Постановление Конституционного суда РФ от 30 июня 2011 г. N 14-П

Заявители просят признать не соответствующими ст.1 (ч.1) , 2, 17,18, 45 (ч.1), 55(ч.1) Конституции РФ взаимосвязанные положения п.10 ч.1 ст.17 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ" и ст. 20.1 Закона РФ "О милиции", устанавливающие запреты, связанные с прохождением государственной гражданской службы, государственному гражданскому служащему запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.

Поводом к рассмотрению дела явились жалобы граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина.

1. За нарушение запрета, предусмотренного п. 10 ч. 1 ст. 17 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ", гражданка К. Приказом от 15 июля 2008 года была уволена с государственной гражданской службы. Основанием увольнения, явилось то, что в своем выступлении на одном из телеканалов гражданка К. подвергла критике деятельность межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы по ЦФО, где она проходила службу, в части, касающейся начисления заработной платы сотрудникам, находящимся в командировках, которое, по ее мнению, осуществлялось в противоречии с законодательством РФ. Отказывая в удовлетворении требования гражданке К. о восстановлении на службе, Мещанский районный суд подтвердил, что заявительница нарушила запрет, установленный для государственных гражданских служащих. По мнению заявительницы, примененным судами в ее деле положением п.10 ч.1 ст. 17 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ" нарушаются применительно к государственным служащим свобода слова и право на распространение информации, что противоречит ст. 19 (ч. 1 и 2), 21 (ч. 1), 29 (ч. 1 и 4) и 37 (ч. 1) Конституции РФ.

Приказом начальника УВД по Автозаводскому району городского округа Тольятти гражданин М. был предупрежден о запрете допускать публичные высказывания в отношении деятельности государственных органов, выразившимся в том, что он разместил в сети Интернет видеообращение, в котором подверг критике организацию работы органа внутренних дел, где он проходил службу. Он был уволен со службы в милиции за неоднократное нарушение запрета на публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности руководителей государственных органов.

Гражданин М. просит признать не соответствующими ст.15 (ч.1), 19, 29, 45 (ч. 2) и 55 Конституции РФ ст. 20.1 Закона РФ "О милиции" и п.10 ч.1 ст. 17 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ", которыми, как он полагает, нарушаются свобода слова и право на распространение информации, а также создаются препятствия для защиты конституционных прав и свобод.

2. Конституция РФ провозглашает РФ демократическим правовым государством (ст.1, ч.1), в котором права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанностью государства (ст. 2). Также Конституция РФ закрепляет, что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в РФ, в том числе согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ст. 17, ч. 1), являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст.18). Вместе с тем в силу ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. А также ст.45 (ч.1) Конституции РФ, гарантирующая государственную защиту прав и свобод человека и гражданина, во взаимосвязи с ее ст. 2, 17 и 18, государство призвано создавать наиболее благоприятные условия для общественного контроля за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц, обеспечения открытости их деятельности, предоставления гражданам полной и достоверной информации, касающейся процесса и результата выполнения возложенных на них функций.

3. Согласно Конституции РФ (ст. 32,ч. 4) граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе. Реализуя право на свободное распоряжение своими способностями к труду (ст. 37, ч. 1, Конституции) путем поступления на государственную службу, гражданин добровольно избирает профессиональную деятельность, занятие которой предполагает наличие определенных ограничений в осуществлении им конституционных прав и свобод, что обусловлено исполнением особых публично-правовых обязанностей, возложенных на государственных служащих сообразно соответствующему виду государственной службы, и, следовательно, требует соблюдения в правовом регулировании государственной службы баланса законных интересов, связанных с ее организацией и эффективным функционированием, и необходимости защиты прав и свобод лиц, находящихся на государственной службе.

4. Поскольку в силу ст.15 (ч.4) Конституции Конвенция о защите прав человека и основных свобод является составной частью правовой системы РФ, положения ее ст. 10, в том числе в интерпретации ЕСПЧ, подлежат учету в общей системе аргументации при оценке и выявлении смысла нормативного положения п.10 ч.1 ст.17 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ", устанавливающего запрет для государственных гражданских служащих и сотрудников милиции (полиции) на публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором государственный служащий замещает должность, если это не входит в его должностные обязанности. Поскольку государственный гражданский служащий (сотрудник милиции, полиции) имеет возможность использовать для защиты своих прав, вытекающих из служебного контракта (в случае их нарушения), предусмотренные законом процедуры рассмотрения индивидуального служебного спора, в том числе судебную защиту, при оценке правомерности допущенных им публичных высказываний, суждений относительно деятельности государственных органов или должностных лиц, которой, как он полагает, нарушаются его права, должно приниматься во внимание, использовал ли государственный служащий иные допускаемые законом способы их защиты, в частности обращение в суд за разрешением соответствующего спора, а также эффективность последующего исполнения принятого по этому спору судебного постановления.

5. В общей системе правового регулирования отношений государственной службы, специфика которой обусловливает особый правовой статус государственных служащих, обязывающий их, по общему правилу, к лояльности и сдержанности, нормативное положение п.10 ч.1 ст. 17 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ" во взаимосвязи со ст. 20.1 Закона РФ "О милиции" (ч.2 ст.29 ФЗ "О полиции") не может рассматриваться как содержащее абсолютный запрет на публичное выражение государственным служащим своего мнения, в том числе в средствах массовой информации, относительно деятельности органов государственной власти и как таковое не противоречит Конституции РФ, поскольку предполагает при оценке правомерности действий государственного служащего необходимость учета содержания публичного высказывания, суждения, оценки, его общественной значимости и мотивов, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства.

Руководствуясь ст.6, ч.2 ст.71, ст.72, 74, 75, 79 и 100 ФКЗ « О КС РФ»КС РФ признал нормативное положение п.10 ч.1 ст.17 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ" не противоречащим Конституции, поскольку - по своему конституционно-правовому смыслу во взаимосвязи со ст. 20.1 Закона РФ "О милиции" (ч.2 ст.29 ФЗ "О полиции") - оно не может рассматриваться как не допускающее публичного выражения государственным служащим своего мнения, суждения, оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. При этом предполагается, что при оценке правомерности действий государственного гражданского служащего или сотрудника милиции (полиции) необходимо учитывать содержание допущенных им публичных высказываний, суждений или оценок, их общественную значимость и мотивы, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства[6].