МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 5 страница

Последующие пункты Рекомендаций регламентировали компетенцию органов местных Советов. При этом если в п. 3 Рекомендаций полномочия президиумов по организации работы соответствующих Советов, закрепленные в Конституции СССР и в Конституции РСФСР, были сужены до периодов между сессиями Советов, то в п. 4 президиумы уже становились правомочными в эти периоды решать любые вопросы, отнесенные к ведению Совета, кроме тех, которые решаются исключительно на сессиях Совета. Между тем ст. 141 Конституции РСФСР относила такой круг вопросов к прерогативе законодательства о местных Советах союзной республики, т.е. практически президиумы Советов становились правопреемниками исполнительных комитетов Советов прежнего состава.

Можно предположить, что Рекомендации явились попыткой Комитета по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления Верховного Совета РСФСР заполнить некоторый законодательный вакуум в вопросах регулирования деятельности местных Советов и их органов. Однако заполнение этого вакуума было прямой обязанностью Верховного Совета РСФСР. Вскоре этот вакуум стал заполняться отдельными его актами.

В октябре 1990 г. принимается Закон РСФСР "О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы" <1>. В проекте Закона было записано, что союзный Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" явился одной из причин, повлекших существенные сбои во взаимоотношениях Советов и их исполнительно-распорядительных органов. Хотя эта идея не попала в окончательный текст Закона, главный пафос документа остался - подчеркивалось, что на территории РСФСР обязательны для исполнения государственными и общественными органами, должностными лицами и гражданами Конституция РСФСР и законы РСФСР. В Постановлении Верховного Совета РСФСР о введении в действие данного Закона указывалось на приостановление на территории РСФСР действия ряда норм Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Далее Советам народных депутатов и их исполнительным органам предписывалось в целях скорейшей стабилизации хозяйства строить свои отношения с предприятиями, объединениями, организациями на основе действующего законодательства (какого конкретно, умалчивалось) и заключаемых договоров.

--------------------------------

<1> Ведомости ВС РСФСР. 1990. N 19. Ст. 197.

По сути, это была демонстрация отказа от применения союзного Закона о самоуправлении, вопреки устанавливаемой этим Законом самостоятельности органов местного самоуправления, выстраивалась административная вертикаль, цементирующая все государственные организации республики сверху донизу.

Затем последовал Закон РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям" <1>, суть которого состояла в том, чтобы местные Советы обеспечили на своих территориях проведение мер по стабилизации экономического положения в соответствии с Законом РСФСР "Об обеспечении экономического суверенитета РСФСР". Речь шла о правах местных Советов образовывать за счет местных бюджетов структуры для создания муниципальной собственности, о разгосударствлении, приватизации собственности, об антимонопольных мероприятиях, о земельной реформе и других вопросах перехода к рынку.

--------------------------------

<1> Там же. N 26. Ст. 332.

Разрозненными актами определялись разные стороны реформаторской деятельности Советов и их исполнительных и распорядительных органов, пока, наконец, не подошли к принятию Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". Комитет создал свой проект, который был предложен на утверждение Верховному Совету РСФСР, но был отвергнут им, что называется, "вчистую" и возвращен на переработку. Здесь на помощь снова пришли ученые. Проект Закона, разработанный ими, был положен в основу Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", принятого в июле 1991 г.

Хотя в основных своих позициях проект исходил из союзного Закона "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", он был свободен от идеологических нагрузок и существенно конкретизирован. Он не повторял, а развивал многие формулировки союзного Закона, продвигал вперед само понятие местного самоуправления и правовую регламентацию его функционального содержания. Это был документ, переходный в том смысле, что он создавался одновременно с такими основополагающими документами Российской Федерации, как Земельный кодекс, Закон о собственности, финансовыми законами и др.

