Правове регулювання захисту конфедиційної інформації, що є власністю держави

Інформація, що становить державну таємницю, є лише однією зі складових інформації з обмеженим доступом. У національному законодавстві існує ще ціла група правових норм, якими встановлюються обмеження щодо тих або інших видів інформації. Але ця інформація, згідно із ст. 30 Закону «Про інформацію», вже має назву не таємної, а конфіденційної. На відміну від питань захисту таємної інформації, в якій було застосовано правові напрацювання ще радянських часів, правове регулювання захисту конфіденційної інформації в Україні розвинуте слабко і перебуває ще на початкових стадіях формування.

Так, наприклад, в українському законодавстві немає єдиного законодавчого акта, який би систематизував та визначав перелік інформації, яка є конфіденційною. На сьогоднішній день окремі питання обмеження щодо обігу і розповсюдження конфіденційної інформації регулюються нормами Конституції України і багатьох галузей та інститутів права.

Спробу класифікації конфіденційної інформації було зроблено в Російській Федерації, коли указом президента було затверджено перелік відомостей «конфіденційного характеру», в якому було шість видів інформації:

1) персональні дані - відомості про факти, випадки та обставини приватного життя громадянина, що дозволяють розшифрувати його особу, за винятком відомостей, які підлягають розповсюдженню в засобах масової інформації у випадках, передбачених законами;

2) таємниця слідства і судочинства;

3) службова таємниця — службові відомості, доступ до яких обмежено органами державної влади відповідно до Цивільного кодексу та законів;

4) професійна таємниця — відомості, пов'язані з професійною діяльністю, доступ до яких обмежено відповідно до Конституції і законів (лікарська, нотаріальна, адвокатська таємниця, таємниця листування, телефонних переговорів, поштових відправлень, телеграфних та інших повідомлень тощо);

5) комерційна таємниця — відомості, пов'язані з комерційною діяльністю, доступ до яких обмежено відповідно до Цивільного кодексу та законів;

6) відомості про сутність винаходу, корисної моделі або промислового зразка до офіційної публікації інформації про них.1

Звісно, таку класифікацію не можна вважати досконалою. Але головне, що прийняття такого акта свідчить про актуальність запровадження класифікації конфіденційної інформації в єдиному нормативно-правовому акті, що дає можливість ефективного застосування її правового захисту.

Перша група такої класифікації має бути пов'язана із виконанням державою та її органами своїх конституційних обов'язків (відповідно до ст. З Конституції України) щодо забезпечення прав людини. Цей вид конфіденційної інформації можна визначити як таємницю приватного життя, яка складається з конфіденційної інформації про особу(ст. 32 Конституції України), таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції (ст. 31 Конституції У країни).

На жаль, на сьогоднішній день питання збирання, обробки та зберігання персональних даних в Україні залишається на рівні конституційної декларації, оскільки спеціальні нормативно-правові акти, які б регламентували подібну діяльність, відсутні.

Законом «Про інформацію» (ст. 23) визначено, що інформація про особу являє собою сукупність документованих або публічно оголошених відомостей про особу. Джерелами документованої інформації про особу є видані на її ім'я документи, підписані нею документи, а також відомості про особу, зібрані державними органами влади та органами місцевого і регіонального самоврядування в межах своїх повноважень.

Серед правових гарантій конфіденційності інформації про особу, встановлених Законом «Про інформацію» (ст. 23), можна назвати такі:

• забороняється збирання відомостей про особу без її попередньої згоди, за винятком випадків, передбачених законом;

• кожна особа має право на ознайомлення з інформацією, зібраною про неї;

• інформація про особу охороняється законом.

Велике значення для правового регулювання захисту особистих даних має рішення Конституційного суду України у «справі К.Г. Устименка», яким, зокрема, конкретизується тлумачення правових гарантій ст. 23 Закону «Про інформацію». Так, згідно з рішенням Конституційного суду, частину четверту статті 23 Закону України «Про інформацію» треба розуміти так, що забороняється не лише збирання, а й зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її попередньої згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту, прав та свобод людини.

Крім того, цим рішенням розширюється і конкретизується перелік персональних даних. Згідно із ст. 23 Закону «Про інформацію», основними даними про особу (персональними даними) є: національність, освіта, сімейний стан, релігійність, стан здоров'я, а також адреса, дата і місце народження. Конституційний же суд визначає, що до конфіденційної інформації, зокрема, належать свідчення про особу (освіта, сімейний стан, релігійність, стан здоров'я, дата і місце народження, майновий стан та інші персональні дані). Важливим є те, що, на відміну від Закону «Про інформацію», перелік персональних даних, згідно з рішенням Конституційного суду, не є вичерпним, підкреслюючи можливість віднесення до конфіденційної інформації й інших персональних даних. Тим самим створюються широкі можливості для розвитку відповідного законодавства та підвищення ефективності захисту таємниці приватного життя.

Ще одним аспектом державної діяльності щодо захисту особистої інформації є забезпечення таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції. Окрім конституційних гарантій, відповідні норми включено і до галузевого законодавства.

