Общеметодологические принципы государственного управления

Реализация их служит условием сохранения качественной оп­ределенности общества как единого организма и целенаправлен­ного его изменения. Этому критерию соответствует определяю­щая роль политики в государственном управлении. Приоритет государственной политики является общеметодологическим принципом государственного управления.В данном контексте понятие полити­ки означает направление деятельности государства, определение принципов, ее целей, задач, основных форм и методов управляю­щей деятельности. Приоритет политики в государственном управлении — тот интегрирующий фактор, который цементирует воедино эле­менты управляющей деятельности и управленческих отношений, придает им государственно-значимый смысл, определяет рацио­нальное целеполагание и целедостижение.

Принцип объективности — один из основополагающих в системе государственного управления. Он — критерий научно­сти всех других принципов. Требование объективности, как прин­цип, означает необходимость адекватного отражения (достовер­ной информации) субъектом управления реального состояния об­щества и государства, актуальных общественных потребностей и интересов, возможностей их удовлетворения и действия в соот­ветствии с полученной информацией.

Принцип экономии энтропии. Понятие энтропии в теории социального управления обозначает меру неопределенности ситуации. Принцип экономии энтропии характеризует условие упорядоченности системы. Чем меньше величина энтропии, тем выше упорядоченность об­щественной системы. Реализация данного принципа обеспечивает стабильное состояние последней.

Принцип наименьшего действия. Суть его — в требовании отбирать из возможного арсенала управленческих воздействий те, в результате которых наблюдается минимальная величина энтропии. Иными словами, переход управляемого объекта в пла­нируемое состояние осуществляется с наименьшими разрушения­ми. Это исключает резкие, одноразовые скачки, объективно нео­правданные революционные перевороты и предполагает выбор промежуточных этапов, составляющих постепенный, эволюцион­ный процесс развития.

Принципвысшей целесообразностидействия управляющего субъекта. Этот принцип органически свя­зан с принципами экономии энтропии и наименьшего действия, представляет их логическое продолжение, дополнение и конкре­тизацию.

Высшая целесообразность означает также рацио­нальное использование времени— одного из основных объек­тивных факторов общественной жизни. Не будет преувеличением квалифицировать данное требование как общий принцип управ­ленческой деятельности: принцип экономии времени положен в основу определения производительности труда; «выбор времени», согласно теории управления, является ключевым моментом принятия ре­шения; «метод проволочек» (затягивание времени).

Из объективной необходимости сочетания управления с самоорганизацией общественной системы вытекает принцип огра­ниченной рациональности. Он фиксирует наличие естественных рамок позитивного воздействия государственного управления на общество как саморегулирующуюся систему. За ее пределами вме­шательство рационального воздействия государства приводит не к стабильному функционированию общественной системы, а по­рождает дисфункции.

Наконец, следует остановиться на принципе обратной связи. Обратное воздействие может быть положитель­ным, т.е. усиливающим исходящие от государственного органа импульсы, или отрицательным, ослабляющим их эффективность. Принцип обратной связи требует от управляющего субъекта постоянного контроля за тем, как управляемый объект реагирует на его действия, в какой мере соответствует реакция объекта реализации целей и исполнению принятых решений и какие эле­менты поведения последнего не вписываются в планы системы, а противоречат или даже блокируют исполнение решений.

ПРИНЦИПЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС

Речь идет о принципах, которые формулируются на основе познания требований закона зависимости воздействия управляю­щего субъекта на объект от состояния системы управления и об­щественной среды.

Учет традиций — «наследственно переда­ваемой информации» — соответствует принципу двуканального управления, основывающегося на информации из «прошлого» и «настоящего». Имеется в виду следование закону истори­ческой преемственности: элементы исторически пройденных эта­пов воспроизводятся в современном обществе в критически пере­работанном виде, адаптированными к новым условиям социаль­но-политической жизни, к актуальным потребностям и интере­сам.

Исторически сложившейся формой взаимодействия государства и общества является политическая демократия — система управ­ления государством и самоуправления народа. В ее основе лежит принцип обратной связи. В этом смысле демократия есть соци­ально-политическая форма реализации принципа обратной свя­зи в государственном управлении. Реальное наполнение принципа демократизма заключается в реализации управляемыми (социальными группами, коллектива­ми, индивидами) своего права непосредственно или через избира­емые ими органы участвовать в управлении государством и обще­ством. Государство же обеспечивает необходимые организацион­ные, политические и материально-технические условия для осу­ществления народом управленческой функции.

Гласность, открытость — неотъемлемый элемент демократии, политической жизни свободного общества. Конечно же, когда идет речь об открытости — гласности как требовании де­мократического принципа государственного управления, имеется в виду не субъективистски препарированная информация.

Плюрализм — характер­ная черта современных политических режимов. Понятие плюра­лизма обозначает признание участия в государственной жизни различных взаимозависимых и вместе с тем автономных соци­альных и политических групп, партий, организаций, интересы, идеи и установки которых находятся в постоянном сопоставле­нии, соревновании, конкурентной борьбе.

Принцип демократизма «работает» на всех этапах управлен­ческого процесса при условии, если его требования не только провозглашены законом, но и признаны обществом неотъемле­мыми правилами, которыми обязаны руководствоваться управ­ляющие и управляемые.

Законность и признание обществом, т.е. легитимность струк­тур, правил, форм и методов деятельности государственных орга­нов и поведения управляемых, также является общим принци­пом государственного управления.Принцип законности означает всеобщность требования соблю­дать и исполнять законы. Легитимность — тот элемент механизма в системе власти и управления, без которого она функционировать не может.

Демократизм предполагает широкое развитие общественного самоуправления — не в качестве противовеса государственному управлению, а его дополнения и формы усиления регулирования общественными процессами.

