и быстро преобразовывать собственный опыт. И для этого потребовались согласие общества, консолидация власти, политическая воля. Да и многое стало понятным только тогда, когда приступили к практической работе.

Чтобы преодолеть препятствия, мешавшие развитию местного самоуправления, приближению его к населению, в стране в последние два года была проделана большая работа, Особенно важно то, что руководство государства приступило к разбору законодательных завалов, определилось с правами и обязательствами муниципалитетов, вплотную подошло к решению вопросов их собственности и финансовой обеспеченности. Тем самым были намечены пути к избавлению от длительного противостояния местной и региональной властей, хотя полностью решить эту проблему пока еще до конца не удалось.

Для того чтобы цели нового этапа муниципальной реформы были достигнуты, всем уровням власти в самое ближайшее время предстоит приложить серьезные усилия в направлении укрепления организационно-правовых и экономических основ местного самоуправления. Ведь даже самая идеальная нормативная база сама по себе еще не является гарантом создания в стране эффективной системы местного самоуправления. Для того чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило свое реальное воплощение, требуются предпосылки не только законодательного характера. Помимо этого необходимы:

1. Наличие осознанной воли в осуществлении права на местное самоуправление, т.е. активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результатах).

2. Наличие механизмов осуществления права на местное самоуправление, т.е. наличие организационных структур, создаваемых населением для решения местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) и реальной зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, различные формы общественного контроля).

3. Наличие возможности осуществления права на местное самоуправление, т.е. наличие экономических основ для обеспечения реальной самостоятельности населения и создаваемых им органов.

Все три вышеобозначенные составляющие находятся в настоящее время в процессе формирования. Однако правовое и организационно оформление местного самоуправления протекает значительно быстрее. В вопросах формирования эффективной экономической базы местного самоуправления реальные результаты мизерны. Именно проблемы экономического характера являются основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. В связи с этим сегодня основные усилия парламента и правительства должны быть направлены на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти.

Очевидно, что до тех пор, пока в стране отсутствует прочная материально-финансовая база развития местного самоуправления и сохраняется экономическая зависимость органов местного самоуправления от федеральных и региональных органов государственной власти, процесс ее перехода к автономной модели местного самоуправления нельзя считать завершенным. Создание на местах организационно обособленных от государства властных структур, пусть даже на минимально возможном локальном уровне, - это лишь полдела. Власть должна быть обеспечена экономически. А это означает, что судьба всей муниципальной реформы, проводимой в стране, находится сегодня в прямой зависимости от результатов поиска эффективных механизмов укрепления экономической базы местного самоуправления.

Несмотря на имеющиеся позитивные сдвиги и тенденции в развитии местного самоуправления, потребуется еще немало усилий, чтобы окончательно урегулировать остающиеся противоречия. Реализация закона в жизни, на практике - это всегда задача, как минимум, не менее сложная, а может быть, и более сложная, чем его подготовка и принятие. В этой связи выделяется ряд очевидных приоритетов.

Первое. Чтобы закон эффективно заработал, необходимо в кратчайшие сроки и в полном объеме привести в соответствие с ним федеральное и региональное законодательства, уставы и иные нормативные акты муниципальных образований, немало сделать по информационной и экспертной поддержке этой сложной, многогранной и очень объемной работы.

Второе. Предстоит решить вопросы по границам и статусу муниципальных образований, структурам органов муниципального управления, завершить процесс административно-территориального деления субъектов РФ в соответствии с требованиями новой редакции Федерального закона о местном самоуправлении и выборным путем сформировать органы местного самоуправления, в том числе во вновь образованных муниципальных образованиях. При этом важно учитывать, что во многих субъектах РФ в процессе реализации ФЗ №131 значительно, порой на порядок, увеличится численность муниципальных образований (см. приложение)

Третье. Следующий важный этап - формирование эффективной структуры муниципальных органов в соответствии с перечнем полномочий, возлагаемых на каждый уровень местного самоуправления.