У згаданій нами класифікації конфіденційної інформації окремим різновидом такої інформації називається «таємниця слідства і судочинства».Однак ці два поняття слід чітко розрізняти з огляду на їхні специфічні відмінності. Крім того, з точки зору українського законодавства, як саме визначення, так і класифікація взагалі викликає багато запитань.

Наступний вид конфіденційної інформації охоплює широке коло відомостей, що збираються, обробляються, зберігаються в процесі діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, інших державних установ і організацій. Ще з радянських часів така інформація мала гриф «для службового користування» (ДСК), який використовувався практично безконтрольно.

Цю традицію, на жаль, наслідувала й Україна після проголошення незалежності. Парадоксальність сучасної ситуації в Україні полягає в тому, що існують величезні масиви інформації, режим якої визначається названим грифом, але на законодавчому рівні навіть не існує загального визначення подібної інформації, яку часто називають конфіденційною інформацією, що є власністю держави. Не кажучи вже про чіткі правила віднесення інформації до категорії «для службового користування» або перелік посадових осіб, які мають право встановлювати відповідний гриф.

Згідно з відповідною інструкцією Кабінету Міністрів України, «переліки конфіденційної інформації, що є власністю держави і якій надається гриф обмеження доступу «для службового користування», розробляються і вводяться в дію міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською і Севастопольською міськими державними адміністраціями, в яких утворюються або у володінні, користуванні чи розпорядженні яких перебувають ці відомості».

Крім того, в українському законодавстві застосовується поняття «державні інформаційні ресурси», які визначаються як «інформація, яка є власністю держави та (або) необхідність захисту якої визначено законодавством».

Таким чином, прямо вказуються дві ознаки інформації, що становить службову таємницю, — державна форма власності та необхідність захисту згідно з вимогами законодавства. В той же час інформація, що становить комерційну таємницю, знаходиться, як правило, у приватній власності і захищається відповідно до волі її власника.

І, нарешті, комерційна таємниця пов'язана зі здійсненням володарем цієї інформації комерційної діяльності, а службова таємниця, відповідно — із виконанням службових обов'язків.

Таким чином, для чіткого визначення службової таємниці (інформації для службового користування) нам насамперед потрібно визначити, які саме види діяльності слід вважати службою.

Так, згідно із ст. 1 Закону «Про державну службу», державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.

На основі аналізу нормативних актів ми можемо визначити ряд ознак інформації, яка становить службову таємницю. По-перше, це конфіденційна інформація, що є власністю держави. По-друге, одержання, використання, поширення і зберігання інформації, що становить службову таємницю, здійснюється посадовими особами, які є державними або муніципальними службовцями у зв'язку з виконанням ними своїх службових обов'язків відповідно до закону.

Режим інформації, що становить службову таємницю, яким визначаються: порядок віднесення інформації до службової таємниці та її розсекречення, порядок захисту, зберігання, передачі та доступу до такої інформації, встановлюється спеціальними нормативно-правовими актами.

Враховуючи означені характеристики службової таємниці, цілком логічним і справедливим виглядає таке визначення службової таємниці:

Службова таємниця — це конфіденційна інформація, що захищається законом, яка стала відома у державних органах та органах місцевого самоврядування тільки на законних підставах і через виконання їхніми представниками службових обов'язків, а також службова інформація про діяльність державних органів, доступ до якої обмежений законом.1

Загальні вимоги щодо захисту службової таємниці встановлено Законом «Про державну службу». Стаття 10 цього закону серед обов'язків державного службовця, зокрема, визначає «збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню».

Положення Закону «Про державну службу» розкриваються також у Загальних правилах поведінки державного службовця, згідно з якими до загальних обов'язків державного службовця (п. 20) включено таке: «Державному службовцю забороняється розголошувати довірену йому державну таємницю, іншу інформацію з обмеженим доступом, установлену Законами України «Про інформацію» та «Про державну таємницю», утому числі й після залишення ним державної служби, а також використовувати таку інформацію для власного інтересу або інтересу інших осіб шляхом порад чи рекомендацій. У той же час державний службовець не повинен приховувати від громадян факти та обставини, що становлять загрозу для життя, здоров'я і безпеки людей, крім випадків заборони розголошення відомостей, що становлять державну таємницю, вичерпний перелік яких визначений законом, а також завдавати шкоди державній інформаційній політиці, суб'єктам інформаційних відносин шляхом ухилення чи утримання від вжиття заходів щодо охорони державної таємниці та іншої інформації з обмеженим доступом».

Підзаконне регулювання питань службової таємниці здійснюється переважно на галузевому рівні і є досить складним і заплутаним.

Основним нормативно-правовим актом, на основі якого здійснюється регулювання питань службової таємниці, є «Інструкція про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави».

Цією інструкцією визначаються основні правила поводження з носіями конфіденційної інформації, що становить службову таємницю, а саме:

• приймання і облік документів;

• розмноження і розсилання (відправлення) документів;

• формування виконаних документів у справи;

• використання документів;

• зняття грифа «для службового користування»;

• відбір документів для зберігання і знищення;

• забезпечення схоронності документів та перевірка їх наявності;

• облік, зберігання і використання печаток, штампів і бланків.

