Вопрос № 59. Государственное управление в особых условиях. Административные режимы

Специальные административно-правовые режимы (САПР) являются одной из разновидностью особых правовых режимов, действующих в сфере публичного права, и несут в связи с этим соответствующую функционально-целевую нагрузку.

Их основное назначение состоит в следующем:

• обеспечение конституционной безопасности при возникновении внешних и внутренних угроз территориальной целостности и независимости государства - агрессии против Российской Федерации, вооруженных конфликтов, массовых беспорядков;

• обеспечение функционирования объектов, представляющих повышенную общественную опасность или имеющих важное государственное значение;

• определение порядка реализации прав и обязанностей, условий жизнедеятельности на территориях, где проводятся специальные природоохранные, санитарные, противопожарные и иные мероприятия, а также на территориях, являющихся специальными зонами государственно-правовой охраны;

• установление порядка пользования предметами, представляющими повышенную общественную опасность или содержащими сведения, составляющие государственную тайну;

• обеспечение прав граждан и организаций в условиях чрезвычайных ситуаций, нормализация обстановки, восстановление правопорядка;

• создание условий для эффективной деятельности органов исполнительной власти, результативного осуществления ими контрольных, надзорных, регламентационных полномочий.

Виды специальных административно-правовых режимов

В зависимости от подведомственности Специальные Административно-правовые Режимы могут быть разделены на три группы:

• федеральные режимы, устанавливаемые и регулируемые федеральными органами государственной власти;

• региональные режимы, устанавливаемые органами государственной власти субъектов Федерации;

• местные режимы, устанавливаемые органами местного самоуправления на территории муниципальных образований.

Некоторые виды могут находиться во всех трех группах (режим чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера, режимы особо охраняемых природных территорий).

Если в качестве критерия разграничения выбрать объект-носитель режима, то выделяются:

• территориальные режимы - режим закрытого административно-территориального образования, военное положение, карантин, режимы исключительной экономической зоны, континентального шельфа, лечебно-оздоровительных местностей;

• объектные режимы - режим объекта атомной энергетики, режим водохранилища, режим придорожных полос федеральных автомобильных дорог, режимы ИВС, СИЗО, ИТУ;

• режимы обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или имеющие важное государственное значение – режимы оружия, наркотических веществ, ядов, документов, содержащих государственную тайну, паспортный режим;

• функционально-деятельностные режимы – режимы деятельности органов МЧС РФ, противопожарный режим, эвакуационный режим, режимы контртеррористической операции, таможенные режимы.

САПР можно различать по предмету регулирования:

• природоохранные режимы (заповедников, национальных и природных парков, лечебно-оздоровительных местностей и курортов),

• режимы обеспечения государственной безопасности (государственной границы, защиты государственной тайны, военных объектов, порядка выезда из России и въезда в Россию)

• режимы охраны общественного порядка (чрезвычайное положение).

По критерию юридических свойств режимы можно подразделить на:

• ординарные

• экстраординарные.

Экстраординарные режимы – это особые правовые режимы жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной и иной деятельности организациями, а также функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории, где возникла угроза безопасности и которая признана зоной чрезвычайной ситуации, зоной вооруженного конфликта, зоной военных действий.

Отличительными особенностями экстраординарных режимов являются:

• использование мер, ограничивающих конституционные права и свободы граждан и организаций;

• введение дополнительных административно-правовых обязанностей и запретов;

• предоставление чрезвычайных полномочий органам власти для поддержания режима;

• введение форм особого управления территорией, на которой установлен экстраординарный режим, включая создание временных специальных органов, перераспределение компетенции, приостановление деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления.

Законодательство Российской Федерации предусматривает три типа экстраординарных режимов:

• чрезвычайное;

• военное;

• "особое" положение.

Чрезвычайное положение – это особый правовой режим, предусматривающий ограничение установленных Конституцией Российской Федерации и законами прав граждан и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей, а также особый порядок деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Этот режим объявляется в исключительных случаях, в интересах обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Создаваемый в результате введения чрезвычайного положения (ЧП) правовой порядок способствует устранению обстоятельств, являющихся факторами угрозы, восстановлению законности, правопорядка, нормализации чрезвычайной ситуации.