Четвертое. Весьма сложный и самый болезненный вопрос - о ресурсах пополнения местных бюджетов. Слишком долго длилось время так называемых повышенных обязательств при практически пустом кармане муниципальных образований, а главное - при невозможности наполнить этот карман самостоятельно.

Здесь уже предприняты первые шаги, которые должны изменить ситуацию, внесены поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы. Главный смысл поправок в том, чтобы у муниципалитетов появились стимулы расширять собственную налоговую базу. Потенциальных возможностей для развития собственной базы на местах много. Это - малый и средний бизнес, сфера инноваций и услуг. Именно эти сегменты экономики могут стать решающими для развития внутреннего рынка и экономического роста в стране в целом.

Как говорил Президент РФ В.В. Путин, выступая с приветственным словом на конгрессе муниципальных образований России, «…финансовая устойчивость и эффективность работы муниципалитетов прямо связаны с активизацией хозяйственной жизни на местах. И здесь многое зависит от умения местных руководителей грамотно и рачительно хозяйствовать, от готовности снимать административные барьеры, открывать рынок не только для представителей своего региона, но и для всех, кто хочет реализовать свою деловую инициативу.

И, наконец, важно повысить роль и значение представительных органов, развивать принципы коллегиальности и контрольные механизмы с участием граждан. Без такой обратной связи с избирателями по-настоящему сильное, независимое и эффективное местное самоуправление, конечно, не состоится» Российская муниципальная практика. 2007. № 1..

Следует также учитывать, что масштаб стоящих сейчас перед местным самоуправлением задач требует кардинального повышения квалификации муниципальных служащих. И потому необходимо создать адекватную потребностям дня систему подготовки и переподготовки кадров. Только квалифицированная и ответственная, обеспеченная ресурсами и прозрачная местная власть сможет достойно решать проблемы граждан. Эта власть существует за счет налогоплательщиков, и она должна быть подконтрольна гражданам.

Весьма актуальной задачей является повышение политической культуры населения муниципальных образований, приобщение людей к процессу управления местными делами.

Открытым остается вопрос и об укреплении экономических основ местного самоуправления. Несмотря на законодательно продекларированную самостоятельность органов местного самоуправления в решении внутренних проблем подведомственных им территорий, в стране продолжает сохраняться финансово-экономическая зависимость муниципальных органов от государства. Зародившаяся в недрах экономических противоречий переходного периода, она развилась на почве ущемления интересов муниципальных структур в процессе распределения полномочий, собственности и финансовых ресурсов между различными субъектами экономических отношений.

Новая редакция Федерального закона о местном самоуправлении, поправки, внесенные в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, призваны увеличить объемы собственных доходов муниципальных образований за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, а также средств финансовой помощи, оказываемой органам местного самоуправления из вышестоящих бюджетов. Однако эти меры вряд ли смогут обеспечить местному самоуправлению надлежащий уровень экономической самостоятельности без встречной активности со стороны местных властей. Муниципальные служащие должны овладеть основами современного менеджмента и азами рыночного поведения. Муниципалитеты должны научиться собственными силами зарабатывать недостающие им средства.

Такие проявления муниципальной предпринимательской активности, как создание муниципальных предприятий в наиболее конкурентоспособных и прибыльных отраслях муниципальной экономики, сдача в аренду муниципального имущества, участие в создании предприятий с долевой собственностью, размещение муниципальных заказов, приватизация и продажа убыточных объектов муниципальной собственности, стимулирование малого бизнеса и инвестиционная деятельность органов местного самоуправления обладают наибольшей устойчивостью к воздействию различного рода внешних и внутренних факторов и, следовательно, являются наиболее перспективными с точки зрения повышения уровня экономической самостоятельности муниципальных образований.

Наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства.

Основные положения концепции развития местного самоуправления.

Концепция развития МСУ должна строиться на основе системного подхода. Сначала надо определить границы системы МСУ как подсистемы системы управления государством, ее структуру, основные функции системы МСУ и ее компонентов, источники и объемы (в основном, в виде процентов от налогов) финансирования их деятельности, методы надзора и контроля за МСУ, методы привлечения населения, особенно молодежи, к управлению на местном уровне.