Ограниченность воздействия субъекта государственного управ­ления на общественные процессы объективно детерминирована. С одной стороны тем, что любой субъект (орган) управления не может объять все многообразие общественных явлений (неогра­ниченной информации); с другой — не существует и такой по­требности, поскольку субъекту нужна для выполнения его функ­ций только необходимая (ограниченная) информация. Объектив­но оптимальный вариант — сочетание управления с саморегуля­цией общества, с его самоорганизованностью и самодеятельнос­тью, иначе говоря, с общественным самоуправлением. Такая вза­имосвязь носит всеобщий характер.

Т.7.№8.Застосування принципів публічного адміністрування.

Рациональное и действенное применение принципов государственного управления предусматривает поэтому достижение определенного единства, согласованности, надежной связи между объективной закономерностью, отношением и взаимосвязью государственного управления, познанной и закрепленной принципом, и конкретной деятельностью субъективного фактора, главным образом, органов государственной власти и местного самоуправления. В идеальном варианте возможно и достижимо совпадение, тождество управленческой деятельности и направления, содержания и возможностей принципов государственного управления.

Но оно осуществимо при соблюдении по крайней мере следующихпредпосылок: во-первых, при постоянном и глубоком исследовании закономерностей, отношений и взаимосвязей государственного управления; во-вторых, при существовании и непрерывном улучшении механизма применения принципов государственного управления; в-третьих, при наличии системы стимулов, гарантий и защитных средств, обеспечивающих практическую реализацию принципов государственного управления.

Зависимость роли принципов государственного управления от знаний, умения и действий субъективного фактора обусловливает организацию со стороны государственных органов целенаправленной работы по поиску средств, создающих реальные предпосылки для правильного и полного выражения заложенных в каждом принципе его регулирующих возможностей.

Принципы государственного управлениявзаимосвязаны между собой. И для практики управления весьма актуально знание того, каков же конечный результат их совокупного применения, ведь применение одного принципа, взятого изолированно, существенно отличается от его применения во взаимосвязи с другими принципами.

Критерием эффективности применения принципов государственного управления является прежде всего достижение системности государственного управления, а посредством ее — гармоничности и комплексности общественной жизни в целом и ее отдельных сфер и областей.

Т7-8. Публичное администрирование — регламентированная зако­нодательством деятельность государственных органов местного са­моуправления, направленная на превращение в жизнь правовых актов, решений местного самоуправления, на администрирование предусмотренных публичных услуг.

Принципы публичного администрирования — верховенство закона (деятельность базируется на правовых органах), объектив­ность (действия должны быть беспристрастными), не злоупотреб­ление властью (запрещается заниматься деятельностью при отсут­ствии полномочий или при принятии решений стремления к целям другим, чем установлены законодательством).

Статья 3. Принципы публичного администрирования
Согласно проекту Концепции реформирования публичной администрации в Украине для достижения европейских стандартов надлежащего управления организация и деятельность органов публичной администрации в Украине должны строиться по следующим принципам:

1) верховенства закона. Этот принцип означает, что полномочия субъекта публичного администрирования на осуществление публичного администрирования должны быть установлены в законах, а деятельность осуществляться на изложенных в настоящем Законе юридических основаниях. Административные акты, связанные с осуществлением прав и обязанностей лиц, во всех случаях должны быть основаны на законах;
2) объективности. Этот принцип означает, что принятие административного решения и другие официальные действия субъекта публичного администрирования должны быть беспристрастны и объективны;
3) пропорциональности. Этот принцип означает, что масштаб административного решения и средства по его осуществлению должны соответствовать необходимым и обоснованным целям администрирования;
4) незлоупотребления властью. Этот принцип означает, что субъектам публичного администрирования запрещается осуществлять функции публичного администрирования, если у них нет предоставленных законами необходимых полномочий или принимать административные решения для достижения других, не установленных законами, целей;
5) служебного сотрудничества. Этот принцип означает, что субъекты публичного администрирования при подготовке административных решений при необходимости предоставляют друг другу необходимую информационную и другую помощь;
6) эффективности. Этот принцип означает, что субъект публичного администрирования при принятии и осуществлении решений выделенные ему ресурсы использует экономно, достигает результатов с наименьшими затратами;
7) субсидиарности. Этот принцип означает, что решения субъектов публичного администрирования должны приниматься и осуществляться на том уровне системы публичного администрирования, на котором они являются наиболее эффективными;

8) «одного окна». Этот принцип означает, что предоставление лицу информации, прием ходатайств, жалоб или сообщений и ответ на них предоставляются на одном рабочем месте. Ходатайство, жалобу или сообщение рассматривает и информацию из подразделений своей администрации, подведомственных субъектов, а при необходимости – и из других субъектов публичного администрирования получает тот же субъект публичного администрирования, который рассматривает ходатайство, жалобу или сообщение и принимает административное решение, не обязывая это делать лицо, которое подало ходатайство, жалобу или сообщение. - Законности как деятельности публичной администрации на основании , в пределах полномочий и способом , которые предусмотрены Конституцией и законами Украины ;

- Открытости как обнародование и доступности для граждан информации о деятельности и решениях публичной администрации , а также предоставление этой информации по требованию граждан ;

- Беспристрастности как обязанности публичной администрации и ее должностных лиц беспристрастно относиться ко всем участникам правоотношений , заявлять о конфликте интересов , в случае его наличия , и принимать меры для его преодоления;

- Пропорциональности как требования по ограничению решений публичной администрации целью , которой необходимо достичь , условиями ее достижения , а также обязанности публичной администрации учитывать негативные последствия своих решений , действий и бездействия;

- Эффективности как обязанности публичной администрации обеспечивать достижение необходимых результатов в решении возложенных на нее задач при оптимальном использовании имеющихся ресурсов ;

- Подконтрольности как обязательного внутреннего и внешнего контроля за деятельностью публичной администрации , в том числе судебного ;

- Ответственности как обязанности публичной администрации нести юридическую ответственность за принятые решения, действия и бездействие.