Главное, что отличало проект Г.В. Барабашева и К.Ф. Шеремета от проекта, подготовленного в Комитете Верховного Совета РСФСР, - это то, что в нем отрицалось самоуправленческое значение области и края. Авторы исходили из того, что самоуправление осуществляется на территориях компактного проживания людей. Самоуправление, по мнению авторов проекта, - это система организации управления на местах, свойственная прежде всего населенным пунктам - селам, поселкам, городам. Учитывая некоторые сложности реализации этой концепции, связанные со слабосильностью наших сельских населенных пунктов, они следовали союзной линии, считая, что к самоуправлению может быть отнесен и район, хотя эта категория в какой-то степени надстроечная. Они исходили из того, что именно на уровне района можно обеспечить услуги сельскому населению, которые невозможно оказать на сельском уровне. Что касается области, то, по их мнению, эти единицы, особенно с учетом перспектив развития Российской Федерации, не являются субъектами местного самоуправления. Если область получит самоуправление, то, как считали авторы проекта, никакого городского, районного, сельского, поселкового самоуправления не будет. Область с учетом гигантского опыта ее руководства местными Советами начиная с 20-х гг. не даст развернуться самоуправлению. Авторы проекта полагали, что в области может быть региональное управление, управление субъектом Федерации; область выполняет исключительно важные для местного самоуправления функции, она устанавливает нормативы, дает дополнительные средства в виде субсидий, дотаций, ведет методическую работу, устанавливает разные стандарты и т.д. Но все-таки это не самоуправление. Область может содержать очень крупные хозяйственные и социально-культурные образования, допустим, крупные строительные организации, больницы, обслуживая города и получая от них за это деньги.

Авторы проекта исходили из того, что область нужна, что это очень важное крупное региональное образование, что в связи с этим необходимо иметь специальный закон об областном Совете, уже не как об органе самоуправления, а именно как об органе государственной власти.

И проект Комитета, и проект ученых были рассчитаны на все уровни самоуправления, при этом комитетский проект определял "общий котел" полномочий для всех уровней, имея в виду, что затем на договорной основе полномочия будут распределены между органами самоуправления разных уровней и возникнут отдельные акты для каждого уровня. В проекте ученых компетенция определялась применительно к каждому уровню самоуправления, причем и здесь предполагалась возможность договорного разграничения полномочий, но этот метод рассматривался как дополнительный, не главный. Авторы проекта считали, что, если его поставить во главу угла, т.е. установить, что свою компетенцию Советы сами определяют, сами делят между собой, это затянется на многие годы и вызовет лавину конфликтов. Поэтому надо сначала позитивно определить, что есть в руках Советов, а потом - пускай они меняются, если возникает такая необходимость.

В организационной части проекта ученых были заимствования из рекомендаций комитета, подписанных Н.И. Травкиным. Эти рекомендации, при всей их неординарности с точки зрения правовой формы, сыграли и некоторую позитивную роль. После этих рекомендаций местные Советы стали меньше писать в Москву. Им рекомендовали: хотите иметь исполком - пожалуйста, хотите мэра - нет возражений, хотите председателю Совета поручить исполнительные функции - тоже ваша воля. Учитывая, что многие Советы стали это делать, авторы проекта включили в его текст организационную концепцию Н.И. Травкина. Правда, они старались сделать так, чтобы президиум Совета не смог подменить Совет. Президиум создавался, чтобы ликвидировать ситуацию, сложившуюся при административно-командной системе, когда исполком захватил все рычаги и Совет стал декорацией. Авторы боялись, что, если президиуму дать властные права между сессиями Совета в полном объеме, вернется старая практика. Поэтому они установили, что, поскольку Совет все-таки работает не на постоянной основе, президиум может выполнять некоторые его функции, но каждый раз по поручению Совета и в определенных границах. Границы старались определить так, чтобы все, что входит исключительно в компетенцию Совета, президиум получить не мог. Заметим, что позднее при доработке проекта президиум вообще был исключен из системы органов Совета.