Система МСУ представляется многоуровневой системой, самоорганизующейся на каждом уровне в рамках, определенных законами РФ и субъектов РФ. Важным является вопрос о количестве уровней этой системы. В частности, в Польше до сих пор не утихают споры о том, какой системе МСУ отдать предпочтение: двухуровневой или трехуровневой [4]. Количество уровней муниципальных образований должен определить федеральный закон, а закрепление источников доходов за каждым уровнем – закон субъекта РФ. Ныне все это находится в ведении органов власти субъектов РФ и городов.

Верхний уровень системы МСУ – это муниципальные образования, являющиеся субъектами субъектов РФ. Ими должны стать объединения нынешних районов (назовем их уездами) и крупные города на правах уездов, в том числе – центры субъектов РФ. Образование уездов путем укрупнения нынешних районов, подавляющее большинство из которых обычно дотационные, диктуется прежде всего экономической целесообразностью, необходимостью иметь структурные единицы, способные к самостоятельному развитию. Но не только. При сокращении числа административно-территориальных единиц, образующих территорию субъекта РФ, повысятся его управляемость, возможности для развития культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты.

Нижний уровень системы МСУ – это либо целые небольшие поселения (деревни), либо небольшие части поселений, застроенные частными или малоквартирными домами, либо товарищества собственников жилья (ТСЖ) в многоквартирных домах. Если жилье муниципальное, то законом можно предусмотреть создание товариществ квартиросъемщиков или арендаторов жилья. На нижнем уровне управление должно осуществляться преимущественно на общественных началах. Финансовая основа – минимальна: в основном взносы жителей и штрафы. Финансирование сверху возможно в случае возложения на органы управления (при их добровольном согласии) государственных или муниципальных обязанностей по организации мониторинга неблагополучных семей, пустующих квартир, лиц, проживающих без регистрации и т. д.

Для территорий МСУ следует предусмотреть два статуса: МО и самоуправляющаяся территория (СТ). Статус СТ – более низкий, чем статус МО. Такой статус должен присваиваться территориям нижнего уровня системы МСУ и уровня на ступеньку выше (в городах и поселках кварталам или микрорайонам с населением от 300 до 3 тыс. жителей, в зависимости от этажности домов и компактности проживания). Самоуправляющиеся территории можно назвать, например, коммунами или общинами. Понятие СТ (в отличие от МО) в настоящее время в законах РФ отсутствует. Речь там идет лишь об органах ТОС.

Введение в федеральное законодательство (в частности, в разрабатываемый ныне ФЗ «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления в РФ») статуса СТ облегчит обретение органами управления СТ прав юридического лица. В Законе должно быть установлено требование к Уставу СТ (а не к «Уставу органа территориального общественного самоуправления», как написано в одном из проектов такого закона), чтобы он в обязательном порядке предусматривал представительные, исполнительные и контрольные органы ТОС (эти органы осуществляют свою деятельность в соответствии с положениями, регламентами, но не уставами).

Собрание (сход) или конференция жителей, являющиеся высшими органами управления, способны принимать грамотные решения лишь при условии, если перед этим велись дискуссии, основанные на достаточно полной и объективной информации. Такие условия могут быть созданы лишь избранным представительным органом. Закон не должен разрешать использование примитивных методов прямой демократии, облегчающей обман людей, тем более, регламентировать эти методы, как это сделано, например, в Федеральном законе «О товариществах собственников жилья». Правление, являющееся, согласно ст. 36 этого Закона, исполнительным органом товарищества, отчитываясь перед общим собранием плохо и односторонне информированных членов товарищества, находится в гораздо более выгодном положении, поскольку ему нет противовеса.

Наличие представительного органа позволит резко сократить случаи дезинформации жителей и манипулирования ими, более обоснованно подойти к распределению средств по статьям расходов и исключить формирование «карманных» контрольных органов. При отсутствии представительного органа недоверие населения сохранится. Выборы в представительный и контрольный органы не обязательно должны проводиться на основе прямого и тайного голосования. Однако контроль за законностью проведения собраний и конференций жителей должен быть возложен не на районные (городские) администрации, а на избирательные комиссии.