Меры, осуществляемые в период действия ЧП, подразделяются на:

1. Совместные для режимов социального и природно-техногенного характера:

• особый режим въезда и выезда,

• ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено ЧП;

• усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения;

• запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий;

• запрещение забастовок, ограничение движения транспортных средств и их досмотр;

2. Социально-политические и контркриминогенные:

• комендантский час;

• предварительная цензура;

• приостановление деятельности общественных объединений, препятствующих нормализации обстановки;

• "сплошная" проверка документов в местах скопления граждан;

• ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков, а также временное изъятие оружия и боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ;

• выдворение нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания либо за пределы территории, на которой введено ЧП, за их счет;

3. Природно-техногенные:

• временное выселение (эвакуация) граждан из районов, опасных для проживания;

• введение особого порядка распределения продуктов питания и предметов первой необходимости;

• установление карантина и проведение других санитарно-противоэпидемических мероприятий;

• мобилизация ресурсов государственных предприятий, учреждений и организаций, изменение режима их работы, переориентация на производство необходимой в ЧС продукции;

• отстранение от работы на период ЧП руководителей государственных организаций при ненадлежащем выполнении ими своих обязанностей и назначение временно исполняющими обязанности указанных руководителей других лиц;

• в исключительных случаях допускается мобилизация трудоспособного населения и транспортных средств граждан для проведения неотложных аварийно-спасательных работ.

Военное и "особое" положение

Согласно ст. 87 Конституции Российской Федерации военное положение вводится Президентом в случае агрессии против России или угрозы такой агрессии, с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Военное положение (ВП) – особый правовой режим, предусматривающий ограничения прав граждан, должностных лиц и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей, а также особый порядок деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в целях обеспечения обороны страны и ликвидации агрессии против государства. Этот режим призван создать правовые, организационные, экономические условия, способствующие отражению агрессии или ее предотвращению.

Режим ВП должен решить следующие задачи:

• гарантировать сохранение общественного порядка, защиту основных прав личности, не подлежащих ограничению даже в военное время;

• мобилизовать силы и средства государственных и негосударственных организаций, а также граждан для отражения агрессии;

• реорганизовать систему государственной и муниципальной власти, переведя ее работу на принципы строгой централизации с непосредственным подчинением нижестоящих органов вышестоящим, реализации основных жизнеобеспечивающих функций, военной дисциплины;

• установить более высокий уровень защиты государственной и военной тайны.

Особый режим

Согласно Федеральному закону "О борьбе с терроризмом" особый правовой режим устанавливается и в зоне проведения контртеррористической операции, предусматривающий такие меры, как ограничение свободы передвижения, ограничение личной неприкосновенности и другие. Поддержание этого режима обеспечивает руководитель оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией.

Режим закрытого административно-территориального образования (ЗАТО)

Согласно ст. 1 Закона РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" особый правовой режим устанавливается в территориальных образованиях, в пределах которых расположены:

• промышленные предприятия, связанные с производством ядерного оружия; радиоактивных материалов,

• военные и иные объекты, требующие принятий специальных мер по обеспечению их безопасного функционирования и охраны государственной тайны.

Особый режим ЗАТО устанавливается в целях обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты сведений, составляющих государственную тайну, пресечения противоправных действий в отношении охраняемых предприятий и объектов, обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан, защиты окружающей среды.

Особый режим ЗАТО включает в себя:

• режим запретной зоны и режим контролируемой зоны - границы запретной и контролируемой зон обозначаются хорошо видимыми знаками, надписями, оборудуются заграждениями и техническими средствами охраны;

• ограничения на въезд и постоянное проживание;

• ограничения на полеты летательных аппаратов над территорией закрытого образования;

• ограничения на ведение хозяйственной и предпринимательской деятельности, владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом. Положения о режимах конкретных ЗАТО утверждаются Правительством Российской Федерации.

Режим охраны Государственной границы Российской Федерации

Режим охраны границы состоит из следующих элементов:

• режима границы;

• пограничного режима;

• режима в пунктах пропуска через границу;

• особых полномочий пограничных войск, войск ПВО и Военно-морского флота.

Пограничный (приграничный) режим устанавливается в пограничной зоне, территориальных водах Российской Федерации и внутренних водах, имеющих выход к границе, с целью создания необходимых условий для ее охраны. Правила этого режима принимаются высшими и центральными федеральными органами, а также органами субъектов Федерации.