Становление и развитие муниципального права как отрасли права и отрасли научных знаний.

Современное развитие науки муниципального права тесно свя­зано с российскими реформами, направленными на существенное изменение социально-экономической, политической и правовой жизни России. Наука муниципального права, как и соответствую­щая отрасль права, находятся в стадии становления.

Отказ от единой системы органов государственной власти в центре и на местах в ли­це Советов, децентрализация власти на местах, реализация принципов самоуправления на основе Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправле­нии в РСФСР», конституционная реформа 1993 г. изменили природу местной власти, придали ей характер негосударственной власти, стали отправными началами возникновения новой отрасли права и соответственно науки муниципального права, ранее неизвестного россий­ской правовой системе.

Однако, рассматривая муниципальное право как право местного самоуправления, закономерно сделать вывод: если не сама наука муниципального права, то идейно-теоретические представления о местном самоуправлении имеют в России многовековую историю.
Понятие «местное самоуправление» пришло в Россию из Германии в середине XIX в. Общим для обеих стран было понимание местного самоуправ­ления как децентрализованной деятельности автономных органов, создаваемых населением для удовлетворения собственных интересов. Но, при этом, поскольку государство оставалось сильно цен­трализованным, на уровень органов местного самоуправления пере­ходила (передавалась) обязанность реализации общегосударственных Установок, с которыми должны были сочетаться интересы населения (или, по крайней мере, не противоречить им).
Широко распространено представление о том, что местное самоуправление зародилось в глубокой древности. Оно существовало в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества, прошло этапы античного мира, Средних веков и Нового вре­мени.

Но именно с конца XVIII в. и особенно в XIX в. местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления.
Тем более что оно активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ и это не случай­но:

– местное самоуправление рассматривается как один из инструмен­тов приобщения населения к управлению территориальными едини­цами, способствующий облегчению выполнения соответствующих задач государства и объединению населения на почве местных интере­сов, превращению его в территориальное сообщество;

– одновременно местное самоуправление объективно оказывает содействие развитию буржуазно-демократических институтов, построенных на участии населения во власти.

В период буржуазных революций появляется понятие местного самоуправления в общепринятом современном варианте. Проведения великих реформ в России XIX в., в частности земской реформы, по­казывает, что российское общество было подготовлено к коренным преобразованиям управления на местах в посткрепостной России.
В конце первой половины XIX в. в России сформировалось мощное движение, связанное с необходимостью серьезных перемен в государственном механизме самодержавной России. Представители различных социальных слоев были объединены общими идеями, ставшими основой земского либерализма. Об этом свидетельствует изучение материалов комиссии по подготовке земской реформы.
В проектах комиссии получили развитие прогрессивные демократические идеи, отмечалось, что создание губернских и уездных земских учреждений (рассматриваемых в научной литературе того времени как органы самоуправления) связано с формированием независимой и самостоятельной местной власти.

Науку муниципального права невозможно представить без основополагающих трудов известных российских ученых, деятелей земского движения, а также государственных деятелей России XIX - начала XX в. (В. П. Безобразов, А. И. Васильчиков, С. Ю. Витте, А. Д. Градовский, П. П. Гронский, И. И. Дитятин, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазарев­ский, Г. И. Львов, Т. Е. Полнов и др.).

В советский период развития российской государственности в осно­ву организации власти был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти в центре и на местах (по мере раз­вития социалистического строя фундаментом государства, его полити­ческой основой объявлялись Советы рабочих, красноармейских и кре­стьянских депутатов, Советы депутатов трудящихся, Советы народных депутатов).
Их деятельность строилась на основе концепции полноты и верховенства власти Советов, подотчетности им всех иных государ­ственных органов, выборности депутатов, обязанных сочетать в своей деятельности и работе Советов государственные интересы и интересы населения, конституционно закрепленной подотчетности депутатов на­роду (избирателям), принципов демократического централизма, двой­ного подчинения исполнительного аппарата Советов.
Естественно, что вопросы организации и деятельности местных Советов возникали на практике, получали правовое регулирование, в основном в нормах государственного и административного права. Для новой системы органов надо было готовить кадры, поэтому посте­пенно в вузах и так называемых советско-партийных школах к препо­даванию учебных курсов по Конституции СССР и РСФСР добавился и анализ системы, построения и деятельности Советов. Достаточно ре­гулярно стали появляться научные исследования и информационные публикации, посвященные Советам. В результате возникла комплекс­ная научная дисциплина под названием «советское строительство».
Советское строительство рассматривалось как «главный элемент организации Советского государства, советской государственности, государственного строительства. Это организация, деятельность и раз­витие Советов, как представительных органов государственной власти социалистического государства, самых массовых, всеохватывающих организаций советского народа, через которые он осуществляет принадлежащую ему государственную власть».
Местное самоуправление поглощается единой системой социалистического самоуправления народа, элементы которого - самоуправление в Советах, общественных организациях, трудовых коллективах, национально-государственных образованиях, административно-территориальных единицах.
Такие концептуальные подходы не снимают вопроса: существовало ли реально местное самоуправление в СССР, т. е. на советском этапе периода отечественной государственности? Советская государственно-правовая теория, советское строительство рассматривали местные Со­веты как органы народной власти нового типа, объединяющие в своей деятельности принятие решений, их реализацию и контроль за испол­нением решений.
Все это объединялось известным ленинским прин­ципом «Советы - работающие корпорации». По сути дела, местные Советы в значительной мере также воплощали модель местного само­управления, хотя и без использования соответствующей терминоло­гии.

