МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 6 страница

--------------------------------

<1> Там же. С. 146.

<2> Там же. С. 147, 149.

<3> Там же. С. 158.

Многие участники Конституционного совещания понимали, что организация местного самоуправления на новых началах тесно связана с изменениями в административно-территориальном устройстве субъектов Федерации, которое, в свою очередь, "завязано" на проблемах сложившейся за многие десятилетия инфраструктуры, обслуживании населения бытовыми, коммунальными, культурными, медицинскими и другими предприятиями и учреждениями "соцкультбыта". "Проблемы реформы, проблемы перехода к реальному местному самоуправлению, - говорил один из участников дискуссии, - это в основе своей проблема административно-территориальной реформы, об опасности которой до сих пор продолжают говорить не только большевики... Эта проблема, на которую мы натолкнулись как на первейшую, но трогать ее опасно и колебать не нужно. Мы открываем движение к этому в общих статьях об отношениях между Федерацией и субъектами Федерации. Здесь это выльется в последней части статьи в формуле "с учетом мнения населения" <1>.

--------------------------------

<1> Конституционное совещание. Стенограмма, материалы, документы. 1995. Т. 19. С. 427.

В сущности, по всем вопросам, связанным с конституционным статусом местного самоуправления, на Конституционном совещании не было единого мнения. Однако надо отдать должное его радикальным защитникам - предлагаемые ими формулы "продавливались", несмотря на возражения оппонентов. Особенно характерна в этом отношении судьба одной из важнейших, если не самой важной, формулы Конституции об отделенности местного самоуправления от государства. Сначала решили записать: "Местное самоуправление в пределах своих полномочий действует самостоятельно". Это решение вызвало протест группы, занимавшейся вопросами конституционного регулирования местного самоуправления. В своих доводах ее члены заметили тенденцию Конституционного совещания игнорировать бедственное положение местного самоуправления в России, нежелание определить конституционные гарантии его развития. Дело не просто в том, что местное самоуправление самостоятельно - это слишком слабая и неконкретная формула. Надо исходить из того, что понятие местного самоуправления шире понятия местной власти и не может быть включено в систему государственной власти. Хотя защитники местного самоуправления согласились с тем, что оно не может быть независимым от государства, они стояли на своем - нужно установить отделенность местного самоуправления от государственной власти как гарантии необратимости демократических преобразований, стабильности управления как условие того, что население не будет втянуто в кризисы государственной власти.

Практики доказывали, что местное самоуправление - наименее защищенный уровень управления как со стороны федеральных властей, так и со стороны властей субъектов Российской Федерации. Поэтому гарантии местного самоуправления в Конституции должны быть прописаны особенно тщательно.

После уточнения формулы "об отделенности" Президент вошел в Комиссию конституционного арбитража. Один из его вопросов выглядел так: следует ли дополнить ст. 12 проекта положением о том, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти? Комиссия решила: согласиться с предложенным дополнением.

Формулу "местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти" позже оценили как недостаточно точную. Ведь местное самоуправление - это и прямая демократия на местном уровне, это и референдумы, опросы населения и т.д. Иными словами, местное самоуправление во всем его функциональном содержании не может сопоставляться с органами государственной власти. Поэтому в итоге в Конституции была закреплена формула о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Немалые дискуссии были и по поводу гарантий местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, наименования органов местного самоуправления и т.д. В результате конституционные формулы приобрели тот вид, который они имеют сейчас.

7. Разработка и принятие Федерального закона

от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации"

До того как проект Конституции РФ был подготовлен, прошло несколько месяцев, насыщенных событиями, борьбой политических сил, стоявших за разные пути социальных преобразований.

Референдум по Конституции, одобрение ее большинством голосующих, выборы Федерального Собрания, прошедшие в декабре 1993 г., во многом разрядили грозовую обстановку. Вместе с тем административную практику управления на местах пришлось переделывать довольно долго. Конституционные нормы, закреплявшие основы местного самоуправления, хотя и были нормами прямого действия, требовали законодательной конкретизации. Движение по пути, предложенному Конституцией, оказалось чрезвычайно медленным и противоречивым, подверженным влиянию давно сложившихся и реанимированных накануне принятия Конституции традиций. Нужен был федеральный закон о местном самоуправлении, который послужил бы гарантией против попыток как со стороны ряда федеральных органов, так и со стороны государственных органов субъектов Российской Федерации затормозить становление важнейшего демократического института.