Т8 -1. Управление-процесс волевого воздействия на субъектов, на объект заранее заданный, осознанный, социально значимой целью. Всегда создаются оптимальные орг.условия совместной,комбинированности деятельности людей,направленных на достижение целей результатов.Управлении при всем многообразии представляет согласованную координацию действий участников процесса. Гос.управление как форма реализации прероготив гос-ва его органами и должностными лицами в общественной системе социального и публичного управления является основной сферой дей-ия и применние норм административного права. Управление бывает эффективным только в том случае, когда оно опирается на данные науки о нем. Конечно, можно добиться какой-то промежуточной цели и не опираясь на науку и даже вопреки ей (например, используя только принуждение в чрезвычайных ситуациях), но долговременный эффект дает только научный подход к решению управленческих задач. Публичное управление — наука и искусство. В течение тысячелетий человечество выработало различные средства, методы управления поведением людей. Среди них есть способы, применяемые в основном индивидуально (наказание и др.), и средства, используемые для управления группами людей, обществом в целом (например, установление расовых привилегий в фашистской Германии). Хотя на практике полностью разграничить способы индивидуального и коллективного применения невозможно (коллективные средства тоже в конечном счете действуют через восприятие их отдельным человеком, через человека), но вторые всегда отличаются от первых тем, что они осуществляются с применением публичной власти. Именно различные способы, методы, средства применения публичной власти для управления поведением людей, их коллективов в определенных целях, классификация и оценка этих способов (плюсы, минусы, эффективность) и составляют суть науки публичного управления. Публичное администрирование – это управление в публичной сфере социальной жизни общества, т.е. деятельность, осуществляемая посредством народа

T8-2

Эффективное принятие решений необходимо для выполнения основных функций управления: планирования, организации, мотивации и контроля. Именно поэтому изучение и организация процесса принятия решений и их исполнения составляет основу теории управления.
Современная наука об управлении, а вместе с ней и теория принятия управленческих решений возникли после того, как появились организации в современном понимании.

Управленческое решение — 1) важнейший вид управленческого труда, а также совокупность взаимосвязанных, целенаправленных и логически последовательных управленческих действий, которые обеспечивают реализацию управленческих задач^[1]; 2) творческое, волевое действие субъекта управления, которое основывается на знании объективных законов в сфере функционирования управляемой системы и анализа информации об её функционировании. Данное действие заключается в выборе цели, программы и способов деятельности коллектива в сфере разрешения проблемы или в сфере изменения цели^[2].

Управленческим называется решение, которое разрабатывается для социальной системы. Оно направлено на следующие аспекты^[3]:

стратегическое планирование;

управление управленческой деятельностью;

управление человеческими ресурсами, такими как: производительность, активизация знаний и умений;

менеджмент деятельности в области производства и обслуживания;

обеспечение формирования системы управления компании;

управленческое консультирование;менеджмент внутренних и внешних коммуникаций. С функциональной точки зрения управленческое решение представляет собой как процесс выбора приемлемых мероприятий из заданного множества, так и процесс разработки мероприятий, ранее не заданных. Кроме того, процесс принятия решений включает сбор и обработку необходимой информации, согласование и утверждение мероприятий, юридическое оформление акта решения и т.д. Составными элементами теории принятия управленческих решений являются генерирование альтернативных вариантов решений, их исполнение, контроль и анализ результатов действий.

Существенным отличием теории принятия управленческих решений от смежных наук является то, что предметом изучения теории принятия решений являются не только количественные методы, но и методы, основанные на получении и анализе информации качественного характера. К подобным методам относятся методы экспертного оценивания, многокритериального и содержательного анализа.

T8-3. Управленческие решения (политические или административ­ные) по сути своей сводятся к действиям по осуществлению из­бранных целей. Выбор целей — отправной пункт в разработке и принятии любого решения.Цель — элемент мыслительной деятельности управляющего субъекта; внутренний побуждающий мотив действия. Будучи иде­альным образом желаемого результата управляющего воздействия государственного субъекта на объект (общество, отдельные соци­альные группы, индивиды), цель формируется под влиянием гос­подствующих ценностей, выражает определенный замысел, идею, аккумулирует известные знания об управляемой системе и дан­ные опыта управления. Цели разнообразных текущих решений исполнительных органов мотивируются установками вышестоя­щих организаций, здравым смыслом управляющих и повседнев­ными потребностями людей. Управленческие цели классифицируются по многим основани­ям: по уровню на шкале общественно-политических ценностей — высшие цели и цели обыденной практики; по степени общности - общенародные (общегосударственные), национальные, классо­вые, групповые (корпоративные), коллективные, индивидуаль­ные; по значимости сфер жизнедеятельности общества — эконо­мические, социальные, политические, культурологические, кон­фессиональные; по временным параметрам — долгосрочные, сред­несрочные, краткосрочные, текущие; по актуальности — требу­ющие безотлагательного осуществления, независимо от ситуации актуализированные сложившейся ситуацией; по достижимости - реально достижимые и возможно (теоретически) выполнимые, и т.д. Основу государственного управления составляет государствен­ная политика. Политическое руководство — высший уровень (по значимости) управления. Поэтому сердцевину государственного решения в его обобщенном, типологическом понимании образует выбор политического курса — государственной стратегии.Политический выбор — это определение общих долговремен­ных целей, основных задач деятельности государства на данном историческом этапе его существования и развития.За пределами базовых целей-ценностей, т.е. тех, реализация которых составляет объективное условие существования государ­ства, открывается поле многообразия выборов для целенаправ­ленной деятельности его органов и институтов. Управляющая и управляемая системы (государство и общество) образуются из многих подсистем, имеющих свои интересы и цели, которые они стремятся осуществить. Как система, так и подсистемы претерпе­вают изменения в силу внутренних причин и под воздействием внешней среды — международных, геополитических и природ­ных условий. Политический выбор — не одноразовый акт, а процесс борьбы одних политических сил с другими за признание интересов пред­ставляемых ими групп в качестве общих, доминирующих, а це­лей, идей и ценностей — приоритетных.