В законе следует предусмотреть учреждение совместно представительными органами МО и СТ исполнительного органа управления самоуправляющийся территории. Тогда, в соответствии с ч. I Гражданского кодекса (ст. ст. 52, 120), муниципальные органы власти смогут делегировать некоторые свои функции самоуправляющимся территориям. При наличии делегированных функций служащие органов управления СТ должны частично пользоваться правами и льготами муниципальных служащих. Следует предусмотреть возможность образования и других органов управления на усмотрение жителей, например, товарищеского суда. СТ нужно превратить в школы демократического управления, управления в условиях разделения властей. Там в основном должны начинать свою карьеру студенты и выпускники вузов, решившие посвятить себя государственной и муниципальной службе. В законе необходимо предусмотреть схему финансирования деятельности органов ТОС не через администрацию, как сейчас, а напрямую, путем выделения отдельных статей в бюджете МО для каждой СТ.

Уезд, средний и крупный город должны иметь внутри себя более мелкие муниципальные образования, имеющие свои функции управления. Даже Временное правительство России в 1917г., только начав работать, решило прежде всего приблизить власть к населению путем создания волостных земств в дополнение к уездным [5]. В городах, имеющих районное деление, воссоздать внутригородские МО нетрудно, стоит только учредить представительные органы. В крупных городах надо создать также еще один уровень МО – микрорайоны численностью от 3 тыс. до 30 тыс. жителей (в зависимости от величины города, этажности застройки, компактности проживания). Создание внутригородских МО приведет не только к более быстрому решению местных проблем и экономному расходованию средств местного бюджета, но и ускорению выхода предприятий из «тени», увеличению собираемости налогов, образованию конкурентной среды в сфере жилищно-коммунального обслуживания, повышению активности жителей, ускорению создания гражданского общества. Подробное обоснование необходимости создания в крупных городах двух уровней МО дано в работах [2, 3].

Федеральным законом следует предусмотреть различные варианты создания МО на третьем уровне. Можно предложить три варианта:

n первый (разовый)– решением городской Думы;

n второй вариант (постепенный) – на базе существующих советов общественного самоуправления путем изменения каналов их финансирования и установления требования не допускать совмещения представительных и исполнительных функций для абсолютного большинства лиц, избранных в совет;

n третий вариант (тоже постепенный) – через создание ТОС (СТ) по инициативе снизу (в том числе, путем объединения ТСЖ) там, где нет ТОС.

Во втором и третьем вариантах МО постепенно делегируют самоуправляющимся территориям функции управления, преобразуя их в конце концов в МО после выборов в представительные органы на основе прямого и тайного голосования (сроки должны быть оговорены в законе или правительственных актах).

Предложенный вариант развития системы МСУ вряд ли может быть единственным. Можно порекомендовать депутатам Государственной Думы размежеваться, подготовить по меньшей мере две различные концепции и вынести их на всенародное обсуждение. Сегодня, учитывая принятие Федерального закона о политических партиях, они уже многих не оставят равнодушными. Затем эти концепции следует вынести на голосование в Государственной Думе, а уж потом, в рамках победившей концепции, – заниматься разработкой законов о МСУ. Однако поправки в законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (с целью разрешить проводить местный референдум на части территории МО), «О товариществах собственников жилья» (с целью демократизации системы управления товариществом) и некоторые другие поправки, в том числе, в другие законы, следует внести как можно раньше.

Целесообразно уже сейчас создать специальный федеральный орган с территориальными управлениями на местах, в задачи которого должны входить помощь в становлении МСУ, включая ТОС, выявление общих проблем и подготовка предложений по изменению федерального законодательства о местном самоуправлении.

Потребуется еще немало времени для того, чтобы заработала конструктивная обратная связь, идущая от народа. Но для обуздания преступности, коррупции и наркомании, сокращения отставания от передовых стран в уровне жизни надо терпеливо строить систему МСУ – основу демократического государства.