Было немало и других различий между обоими проектами. Из этих проектов взяли лучшее. Позитивным моментом Закона было, в частности, то, что он, преодолев старую конституционную формулу о том, что Совет вправе решить любой вопрос, относящийся к его компетенции, т.е. к компетенции того уровня управления, на котором он действовал, попытался "развести" полномочия Совета как представительного органа власти и местной администрации. Компетенция Совета и администрации в одних и тех же сферах деятельности была различной. Правда, в этом отношении Закон не всегда был последовательным, что приводило на практике к обострению начавшегося к тому времени противостояния Советов и исполнительных органов власти и потребовало внесения соответствующих поправок в текст Закона.

В Законе получили отражение некоторые общемировые стандарты местного самоуправления, закрепленные, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления. К ним в первую очередь относятся: утверждение основных прав местного самоуправления за выборными представительными органами местного самоуправления; наличие коммунальной (муниципальной) собственности; отказ от иерархической структуры управления на местах, от соподчиненности органов местного самоуправления разных уровней, построение отношений между ними на договорных основах; удовлетворение финансовых потребностей мест преимущественно за счет собственных доходных источников; специализация органов местного самоуправления главным образом на удовлетворении коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения без возложения на них ответственности за состояние производственной сферы; широкое сочетание представительных институтов местного самоуправления с формами прямой демократии; использование конкурсной системы замещения должностей в исполнительном аппарате; обеспечение и реализация свободы самих муниципалитетов и муниципальных служащих создавать различные ассоциации для организации взаимопомощи в делах самоуправления и защиты профессиональных интересов; активная судебная защита прав самоуправления.

В Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" было заложено много других прогрессивных идей, укреплявших и развивавших демократические черты нового политического института. Вместе с тем практика применения Закона обнаружила новые правовые проблемы, связанные прежде всего с определением компетенционной части статуса местного самоуправления и его органов (разд. V Закона). Она показала, что многие полномочия, предусмотренные для местных Советов и местной администрации в Законе, "повисали в воздухе", не будучи подкреплены текущим законодательством. С принятием отраслевых законодательных актов (Законов "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР", "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и др.) неизбежно менялась законодательная терминология, предлагались иные правовые решения хозяйственных и социальных проблем, отличающиеся от закрепленных в Законе о местном самоуправлении. Поэтому компетенционные нормы Закона быстро устаревали и входили в противоречие с текущим законодательством. Разработчики Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" полагали, что новые законы должны согласовываться с этим Законом. Получилось же наоборот, и вскоре Закон о местном самоуправлении стал применим лишь в части организационной - в той части, где регламентировались формы и способы действия органов самоуправления.

По-видимому, в случае с приватизацией и при решении большинства других проблем Закону РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" не следовало входить в детальную регламентацию полномочий местных Советов и местной администрации. В нем достаточно было определить основные полномочия органов местного самоуправления. Однако это были задачи следующего этапа правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.

5. Указы Президента РФ о реформе местной власти

Лозунг "Вся власть Советам!", который был начертан на знаменах реформаторов, сторонников коренных перемен в обществе, выступивших на выборах 1989 - 1990 гг., призывал к восстановлению положения Советов в государстве как представительных органов власти, которые прежде подменялись деятельностью партийно-государственного аппарата. Смысл этого лозунга заключался вовсе не в том, чтобы призвать Советы к повседневному управлению, а в том, чтобы поставить на свое место исполнительные органы, отлучить их от дел, по природе своей свойственных только представительным учреждениям. Увы, новые депутаты, в том числе депутаты местных Советов, теперь уже органов местного самоуправления, далеко не всегда умели верно определить свою роль, стали заниматься всем и вся, в ряде мест перешли на профессиональные начала и кое-где просто парализовали действия местной администрации. Это явление, однозначно оцененное общественным мнением как негативное, вызвало необходимость перестройки работы Советов. Вместо многочисленных неработоспособных коллегий депутатов, которые принятие решения заменяли бесплодными многочасовыми дискуссиями, до новых выборов в недрах "больших Советов" были созданы "малые Советы" с оптимальным численным составом депутатов. Были также приняты законы, более точно разграничивавшие полномочия Советов и исполнительных органов. Но это не помогло. Причем существовали объективные причины продолжавшихся конфликтов. Местные Советы не получили, несмотря на предписания закона, тех рычагов влияния на дела территорий, которые они должны были иметь как представительные органы власти. У местных Советов, по сути, отсутствовала нормальная бюджетная работа, потому что и бюджетов-то как таковых не было - не только провозглашенных в законе как документов, самостоятельно принимаемых Советами, но и тех приснопамятных, "спускаемых" к сроку сверху. Примерные цифры доходов и расходов, формально утверждаемые где-то в середине, а то и в конце текущего года, вряд ли можно было назвать бюджетом.