T8-4 Конкуренция у людей формируется за счет принятия решений, которые учитывают тенденции изменения их среды обитания. Люди способны анализировать, чтобы средивозможных вариантов решений выбрать то, которое позволяет лучше учитывать изменяющуюся среду их обитания. Конкурентные преимущества
получают те люди, компании, сообщества, государства и так далее,
которые принимают наиболее эффективные решения.В краткосрочной перспективе, конечно, необходимо оценивать ценовую конкуренцию.
Здесь важен экономический анализ, как основа принятияоперативных решений. В стратегической перспективе важнейшую роль играет конкуренция по формированию партнерских отношений.
Здесь очень важен уровень цивилизованности, которая определяет степень доверия, как основы принятия стратегических решений. Принятие решений в условиях рынка может быть охарактеризовано как процедура формирования стратегии и тактики, направленной на борьбу с конкурентами. В результате исследование конкурентной рациональности отдельной фирмы сводится к изучению процедуры принятия решений и представляет собой принципиально важный первый шаг на пути совершенствования управления. Эти процедуры являются своего рода генофондом фирмы, от которого зависят и жизнестойкость, и прочность ее успеха.¹ К сожалению, пока они недостаточно изучены, ибо, несмотря на их значимость для конкурентоспособности фирмы, экономисты и психологи уделяли им мало внимания. Да и сами фирмы зачастую не разрабатывают на бумаге четких и ясных операционных процедур принятия решений и планирования, хотя было доказано, что надежность маркетинговых планов увеличивается при наличии соответствующих правил и процедур, разработанных при широком участии специалистов (так называемых межфункциональных команд).²Итак, в чем состоит суть процедуры принятия решений и какие ее составляющие в наибольшей степени повышают конкурентную рациональность фирмы? Теория конкурентной рациональности утверждает, что быстрое принятие основанных на имеющейся информации решений является безусловным преимуществом перед конкурентами. Таким образом, первейшим и важнейшим вопросом является определение того, как оперативно фирмы изменяют разработанные ими стратегию и тактику. Как показало недавнее исследование крупнейших компаний, только половина из них пересматривают и корректируют свои маркетинговые планы в течение года.³ В лучшем случае это может означать, что многие рынки отличаются стабильностью и почти обходятся без инновации-имитации; следовательно, в этих условиях фирмам нет необходимости корректировать свое поведение на рынке. В худшем случае результат опроса свидетельствует о своеобразном интеллектуальном «застое» — твердолобом нежелании следовать изменениям на рынке, а также об отсутствии стремления к совершенствованию. Конкуренция -это не борьба производств и противостояние различных компаний. Конкуренция - это принятие и реализация наиболее эффективных решений.
Технология принятия решений осуществляется через рассмотрение множества вариантов. Отбор для нахождения наиболее эффективного варианта решения может происходить только по определенным технологиям (правилам). В конкурентной борьбе выигрывают те страны и компании, которые смогли сформировать (отладить) современные технологии принятия решений.

Т8-5

Анализ решений — неотъемлемый аспект теории государственного управления. По типу решений, способу их раз­работки, уровню участия различных субъектов, в том числе мас­совых, можно судить о существенных признаках общественно-политической системы. Решения принимаются на всех уровнях системы управления. Соответствен­но субъектами, принимающими решения, выступают органы исполнительной власти, и местного самоуправле­ния. Проблемы решений определяются потребностями и интере­сами управляемых ими объектов. Несмотря на различия типов и уровней решений, им присущи некоторые общие черты, характе­ризующие процессы принятия и реализации. Теоретический ана­лиз включает объяснение как общих признаков, так и особен­ных, связанных со спецификой условий деятельности субъектов управления. Государственное решение характеризуется прежде всего субъек­том, принимающим решение — руководящий орган государствен­ной власти — коллегиальный или индивидуальный — лидер; субъектом—исполнителем решения — аппараты государствен­ной службы; объектом, которому адресовано решение — ниже­стоящие органы управления, социальные группы, занятые в раз­личных сферах жизнедеятельности общества, политические и об­щественные объединения. Субъекты целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий – государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы – приказы государственному управлению – своего рода «нервной системе» общественного организма. Объем властных полномочий и ответственности государственного субъекта,принимающего решения, в идеале должен соответствовать характеру интересов и приоритетов управляемого социального объекта.

Т8-6

Подго­товка каждого конкретного решения начинается с выявления в данной ситуации проблем и формулирования соответствующих целей. Симптомы (признаки, проявления) проблемной ситуации разнообразны. В том числе неудовлетворенность определенных потребностей и интересов тех или иных слоев населения; сниже­ние трудовой и политической активности граждан; возникнове­ние и обострение конфликтов между общественными группами и слоями; возникновение и рост недоверия общества к властям, и т.д. Цели конкретных решений должны быть актуальными, при­оритетными, конкретными, четко сформулированными, отража­ющими интересы управляемых и не противоречащими интересам управляющих.