Работа над проектом нового Федерального закона о местном самоуправлении началась еще в Верховном Совете РСФСР, избранном в марте 1990 г. К августу 1993 г. был подготовлен первоначальный документ.

К тому времени в связи с подписанием Федеративного договора и соответствующими изменениями в Конституцию РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов было отнесено определение общих принципов местного самоуправления. Поэтому были подготовлены федеральные основы местного самоуправления. В рабочую группу по подготовке этого документа входили профессор К.Ф. Шеремет, доктор юридических наук М.А. Краснов, кандидат юридических наук из Омска А.И. Костюков и другие специалисты.

При разработке проекта рабочая группа исходила из принципа преемственности действующего Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" и подготавливаемых Основ, поиска таких форм правового регулирования в сфере местного самоуправления, которые, с одной стороны, не нарушали бы права и интересы субъектов Федерации, а с другой - позволяли обеспечить федеральную защиту основных начал местного самоуправления и гарантии для его развития.

В проекте давалась характеристика территориальной основы местного самоуправления как территории в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов и других административно-территориальных единиц, образуемых в республиках, краях, областях, автономной области, автономных округах. Устанавливались формы осуществления местного самоуправления населением через представительные органы - Советы и исполнительные - местную администрацию, а также непосредственно через местные референдумы, сходы, собрания жителей и через органы территориального общественного самоуправления. Определялись виды правовых актов, составляющих нормативную базу местного самоуправления.

Закреплялось право органов местного самоуправления на достаточные и соразмерные государственным социальным стандартам материально-финансовые ресурсы. Давались характеристика муниципальной собственности и установка на определение объектов муниципальной собственности при разграничении государственной собственности с учетом их значимости для обслуживания населения данной территории. Определялось, что полномочия местной администрации по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью устанавливаются соответствующими Советами. Закреплялось право местных сообществ свободно распоряжаться принадлежащим им имуществом.

Устанавливалось право органов местного самоуправления самостоятельно разрабатывать и утверждать местный бюджет, определялись гарантии, обеспечивающие самостоятельность бюджета (наличие собственных бюджетных доходов и достаточный уровень закрепленных доходов, запрет на изъятие свободных остатков средств и другие). Предусматривалось право органов местного самоуправления образовывать внебюджетные и валютные фонды, участвовать в кредитных отношениях, получать платежи за пользование природными ресурсами.

Закреплялся принцип формирования Советов на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Предусматривалась возможность для немногочисленных местных сообществ по их решению не образовывать представительный орган. Устанавливался принцип ответственности исполнительных органов местного самоуправления (местной администрации) перед представительными (Советами).

При определении организационных основ местного самоуправления предлагались некоторые новые подходы. Учитывая, что район представляет собой не единое местное сообщество, а совокупность таких сообществ, допускалась возможность формирования районного Совета не только путем прямых выборов непосредственно населением, но также путем избрания его состава сельскими, поселковыми, городскими городов районного значения Советами. Предлагалось несколько вариантов замещения должности главы местной администрации (избрание гражданами, избрание соответствующим Советом, назначение Советом по контракту по результатам конкурса). При этом в проекте давался не исчерпывающий, а лишь рекомендательный перечень вопросов, составляющих организационную основу местного самоуправления, который не должен был ограничить субъектов Федерации в поиске и использовании других организационных форм работы органов местного самоуправления и путей их образования.

При определении предметов ведения органов местного самоуправления приводились примерные перечни вопросов местного, а также государственного значения, которые решаются либо непосредственно органами местного самоуправления, либо с их участием, формы и условия такого участия в решении вопросов государственного значения (делегирование отдельных государственных функций, привлечение к реализации федеральных, региональных программ).

Кроме того, устанавливались правовые предпосылки для объединения усилий указанных органов на договорной основе по вопросам, представляющим взаимный интерес, а также для объединения в ассоциации с целью взаимопомощи и обеспечения межтерриториальных интересов.

Регламентируя правовую защиту местного самоуправления, проект устанавливал обязательность исполнения решений органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции, закрепляя принцип ответственности, в том числе имущественной, за причиненный местному сообществу ущерб, предусматривал судебную защиту прав органов местного самоуправления, обязательность рассмотрения государственными органами официальных предложений местных сообществ, установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации дополнительных социальных гарантий руководителям и другим должностным лицам органов местного самоуправления.