Прекрасные условия для свободы действий исполнительных органов! Прибавим к этому жесточайшую инфляцию, запутывающую всякие расчеты и прогнозы, и можно хорошо представить себе положение Советов как "органов власти". По сути, они нередко вынуждены были выступать в роли пожарной команды, спасающей деньги налогоплательщиков. Видя, как исполнительные органы выходят из-под контроля в расходовании денежных средств, они пытались буквально держать их за руки, призывая к ответу за действия, нередко граничащие с криминалом. Уважения и любви в этих условиях со стороны исполнительных органов они, естественно, ожидать не могли.

Ко всему прочему прибавлялся и политический фактор. Борьба, развернувшаяся между Верховным Советом и Президентом по поводу направлений и методов реформ, постоянные поиски виновников неудач неизбежно копировались на местах, чему, кстати, способствовала сохранявшаяся в Конституции РСФСР формула о единстве системы Советов и обязательности решений вышестоящих Советов для нижестоящих.

Вовлеченные в борьбу "верхов", местные Советы оказались заложниками этой борьбы, выступая на стороне Верховного Совета. После трагических событий 3 - 4 октября 1993 г., когда здание Верховного Совета было расстреляно из танковых орудий сторонниками Президента РФ, наступило время расплаты и для местных представительных органов. По всей стране Советы были распущены, а их функции переданы местной администрации. Все эти акции получили правовое оформление в указах Президента РФ, ставших нормативной базой реорганизации местной власти.

Согласно Указу Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" <1> создавалась Федеральная государственная комиссия по вопросам реформы органов представительной власти и организации местного самоуправления.

--------------------------------

<1> САПП РФ. 1993. N 41. Ст. 3924.

Эта комиссия должна была разработать и представить Президенту соответствующие предложения, в частности по правовому обеспечению выборов. До избрания и начала работы новых представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов, кроме областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, передавались администрации соответствующего субъекта Федерации. Бюджеты субъектов Федерации утверждались Советами с согласия главы администрации соответствующего субъекта. Местные бюджеты утверждались с согласия местной администрации. Деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов прекращалась, их функции передавались соответствующей местной администрации.

Последовавшим за этим Указом еще одним Указом Президента РФ "О реформе местного самоуправления" <1> утверждалось Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В нем определялось, что представительные органы должны формироваться не во всех административно-территориальных единицах. Так, в городских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборных глав местного самоуправления. В городах и сельских поселениях населением до 50 тыс. человек выборным органом местного самоуправления признавалось собрание представителей и глав местного самоуправления. На территориях, включающих несколько городских и сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий. В районах, например, мог быть образован районный орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов самоуправления городских и сельских поселений.

--------------------------------

<1> Там же. N 44. Ст. 4188.

Было также установлено, что представительный орган работает, как правило, на неосвобожденной основе и созывается на заседание главой местного самоуправления.

Указ подтверждал, что деятельность городских и районных Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет местная администрация. Вместе с тем устанавливались сроки выборов в новые представительные органы местного самоуправления. Главы местных администраций становились главами местного самоуправления.

Очевиден был политический замысел преобразований - сменить состав представительных органов, выступавших на стороне Верховного Совета Российской Федерации, и привлечь к участию в местной власти новых людей. Изменение форм представительных органов стало средством решения этой главной задачи. К тому же полномочия новых представительных органов существенно ограничивались.

Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" <1> был направлен на укрепление экономических основ местного самоуправления. Он определил, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущество), составляющих муниципальную собственность в соответствии с приложением N 3 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность осуществлялась с согласия органов местного самоуправления.

--------------------------------

<1> САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5071.

Одновременно Указ определял, что полномочия местного самоуправления сверх установленного ограниченного перечня полномочий представительных органов осуществляются местной администрацией. Администрация явно ставилась выше представительных органов. Согласно Указу глава местного самоуправления председательствовал на заседании выборного представительного органа местного самоуправления, мог, как и другие должностные лица местного самоуправления, быть членом соответствующего представительного органа.

Все эти меры, направленные на усиление роли местной администрации, были оправданы условиями острого противоборства различных групп политической элиты и ослабления центральной власти. Объективно же они уводили в сторону от строительства демократического реального местного самоуправления. Еще менее приближали к этой цели широкие полномочия по организации местного самоуправления, предоставленные главам исполнительной власти субъектов Федерации. Они негативно повлияли на сроки утверждения местного самоуправления.

6. Местное самоуправление в Конституции РФ 1993 г.

Огромное значение для системного определения демократической модели местного самоуправления имела Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.

Не касаясь истории борьбы вокруг разных проектов новой Конституции РФ, работа над которыми продолжалась с разной степенью интенсивности с 1990 г., напомним, что проектом Конституции, который был поставлен на референдум и одобрен большинством его участников, стал проект Президента РФ. Предварительно проект прошел проработку на Конституционном совещании - широком собрании, созванном специально для обсуждения важнейшего правового и политического документа из представителей разных политических сил, территорий, ветвей и уровней власти, разных слоев общества. И именно здесь, на Конституционном совещании, высказывались подчас далеко не одинаковые точки зрения о путях развития российской государственности, именно здесь в острых дискуссиях оттачивались и формулы Конституции о местном самоуправлении.

В первом же своем выступлении на заседании Конституционного совещания Б.Н. Ельцин заявил о необходимости смены советского типа власти: "Очевидно, - говорил он, - что советский тип власти не поддается реформированию. Советы и демократия несовместимы" <1>. Таким образом, лозунг "Вся власть Советам!" был снят с повестки дня. И не только в тактическом, но и в стратегическом плане. Советы уходили в историю, и уже на самом Конституционном совещании о них говорилось только в негативном плане, а когда речь заходила о позитивном опыте Советов, выступающего останавливали, напоминая, что принято политическое решение к Советам не возвращаться. Само наименование "Советы" было предано анафеме и не упоминалось в конституционном тексте, в том числе в тех статьях Конституции, где речь шла о местном самоуправлении.

--------------------------------

<1> Конституционное совещание. Стенограмма, материалы, документы. 1995. Т. 2. С. 10.

Глава Конституции о местном самоуправлении оказалась одной из самых дискуссионных. Делу отнюдь не способствовало отсутствие на совещании многих ведущих специалистов, знающих проблему и разрабатывавших ее долгие годы. Основным научным экспертом, судя по стенограмме, в группе, занимавшейся формулированием конституционных норм о местном самоуправлении - гл. 8 Конституции, - оказался С.И. Шишкин - правовед из Иркутска. Главу "Местное самоуправление" он предлагал переименовать в главу "Местная власть и самоуправление". "Глава, - говорил он, - посвящена в большей степени местному самоуправлению... Но среда обитания - это местное сообщество как для местной власти, так и для самоуправления... Местное сообщество может реализовывать предметы ведения или действовать в рамках этих предметов ведения по двум каналам: через органы местной власти и через систему местного самоуправления. Поэтому базовая категория - это местное сообщество, которое реализует себя через два канала - через местную власть, представительные органы, исполнительные органы государственной власти и через местное самоуправление" <1>.

--------------------------------

<1> Конституционное совещание. Стенограмма, материалы, документы. 1995. Т. 7. С. 201, 202.

