Правовые основы сохранения культурного и исторического наследия.

Основным правовым актом, регулирующим вопросы охраны и использования недвижимого культурного наследия (памятников истории и культуры), является Закон РСФСР “Об охране и использовании памятников истории и культуры” от 1978 г. (1979). Его основные позиции развивает “Положение об охране и использовании памятников истории и культуры” (1982), утвержденное Советом Министров СССР. Основные правовые нормы этих документов, актуальность которых не исчерпала себя, сводятся к декларированию государственной охраны и учета памятников, запрещению угрожающей памятникам хозяйственной или иной деятельности и к обременению их владельцев соблюдать установленные режимы пользования и ограничения.

Преобладает памятниковедческий подход к охране культурного наследия, когда объекты наследия рассматриваются “штучно”. Памятниковедческий подход ориентирован на статичные и моноструктурные в управленческом отношении образования. Однако правовые нормы, применяемые в отношении отдельных объектов, не являются достаточными для решения правовых проблем сложных историко-культурных образований и территориальных комплексов. Поэтому применение вышеуказанных правовых актов не лишено противоречий и сложностей, к которым руководство национальных парков должно быть подготовлено. Территориальный комплекс всегда находится в динамике, и включен в сферу интересов различных, как правило, управленческих структур. Отсутствие территориального подхода к охране культурного наследия, непризнание территории в качестве феномена наследия — существенный недостаток действующего федерального законодательства (Веденин, Кулешова, 1997).

Надо отметить, что подход к государственной системной охране историко-культурных ценностей как отдельных объектов-памятников начал складываться еще в XIX в., а в 1913 г. было разработано, но не утверждено “Положение об охране древностей”, ставшее прообразом уже последующих законодательных актов в РСФСР (Работкевич, 2000). Именно это традиционное видение ценных историко-культурных объектов и феноменов в качестве штучной “древности”, по-видимому, помешало развитию форм территориальной охраны, или охраняемых историко-культурных территорий. В результате и культурные ландшафты выпали из сферы прямого законодательного регулирования. В какой-то мере зоны охраны, предусматриваемые для памятников истории и культуры, обеспечивают сохранение среды памятника и в этом смысле компенсируют неразвитость территориальных форм охраны, однако их выделение не является обязательным, содержит сложные процедурные формальности и не получило широкого распространения.

Изменение политического устройства страны повлекло за собой существенные изменения во всей законодательной системе и во взаимоотношениях различных субъектов права. С 1995 г. идет работа над законом “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации”, с введением в действие которого будет достигнута правовая определенность в отношении многих проблем, что необходимо для их решения. Кроме того, разработаны и ждут своего рассмотрения проекты законов “Об археологическом наследии” и “О музеях-заповедниках”.

Согласно ст. 13 Федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях” к числу основных задач национальных парков относятся сохранение историко-культурных объектов и восстановление нарушенных историко-культурных комплексов и объектов. Запрещается любая деятельность, которая может нанести им ущерб. Что же касается реальных правомочий национальных парков, то они сводятся к передаче историко-культурных объектов в “пользование национальным паркам только по согласованию с государственным органом охраны памятников истории и культуры” (п. 3, ст. 12) либо к закреплению историко-культурных объектов за национальными парками на праве оперативного управления (п. 5 той же статьи). Этого явно недостаточно для организации полноценной работы по сохранению историко-культурного наследия на территории парка, для развития инициатив национальных парков по управлению ресурсами культурного наследия.

Необходима разработка подзаконных актов, содержащих конкретные правовые механизмы, обеспечивающие соблюдение всеми действующими в границах таких ООПТ хозяйствующими субъектами установленного режима охраны историко-культурных объектов. Зафиксированные законом правовые нормы достаточны только для однородных в управленческом отношении территорий, когда вся или большая часть земель и иных объектов недвижимости принадлежит одному юридическому лицу, выполняющему функции охраны.