На основі цієї інструкції органами державної влади розробляються і затверджуються відомчі інструкції з питань обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави, та розробляються і вводяться в дію переліки конфіденційної інформації, що є власністю держави.

Також допускається, що у разі потреби на державних підприємствах, в установах і організаціях з урахуванням особливостей їхньої діяльності розробляються та за погодженням з міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади, до сфери управління якого вони належать, вводяться в дію переліки конкретних видів документів у відповідній сфері діяльності.

Разом з тим ця інструкція не містить жодних критеріїв або характеристик, на основі яких інформація могла б бути визначена як конфіденційна інформація, що є власністю держави. Таким чином, переліки цієї інформації різних органів державної влади істотно відрізняються.

Це ще раз підтверджує необхідність створення єдиної системи класифікації та доступу до конфіденційної службової інформації. Взагалі, на думку багатьох фахівців, інформація, що становить службову таємницю, може бути класифікована на два основні типи.

По-перше, це службова інформація про діяльність державних органів, доступ до якої обмежено законом в цілях захисту державних інтересів.

По-друге, це інформація, що підлягає охороні, яка стала відома через виконання службових обов'язків посадовим особам державних органів і органів місцевого самоврядування: комерційна, банківська таємниця, професійна таємниця, а також конфіденційна інформація про приватне життя особи.

Значною вадою нормативно-правового регулювання режиму конфіденційної інформації, що є власністю держави, можна назвати і те, що на законодавчому рівні встановлено лише загальні положення щодо зберігання службової таємниці державними та муніципальними службовцями.

Іншим видом конфіденційної інформації є так звана «комерційна таємниця». Доступ до цієї інформації означає набуття певних матеріальних благ. Таким чином, мова йде саме про захист права власності і пов'язаних з ним прав. Але, на жаль, національне законодавство не є таким однозначним в цьому питанні.

Однією з головних характеристик, що визначає режим доступу до комерційної таємниці, є право власності на цю інформацію. По-перше, ця інформація не є власністю держави в особі органів державної влади, а належить фізичним та юридичним особам - суб'єктам підприємницької діяльності. Норми Закону «Про інформацію» прямо вказують на право власності на конфіденційну інформацію як правову основу її захисту. Так, згідно з нормами ч. 1 ст. 30 Закону «Про інформацію», конфіденційна інформація «знаходиться у володінні, користуванні або розпорядженні окремих фізичних чи юридичних осіб». Таким чином, виходячи з положень ч. 4 ст. 1 Закону «Про власність» та ст. 86 Цивільного кодексу України, конфіденційна інформація, що становить комерційну таємницю, може перебувати або І у приватній, або у колективній власності, або в оперативному розпорядженні державних підприємств, установ та організацій.

Згідно з ч. З ст. 30 Закону «Про підприємства в Україні», відповідальність за розголошення відомостей, які становлять комерційну таємницю підприємства, і порядок охорони таких відомостей встановлюються законодавчими актами України.

Кримінальний кодекс України встановлює відповідальність за злочинні дії щодо інформації, яка становить комерційну таємницю. Так, стаття 231 КК передбачає відповідальність за незаконне збирання з метою використання відомостей, що становлять комерційну таємницю, під якими розуміють «умисні дії, спрямовані на отримання відомостей, що становлять комерційну таємницю, з метою розголошення чи іншого використання цих відомостей (комерційне шпигунство), а також незаконне використання таких відомостей, якщо це спричинило істотну шкоду суб'єкту господарської діяльності». А стаття 232 КК встановлює відповідальність за розголошення комерційної таємниці, яку розуміють як «умисне розголошення комерційної таємниці без згоди її власника особою, якій ця таємниця відома у зв'язку з професійною або службовою діяльністю, якщо воно вчинене з корисливих чи інших особистих мотивів і завдало істотної шкоди суб'єкту господарської діяльності».

Але кодекс не дає відповіді на питання, що саме є комерційною таємницею. І якщо у випадку відповідальності за розголошення державної таємниці ми можемо говорити про відсильну диспозицію відповідної норми КК і звертатися до законодавства про державну таємницю, то щодо комерційної таємниці такого законодавства просто не існує.

Окремим різновидом інформації з обмеженим доступом є професійна таємниця. Право фізичних та юридичних осіб захищати інформацію професійного характеру передбачене ст. 30 Закону «Про інформацію». Існують певні загальні критерії, за якими інформація може бути віднесена до професійної таємниці:

• інформація довірена або стала відомою особі виключно через виконання нею своїх професійних обов'язків;

• особа, якій довірено інформацію, не перебуває на державній або муніципальній службі (в іншому випадку інформація вважається службовою таємницею);

• заборону на поширення довіреної або такої, що стала відомою, інформації, яка може зашкодити правам або законним інтересам довірителя, встановлено законом;

• інформація не належить до відомостей, що становлять державну або комерційну таємницю.1

За такими критеріями, як правило, виділяють лікарську, адвокатську, нотаріальну, страхову, банківську та деякі інші види таємниці

Література [3,4, 7, 8, 10-14, 17, 25, 27, 33, 53, 67, 74, 85, 89, 93].