Постановка цели не исчерпывает акта выработки и принятия решения. Как только цель определена, пишет американский тео­ретик управления и промышленник Д. Марш, можно приступить к выработке «маршрута продвижения к поставленной цели». Те­ория и практика управления обозначили следующие рубежи (эта­пы): 1) выбор из существующих, альтернативных, проекта, соот­ветствующего целям, а также принципам и нормам, свойствен­ным данной государственной системе; 2) анализ избранного проекта в плане вероятных последствий его реализации (включая экспертизу проекта); 3) планирование и разработка проекта; 4) определение конкретных исполнителей; 5) избрание способов, средств и методов осуществления проекта. В государственном управлении принципиально значимы меха­низмы выбора как целей, так и проектов их реализации, ибо и то, и другое предопределяет принятие решения. Под механизмом мы понимаем нормативно установленные процедуры выбора. Это состав участников данного творческого действия; формы обсуж­дения альтернативных проектов и согласования с заинтересован­ными органами и отдельными субъектами, в том числе частными лицами; виды экспертизы и порядок привлечения экспертов и др. Наличие нормативно отработанного механизма необходимо как в принятии стратегических политических, так и админист­ративных решений. Следующий этап принятия решения — планирование и разра­ботка проекта. Он рассматривается в качестве одного из «ша­гов» на пути разработки решений в варианте управления госу­дарственным сектором экономики, предложенном американски­ми учеными [12].

В рамках анализируемого этапа принятия решения планиро­вание включает конкретизацию целей, масштабов и задач, рас­пределение функций и времени выполнения проекта, а также оп­ределение конкретных его исполнителей. Под разработкой про­екта понимается согласование участниками его подготовки целей и намечаемых плановых показателей. Выделяется как самостоя­тельный «шаг» в работе над проектом «сбор данных по проек­ту». Предусматривается максимально широкий охват-ценной ин­формации: базы данных, в первую очередь статистических, ре­зультатов опроса представителей заинтересованной части населе­ния, опросы членов и клиентов данной организации, материалы специальных консультаций. Выбор средств, соответствующих целям — составная часть разработки решения. Понятие «средство» в связи с понятием «цель» в совре­менной теории управления встречается нечасто. Принимающий решения имеет полномочия, осознает свою ответственность за решения, обладает руководящей волей, но не располагает нужной информацией для адекватного управленчес­кого действия вследствие отсутствия или неудовлетворительной работы информационно-аналитической службы. Другие причи­ны: неполнота или даже искаженный характер официальной ин­формации, положенной в основу решения; дезинформация орга­низации определенными органами; ограниченный для руководи­теля доступ к каналам нужной информации, что вынуждает его пользоваться непроверенными источниками информации

8.7.Динамика исполнения решений

Реализация государственного решения — логическое продолжение его принятия. Если решение принимается, следовательно, оно должно исполняться, ибо непременным является нормативно-правовое требование к исполнению. В свою очередь, процесс принятия решений продолжается вплоть до исполнения, в смысле уточнения формулировки проблемы, целей и приоритетов, внесения корректив в реализуемый проект, связанных с использованием вновь открывшихся возможностей и потребностей некоторой модификации проекта.

Процесс исполнения решения существенно отличается от его принятия. Если принятие решения сводится к целеполаганию (прогнозирование, программирование и планирование), то исполнение решения — к целедостижению. Это процесс объективации цели, превращения программного задания (решения) в практические формы жизнедеятельности общественных субъектов.

Процесс исполнения решений многоэтапный. Однако в литературе его этапы однозначно не дифференцируются. Попытаемся их все же выделить. Это: а) модификация плана решения (программы, проекта) применительно к специфическим управленческим условиям (особенностям субъектов-исполнителей и управляемых объектов); б) организация процесса исполнения решения: определение непосредственных исполнителей и механизма реализации, создание необходимых организационных форм и т.д.; в) контроль исполнения; г) обобщение итогов исполнения и оценка результатов.

Реализация государственных решений, в особенности программных, требует соответствующего кадрового обеспечения: привлечения новых профессионально подготовленных работников и переподготовки имеющегося персонала.

Непосредственная организация и регулирование процесса исполнения решения включает анализ эффективности задействованных стимулов активизации деятельности участников процесса и своевременное внесение соответствующих изменений в структуру мотивации.

Государственные решения многообразны. В их исполнении участвуют организации различных уровней и видов. Они действуют в среде, которую полностью контролировать не в состоянии, поскольку ее изменение зависит не только от управляющей системы. Этим объясняются проблемы, возникающие при использовании средств и методов управленческого действия, первоначально обозначенных в реализуемых проектах.

Организация исполнения неотделима от координации управленческих действий и отношений внутри управляющей системы, а также между последней и управляемым объектом. Достижение и поддержание согласия между участниками процесса относительно целей, способов, методов и средств их осуществления — основное содержание функций координации. Его образует цепь взаимосвязанных мероприятий по урегулированию и разрешению противоречий и конфликтов, возникающих в управляющей организации.

Неспособность руководства организации преодолеть несогласие и устранить элементы дезорганизации приводит к конфликтной форме взаимоотношений — напряженности. Как момент дезорганизации напряженность выступает прежде всего в негативном плане: препятствует координирующим усилиям руководства.

Контроль исполнения решений — одна из главных функций управления. Система контроля — неотъемлемая часть любой управляющей организации. Административно-политические решения, т.е. решения, административные по содержанию и методам принятия и исполнения, но вызывающие политические последствия, могут контролироваться как с помощью государственных стандартов и правовых норм, так и механизмов политического анализа и оценки.

Обобщение итогов реализации решений и оценка результатов — заключительный этап управленческого действия. Он является логическим продолжением осуществления функции контроля.

9.1.Ценности и цели общества и государства. Формирование «дерева» целей

Цели государственного управления можно классифицировать по горизонтальному и вертикальному срезам.