Наука советского строительства изучала проблемы организации и деятельности всех уровней системы Советов, но для нас особый инте­рес представляют труды, посвященные разработке вопросов организа­ции и деятельности местных Советов низового уровня - сельских, поселковых, районных в городах, городских, районных. Именно на этом уровне в наши дни реализуется местное самоуправление.
К источникам науки муниципального права, исходя не только из исторической преемственности в ее развитии, но и современной научно-практической значимости, следует отнести труды С. А. Авакьяна, И. А. Азовкина, Г. В. Барабашева, А. А. Безуглова, В. И. Васильева, Б. Н. Габричидзе, Л. А. Григоряна, О. Е. Кутафина, А. И. Лепешкина, А. И. Лукьянова, В. А. Пертцика, А. Я. Сливы, К. Ф. Шеремета, В. И. Фадеева и др.

Конструктивное развитие муниципального права Российской Федерации возможно на основе научного осмысления и использования как позитивного, так и негативного опыта ролевого и функционально­го значения местного самоуправления в его земском, советском и со­временном муниципальном вариантах. Проблемы природы местного самоуправления, его форм, уровней и структуры, вопросов местного значения и полномочий местного самоуправления, его материально-финансовой базы, организации работы, гарантий и защиты интересов местного самоуправления приобретут завершенный характер только при целенаправленном и сквозном исследовании.
Одной из основных задач науки муниципального права является собирание воедино все­го, что способствует непрерывности развития и правового оформления местного самоуправления, его прогрессивному движению на идеалах демократии, гуманизма и свободы.
В становлении муниципального права России как науки можно выделить следующие этапы:

– формирование идей и их реализация в Законах о местном самоуправлении СССР 1990 г. и РСФСР 1991 г. Это этап характеризуется попыткой эволюционных преобразований Советов в органы местного самоуправления;

– разработка конституционной модели местного самоуправления, получившей реализацию в Конституции РФ 1993 г. и Федеральном за­коне 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации». Для этого этапа характерна острая политическая борьба, а не научная дискуссия о концепции реформы, увлечение западными муниципальными ценностями и забвение рос­сийских традиций местного самоуправления;

– современный этап реформирования местного самоуправления свя­зан с повышением эффективности управления государством в целом по всем уровням реализации публичной власти. При этом особое вни­мание уделяется местному самоуправлению как одной из основ кон­ституционного строя Российской Федерации. Принятие нового Феде­рального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» свидетельствует о крити­ческой оценке результатов предыдущего этапа и необходимости суще­ственной корректировки курса.

На этом этапе оказались востребованными научные труды по­следнего десятилетия многих российских государствоведов. Особен­но отрадно отметить, что центры «научной поддержки» местного са­моуправления образованы в большинстве регионов России. Проблемы местного самоуправления постоянно привлекают внимание участни­ков многочисленных научных конференций, организуемых научными и учебными заведениями, а также ассоциациями и союзами муници­пальных образований.
Вопросы местного самоуправления освещаются в журналах: «Мест­ное право», «Муниципальный мир», «Городское управление», «Зем­ский вестник», «Местное право - Всероссийский журнал местного самоуправления», «Малые города: Деловой вестник местного самоуправления», «Конституционное и муниципальное право», «Государственная власть и местное самоуправление» и др.
Большой интерес представляют серия «Библиотека местного самоуправления», издаваемая Московским общественным научным фон­дом, а также издания Российского научного центра местного самоу­правления, Фонда правовых реформ федерализма и местного самоу­правления, Российской муниципальной академии и др.

Концепции, возникающие в ходе эволюции муниципального права, свидетельствуют о стремлении закрепить модель местного самоуправ­ления как уровня народовластия, основанного на демократических тенденциях, отвечающих международным стандартам, с учетом об­ширного многонационального опыта и традиций российской демокра­тии малых пространств.