На вопрос участников совещания, чем отличается государственная власть, вводимая в качестве формы реализации функций местного сообщества, и власть вообще от местного самоуправления, С.И. Шишкин четкого ответа дать не смог. По его мнению, "органы государственной власти по характеру, по направленности своей деятельности реализуют более общий интерес, государственный интерес, проводят государственную политику. Органы местного самоуправления от этого дела освобождены. Их задача - решать вопросы, связанные с созданием атмосферы компактного проживания людей в городах, поселках и т.д. Иными словами, она как бы направлена вовнутрь для самоорганизации, для самообеспечения характера деятельности. Но это достаточно тонкая материя: чем местная власть отличается от другой власти и чем местное самоуправление отличается от местной власти или от государственной власти" <1>. Понять все это можно было, если учитывать, что Шишкин ратовал за местное самоуправление прежде всего как за непосредственно общественное - за домовые комитеты, местные профессиональные объединения, разного рода внетерриториальные коллективы, спонтанно образующиеся для самостоятельного решения своих задач, и т.д. <2>. Здесь видны обрывки теорий прав естественной общины, общественной теории и прочих уже самодеятельных теорий местного самоуправления. Ясности в определении местного самоуправления, по поводу которого на совещании было много споров, это не принесло.

--------------------------------

<1> Там же. С. 204.

<2> Там же. Т. 8. С. 241.

В результате название главы "Местное самоуправление" оказалось в первоначальном варианте, предложенном для обсуждения, а суждения о целесообразности подразделения местной власти на две отвергнуты. Надо было вести речь не о разных "внутренних" состояниях местного сообщества", а об организационных формах осуществления местного самоуправления, чего в Конституции решили не делать, оставив этот вопрос для регламентации в федеральном законе.

С самого начала зазвучала разноголосица в терминах, определявших ячейку местного самоуправления. Большие споры вызвало понятие "местное сообщество", которое применяется в Европейской хартии местного самоуправления. Против его употребления в Конституции (что и произошло в конце концов) выступили те, кто считал, что не следует в ней употреблять необъясненные новые термины и что этот термин не совсем российский <1>. Не приняты были понятия "население административно-территориальных единиц", "территориальные сообщества" и др.

--------------------------------

<1> Конституционное совещание. Стенограмма, материалы, документы. 1995. Т. 13. С. 164, 165.

"Во всем мире существуют только две разновидности местного самоуправления, - говорил один из участников дискуссии, - городское и сельское. Третьего местного самоуправления не дано, и когда между городским и сельским предлагается, скажем, сельскохозяйственную территорию, условно, вклинивать, то, простите, получается несуразица" <1>. Речь шла о судьбе сельского района. "Район включает в себя несколько сел, - возразил оппонент, - мы эту единицу уничтожим?" Прямого ответа не последовало. И не случайно - проблема существования района уже при доработке Конституции стала вырисовываться все острее. К тому же какой-либо перечень единиц, где осуществляется местное самоуправление, давать было также нецелесообразно. "Перечень, действительно, с одной стороны, не полный, - говорил участник совещания, - а с другой стороны, он не закрыт, но если убрать перечень вообще, то мы предстанем перед жутким фактом..." "Если мы сейчас позволим сообществам определять территории, в которых они действуют, мы вообще вакханалию устроим в государстве" <2>. Речь, в сущности, шла опять об определении территориальной единицы. "Если мы в тексте оставим "в территориальных единицах", - продолжал оратор, - то это будет именно так понято, как здесь у нас: вот, мы вам выделяем участок, и на этой территории вы осуществляете местное самоуправление, а в остальных районах - государственная власть" <3>. Между тем концепция власти, закладываемая в Конституции, заключалась в том, что государственная власть ограничена федеральными органами и государственными органами субъектов Федерации, а все, что ниже, - это местное самоуправление. В результате споров в Конституции появилась формулировка, отнюдь не дающая четкого представления, где же все-таки осуществляется местное самоуправление - "в городских и сельских поселениях и на других территориях" (ч. 1 ст. 131)?