Высшей ценностью и целью общества и государства провозглашается человек, его права, свободы и гарантии их реализации.
^ Социальные цели определяются общественно-политическими целями.
^ Цели в духовной сфере состоят в создании условий для формирования высоконравственной, духовно богатой личности, Кроме того, они направлены на использование духовного потенциала граждан для реализации общественно-политических и социальных целей.
^ Цели государственного управления в экономической сфере – это определение долгосрочной стратегии экономического развития, создание оптимальных условий для ее реализации.
^ Организационные цели направлены на создание оптимальной, эффективно действующей организационной структуры государственного управления.
Информационные цели направлены на установление прямых и обратных связей между объектом и субъектом управления для получения информации о реакции объекта на принятые управленческие решения и, при необходимости, коррекции управляющего воздействия.
Важную роль в государственном управлении играет объективная необходимость разъяснения выделенных целей и приоритетов. Граждане государства должны четко представлять имеющиеся проблемы, которые решает государство, иметь аргументированную информацию о протекающих в обществе процессах, о мотивах решений органов власти, в том числе и непопулярных.
Представленный горизонтальный срез целей не дает полного представления об их субординации. ^Вертикальный срез располагает цели по их значимости: стратегические, тактические, оперативные.Тактические цели определяют конкретные действия по достижению стратегических и оперативных целей, поэтому их еще называют обеспечивающими. Оперативные цели выдвигаются на определенном временном отрезке, с учетом складывающейся общественно-политической и экономической ситуации.
Основные виды целей государственного управления образуют следующую структуру:

общественно-политические, охватывающие комплексное, целостное, сбалансированное и качественное развитие общества;

социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей;

духовные, связанные в одном аспекте с восприятием духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, а в другом -- с введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей;

экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации общественно-политических иных целей;

производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванным целям и способствуют их осуществлению;

организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объектах государственного управления -- построение соответствующих функциональных и организационных структур;

деятельностно-праксеологические, предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам;

разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления.

Центральными, определяющими ("стволом") "дерева целей" государственного управления являются стратегические цели, связанные с качеством общества, его сохранением или преобразованием. По своему характеру эти цели Д. К. Гэлбрейт называет защитными и положительными. Стратегические цели развертываются в оперативные, фиксирующие крупные блоки действий по достижению первых, а оперативные -- в тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей. Иногда стратегические цели называют главными, а цели, позволяющие их достигать, обеспечивающими.

В научной литературе отмечается градация целей государственного управления и по другим основаниям: по объему -- общие (для всего государственного управления) и частные (для отдельных его подсистем, звеньев, конкретных компонентов), по результатам -- конечные и промежуточные, по времени -- отдаленные, близкие и непосредственные. Следует сказать и о так называемых побочных (производных) целях, которые напрямую не связаны с реализацией стратегических (главных) целей, но могут возникать при этом и носить негативный, противоположный смысл. Они нежелательны, и все-таки с ними приходится считаться.

Построение "дерева целей" государственного управления на базе и с учетом их иерархии предполагает в целом непростую процедуру, причем применительно как к государственному управлению в целом, так и к его отдельным частям. Нужно иметь продуманное определение стратегических целей, а затем произвести "разветвление" этих целей по всем другим их видам. Важное значение принадлежит согласованию целей с тем, чтобы они поддерживали и взаимообусловливали друг друга. Необходима обоснованная субординация целей, при которой они как бы "работали" друг на друга и реализация одной цели становилась источником для другой. Субординация Целей усиливает механизм целеполагания в государственном управлении. И конечно, первостепенная проблема заключается в достижении адекватности целей государственного управления потребностям и интересам общества, тем целям, которые объективно порождаются управляемыми объектами. Соблюдение таких требований может действительно превратить цели государственного управления в мощную движущую силу функционирования государства и развития общества.

9.2.Юридическое обеспечение целей публичного администрирования

Очень многие и давно, по меньшей мере с времен Древнего Рима, знают, что частное и публичное право (jus) выступает самым испытанным историей и действенным инструментом упорядочения, организации и поддержания возможной рациональности и эффективности общественной жизнедеятельности. Отсюда идет и современная установка на сформирование правового государства, которая является господствующей в мировой политике. Значит, любые цели, которые ставятся в государственном управлении, должны оцениваться с точки зрения ихсоответствия правовым требованиям (справедливости, правды, гуманизма), закрепляться законодательно и проводиться в жизнь с опорой на силу законов и государственных механизмов осуществления последних. Тогда можно надеяться, что цели государственного управления не останутся на бумаге или в речах лидеров, а будут, хотя бы в пределах правовых возможностей, практически реализовываться.

Исключительно богатым по потенциалу ресурсом как формирования, так и осуществления целеполагания в государственном управлении являетсядемократия — определенная система самоорганизации жизни людей на основе их прав и свобод.

В буквальном смысле словадемократия есть организованная сила общества. И цели государственного управления с минимальными затратами и максимальными результатами могут достигаться тогда, когда потенциал демократии включен в их реализацию. Люди должны знать цели государственного управления и разделять их, желать их реализации и мочь практически работать в этом направлении. А для того чтобы участие людей в осуществлении целей государственного управления было осознанным и активным, нужнодоверие к этим целям и реальное ощущение людьми совпадения результатов реализации целей с их потребностями и интересами.