Немало правовых проблем возникает в связи с отнесением земель в границах национальных парков к различным категориям. Хотя закон “Об особо охраняемых природных территориях”, Земельный кодекс и отдельные природно-ресурсные законы оговаривают недопустимость в границах ООПТ деятельности, не совместимой с их целевым назначением, в реальности эта установка не подкреплена конкретными правовыми мерами. Таким образом, одним из основных направлений совершенствования законодательства, в том числе путем разработки подзаконных актов (положений, постановлений, распоряжений), является регулирование правоотношений по режимам содержания имущества и земель, представляющих историко-культурную ценность и находящихся в границах национальных парков, но не обеспеченных формами правовой защиты от имени национальных парков.

В действующем законодательстве об особо охраняемых природных территориях и об охране и использовании памятников истории и культуры не содержится специальных норм, предусматривающих защиту культурного ландшафта и традиционной живой культуры. Культурный ландшафт частично находится под охраной, будучи расположен в границах тех или иных ООПТ. В то же время во многих случаях приходится наблюдать прогрессирующую деградацию этого ресурса. Причины тому — уязвимость самого объекта, сохранение качеств которого требует поддержания определенных видов деятельности, прерывание преемственности культурных традиций между поколениями, излишняя увлеченность руководства парков природоохранными запретами и ограничениями, распространяемыми и на культурный ландшафт, отсутствие в нормативных документах понятия о культурном ландшафте, о его значимости как природно-культурного феномена, неразработанность механизмов его охраны. В России природные и культурные компоненты наследия в сфере управления разделены ведомственными барьерами, и предпринимаемые в их отношении действия заведомо плохо согласуются между собой. Ведомственная разобщенность в принятии решений и отсутствие солидарной ответственности за их результаты — одна из основных управленческих и правовых проблем.

В своей практической повседневной работе руководство национальных парков, как правило, опирается на индивидуальные правоустанавливающие документы — Положение о парке, Положение о землях, включенных в границы парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, Положение об охранной зоне.

Положение о парке, к сожалению, нередко просто повторяет нормы закона “Об особо охраняемых природных территориях” и не содержит конкретных правовых механизмов реализации этих норм, то есть сводится к декларации. Этого явно недостаточно для реального сохранения историко-культурного наследия и интеграции его в программы развития национальных парков. Положение должно фиксировать:

— что именно отнесено к объектам историко-культурного наследия на территории парка,

— на каком праве владения могут находиться те или иные историко-культурные объекты в границах парка,

— каковы следствия такого правообладания (обязанности сторон),

— каков режим использования ценных в историко-культурном отношении участков и земель историко-культурного назначения,

— каков порядок заключения сделок по поводу таких объектов,

— что следует за нарушение установленных регламентов,

— в чем заключаются обязанности и права администрации парка.

Положение согласуется главой субъекта Федерации, на уровне которого возможно решение подобных вопросов и принятие соответствующих распоряжений и постановлений.

Положение о землях, включенных в границы парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, и Положение об охранной зоне могут иметь очень большое значение для урегулирования правоотношений по поводу объектов культурного наследия, однако в действительности либо выхолащиваются в процессе многочисленных согласований, либо просто попадают в состояние перманентного согласования. Если закон требует согласования правового документа со всеми заинтересованными лицами, то такое требование должно быть исполнено. Однако на уровне опять же главы администрации субъекта Федерации можно издать постановление о порядке согласования. Такое постановление может жестко ограничить время согласительных процедур, установить предельное время “раздумий” согласующей стороны, приравнять отсутствие какого-либо реагирования вообще (что очень распространено) к согласию, а отказ от согласования обязать сопровождать аргументацией. Процесс согласования должен быть гласным и освещаться в местных СМИ с комментариями служб национального парка. Тем самым этот процесс может быть вовлечен в орбиту общественного внимания и получить оценку общественного мнения, которое вряд ли согласится с уничтожением или нанесением ущерба природным и культурным ценностям территории, определяющим ее региональное своеобразие и исключительность.