9.3.Факторы вызывающие сложность института ПА

Совокупным проявлением высочайшей сложности переживающих кризис или входящих в него национальных систем государственного управления, а также международных институтов являются чрезвычайно опасные для мирового сообщества социально-патологические девиации, угрожающие при их дальнейшем развитии глобальным цивилизационным кризисом. Выделим основные:
- пандемический террористический процесс, явно превращающийся в новую форму ведения войны;
- серийные необъявленные локальные войны с односторонним применением средств и способов поражения, непропорциональных цели или поводу их начала и сопровождающихся массовым лишением жизни и здоровья мирного населения, разрушением жизненно необходимых социальных объектов;
- образование фактически по всему глобальному пространству действующих и потенциальных очагов военно-конфликтного значения;
- расширяющийся процесс сепаратистских настроений и реальных конфликтных действий на этой основе;
- транснациональная организованная преступность (наркобизнес, теневая экономика, коррупция, мошенничество и др.);
- рост во многих странах внутреннего социального напряжения, проявляющегося протестными акциями и социально-деструктивной политической борьбой.

9.4.Новые тенденции в системе ПА

Общемировые тенденции и механизмы реализации реформ государственного управления. Без повышения качества государственного и муниципального управления невозможно достичь конкурентоспособности страны в динамично меняющемся мире, обеспечить на должном уровне потребности в общественных благах и услугах, создать благоприятные условия для развития бизнеса. Тем не менее необходимо учитывать, что разнообразие и разрозненность реформаторских инициатив в сочетании с их комплексным характером создают значительный риск перегрузки программы реформ как на федеральном, так и на региональном уровне, а это грозит в лучшем случае достижением лишь частичных результатов.
В многоуровневых системах государственного управления[80], к которым относится и Россия, возникают дополнительные ограничительные факторы при реализации реформ. Функции организации государственного управления и управления кадрами в многоуровневых системах во многих случаях либо делятся между центральными и субнациональными органами власти, либо относятся к исключительной компетенции субъектов федеративной системы – в отличие от унитарных государств, где правила и реформы обычно проектируются и определяются на центральном уровне. Например, при разграничении предметов ведения возможные варианты варьируют от фактической федеральной монополии на установление норм и разработку реформ (в Германии) до комбинации законодательных инструментов и методов управления изменениями (в Австралии) или «управляемого» невмешательства (как, например, в Австрии и Канаде). Но даже в последних двух случаях, как правило, имеет место то или иное вмешательство центральных властей в форме содействия в обмене опытом реформирования, даже если субнациональные власти в основном свободны в выборе того, какие правила и нормативные документы им принимать, при условии, что эти документы не имеют отношения к сферам национальной политики (а именно сферам государственных услуг), где должно быть гарантировано соблюдение федеральных норм. Опыт многоуровневых систем показывает, что на одно лишь установление норм если и можно опираться, то лишь изредка. Если необходимо, чтобы субнациональные государственные органы следовали программам или целям реформ, которые сформулированы в центре, то вмешательство, как правило, должно выходить за пределы принятия законодательства.
Первый возможный вариант реализации реформ предусматривает применение законодательных или программных подходов, которые могут работать в тех системах, где институциональные вопросы в основном находятся в ведении центральных властей, либо там, где существует традиция осуществления реформ, возглавляемых из центра, как, например, в Германии. Такой подход также использовался в Бразилии применительно к реформе системы управления бюджетом (законодательство о бюджетной реформе). Этот подход предполагает сравнительно одинаковый уровень потенциала по всей системе, строгое соблюдение дисциплины внутри многоуровневой системы государственного управления, а также осознание единства цели.
Вторым важным инструментом для продвижения процесса реформ является использование структур политических партий, особенно там, где руководство центральных властей может рассчитывать на лидеров субнациональных органов власти. Случаи, когда административная реформа и реформа государственной службы приобретают такую значимость, что выносятся на высший уровень политических дебатов, все же редки, хотя есть и исключения[81].
Третий (связанный с предыдущими) вариант предусматривает использование институциональных консультативных структур для ведения политического диалога между центром и субъектами Федерации. Он полезен в основном для многоуровневых систем управления со сравнительно небольшим количеством субъектов, позволяющим достичь консенсуса по содержанию реформ и подходов к их реализации (опыт Австралии и Бразилии).
Четвертый вариант предусматривает использование различных методов управления изменениями (или формирования коалиций сторонников реформ) и форм общения (как политиков, так и экспертов) в рамках сетевых структур. Для этого в первом случае требуется регулярное проведение дискуссионных форумов, а во втором – наличие хорошо развитой сетевой инфраструктуры соответствующих специалистов.
Пятый вариант – использование систем стимулирования. Он предполагает, что центральное правительство имеет достаточно сильные финансовые или бюджетные рычаги влияния на региональные власти.
Инструменты реализации реформ государственного управления ни в коем случае не годятся для автоматического переноса даже между системами, имеющими схожие характеристики, например многоуровневыми системами государственного управления. Размеры, однородность развития, число субъектов и различия между ними – все эти факторы необходимо учитывать при определении применимости соответствующего опыта. Также необходимо учитывать сходство и различия программ реформирования. Вместе с тем для того, чтобы следующие шаги в области реформ государственного управления в России дали ожидаемые результаты в виде повышения качества и доступности государственных услуг, а также более равномерных темпов экономического развития и повышения конкурентоспособности российской экономики, крайне важно открыто и творчески подходить к поиску новых путей проведения реформ в жизнь на обширной и разнообразной территории страны.
Многие позиции Концепции административной реформы и плана мероприятий по ее проведению заимствованы из североевропейских и англосаксонских принципов управления по результатам, введения стандартов государственных услуг и обеспечения открытости государственных органов. Инициатива по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, основана на аналогичных принципах прозрачного распределения ресурсов, отчетности бюджетополучателей об использовании бюджетных средств, базирующейся на результативных принципах, введении новых методов бюджетного учета.
Основные элементы современных моделей государственного управления широко известны во всем мире на уровне общих принципов, подходов, идеологии. Однако под этими общими названиями зачастую скрываются различные организационные схемы, финансовые модели и процессы, которые невозможно просто копировать из зарубежных «библиотек лучшей практики»». Поиск эффективных моделей управления, учитывающий особенности отечественной управленческой культуры, является необходимой стадией подготовки инноваций, неотъемлемым элементом процесса реформирования. Не менее важен мониторинг состояния государственного управления, включающий анализ как международных индикаторов, так и статистических, социологических наблюдений. По результатам такого наблюдения можно выделить приоритетные и проблемные области, требующие первоочередного реагирования.

10.1. Структура механизма и органов публичного администрирования

Механизм управления - сложная управленческая категория. Современные украинские специалисты публичного управления акцентируют внимание на различных аспектах этого общественного феномена.
Так, В. Б. Аверянов выделяет такие элементы механизма публичного управления:

- система органов исполнительной власти,

- совокупность правовых норм, регламентирующих организационную структуру системы органов исполнительной власти и процессы ее функционирования и развития. Он отмечает, что через механизм публичного государственного управления осуществляется реализация властных отношений.
В. Д. Бакуменко и В. М. Князев формулируют сущность механизма публичного государственного управления как практические меры, средства, рычаги, стимулы, с помощью которых органы государственной власти влияют на общество, производство, любую социальную систему с целью достижения поставленных целей. Наряду с этим они подчеркивают, что это система политических, экономических, социальных, организационных и правовых средств целенаправленного воздействия органов государственного управления.Ученые определяют схему реального механизма публичного государственного управления как цели, решения, влияния, действия и результаты.
О.Федорчак отмечает, что все механизмы можно разделить на три типа:

- механизмы-орудия инструменты

- механизмы-системы набор взаимосвязанных элементов

- механизмы-процессы последовательность определенных преобразований.
Вместе с тем понятие механизм и процесс нельзя сравнивать между собой, ведь процесс - это последовательность действий, а механизм - это значительно более широкое понятие, которое охватывает различные инструменты, рычаги, средства, стимулы публичного государственного управления. Он считает, что нецелесообразно отождествлять понятия механизм и орудие или инструмент, поскольку в состав механизмов публичного государственного управления, кроме инструментов, относятся и методы, рычаги, политика, правовое и информационное обеспечение. Именно поэтому только инструменты не способны обеспечить практическую реализацию публичного государственного управления.
Механизм публичного управления - система, которая обеспечивает практическую реализацию публичного управления и достижения определенных целей, которая имеет свою структуру, методы, рычаги, инструменты воздействия на объект управления с соответствующим правовым и информационным обеспечением.
Комплексный механизм публичного управления может состоять из следующих видов механизмов:
экономического механизм публичного управления банковской, денежно-валютной, инвестиционной, инновационной, кредитной, налоговой, страховой деятельностью и т.п.

мотивационного совокупность командно-административных и социально-экономических стимулов, побуждающих государственных служащих к высокоэффективной работе

организационного объекты, субъекты публичного управления, их цели, задачи, функции, методы управления и организационные структуры, а также результаты их функционирования

политического механизмы формирования экономической, социальной, финансовой, промышленной политики и т.д.

правового нормативно-правовое обеспечение: законы, постановления Верховной Рады Украины, указы Президента Украины, постановления и распоряжения Кабинета Министров Украины, а также методические рекомендации, инструкции и т.д..
Механизмы публичного администрирования - это специальные средства, обеспечивающие осуществление регуляторного влияния публичных администраций на социально-экономические территориальные системы разных уровней села, поселки, районы в городах, города, районы, области, Автономная Республика Крым, вся страна с целью обеспечения достойных условий жизнедеятельности людей , проживающих в государстве, и граждан Украины, временно проживающих за ее пределами.
Действующий механизм функционирования системы публичного администрирования представляет структуру системы публичного администрирования, которая соответствует действующему законодательству, имеющиеся связи между ее подсистемами и всеми органами в их составе , а также особенности функционирования системы публичного администрирования и взаимодействие между ее элементами. На сегодня система публичного администрирования в Украине состоит из органов государственной власти Президент Украйны, Верховная Рада Украины, Кабинет Министров Украины, центральные органы исполнительной власти, их территориальные представительства, местные государственные администрации, органы юстиции Украины и органов местного самоуправления областные, районные, городские, районные в городах в случае их создания, сельские и поселковые советы, находящихся в непрерывном взаимодействии, выполняя возложенные на них функции.

10.2. Типологизация органов ПА

Центральные органы публичного администрирования.

К публичных администраций относятся органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Высшим органом в системе органов исполнительной власти является Кабинет Министров Украины (Правительство Украины), который осуществляет исполнительную власть непосредственно и через министерства, другие центральные органы исполнительной власти, Совет министров Автономной Республики Крым и местные государственные администрации, направляет, координирует и контролирует деятельность этих органов.

Министерство является главным (ведущим) органом в системе центральных органов исполнительной власти в обеспечении внедрения государственной политики в определенной сфере деятельности.

Государственный комитет (государственная служба) является центральным органом исполнительной власти, деятельность которого направляет и координирует Премьер-министр Украины или один из вице-премьер-министров или министров.
Государственный комитет (государственная служба) вносит предложения по формированию государственной политики соответствующим членам Кабинета Министров Украины и обеспечивает ее реализацию в определенной сфере деятельности, осуществляет управление в этой сфере, а также межотраслевую координацию и функциональное регулирование по вопросам, отнесенным к его ведению.

Территориальные подразделения центральных органов власти.

Территориальные органы центральных органов исполнительной власти (подразделения министерств, государственных комитетов, ЦОИВ со специальным статусом) составляют отдельную особую группу местных органов исполнительной власти.Основным общим назначением этих органов является практическое выполнение политики правительства на территориальном уровне, обеспечение реализации конституционных прав и свобод граждан путем предоставления качественных управленческих услуг.