В проекте предполагалось закрепить положения об осуществлении надзора за исполнением законодательства органами местного самоуправления и их подразделениями. По традиции устанавливалось право вышестоящих Советов, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случае принятия Советом решения или местной администрацией акта, нарушающего законодательство, соответственно отменить это решение или акт. Закреплялось положение об ответственности Советов и местной администрации перед местным сообществом, а также об ответственности за нарушение Конституции РФ, конституции республики, входящей в ее состав, законодательства, вплоть до досрочного прекращения полномочий Совета или местной администрации.

Предполагалось при дальнейшей работе над проектом обсудить вариант формирования местной администрации на принципах как единоначалия, так и коллегиальности. При этом не отвергалась возможность того, что возглавляющий местную администрацию коллегиальный орган может быть избран соответствующим Советом как из числа депутатов Совета, так и из лиц, не являющихся депутатами. Изучался вариант, в котором одной из гарантий самостоятельности местного бюджета предлагалось записать не "достаточность уровня закрепленных доходов", а "уровень закрепленных доходов, обеспечивающий не менее 70% всей доходной части бюджета".

Намечалось продолжить работу над формулировками положений о муниципальной собственности, по вопросу установления уровня Советов, до которого допустимо совмещение поста председателя Совета и главы местной администрации, по процедуре досрочного прекращения полномочий Советов в случаях неоднократного нарушения ими Конституции РФ, конституций республик в ее составе, законов и других правовых актов субъектов Федерации, а также по некоторым другим вопросам.

Подготавливая проект, разработчики исходили из того, что его принятие повлечет достаточно долговременный переходный период, необходимый субъектам Российской Федерации для подготовки собственных законов и иных правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления на соответствующих уровнях.

Практика применения Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" подтвердила иллюзорность оснований полагать, что один этот Закон способен решить все проблемы и отрегулировать весь круг отношений в сфере местного самоуправления. Исходя из этого, разработчики предлагали одновременно подготовить согласованный с соответствующими комиссиями и комитетами Верховного Совета РФ полный перечень сопутствующих нормативно-правовых актов, которые необходимо принять, а также тех действующих актов, в которые нужно внести соответствующие изменения и поправки. Намечалось, что этот перечень будет рассмотрен и утвержден Верховным Советом, будут назначены комитеты и комиссии, ответственные за подготовку, внесение изменений и поправок в определенные акты, а также сроки их принятия. Одновременно предполагалось разработать Федеральную программу поддержки и развития местного самоуправления.

Как видно из содержания подготовленного проекта, он не подтверждал тезис о том, что Советы не поддаются реформированию. Наоборот, он свидетельствовал о возможности, исходя из реального положения дел, постепенного движения вперед по пути совершенствования и утверждения местного самоуправления на основе местных Советов. Однако этой простой логике противостояла логика политической борьбы, временно вообще закрывшая дорогу работе над проектом Основ законодательства о местном самоуправлении, возобновившейся только после принятия новой Конституции РФ и на ее основе.

Появились многочисленные проекты федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, в том числе подготовленные Министерством по делам национальностей и региональной политики с участием Союза российских городов и Российского союза местного самоуправления; группой депутатов Государственной Думы И.В. Муравьевым, З.И. Саетгалиевым, Л.В. Олейник и др.; еще одной группой депутатов в составе А.А. Долгополова, В.А. Пахомова, Н.А. Вервейко, В.Л. Таланова и П.А. Медведева; Президентом РФ. Дискуссия, в конце концов, свелась к двум проектам - президентскому (в основе своей он был подготовлен Министерством по делам национальностей) и разработанному группой депутатов во главе с И.В. Муравьевым. (Второй "депутатский" проект по своему содержанию больше примыкал к президентскому.) Главное отличие проекта И.В. Муравьева от президентского проекта состояло в том, что он в большей мере исходил из реалий, был нацелен на спокойную без революционных встрясок перемену в организации местного самоуправления. Президентский же проект страдал излишним радикализмом, намечая преобразования в организации местного самоуправления без достаточного учета объективных возможностей их осуществления. При этом оба проекта нельзя было признать полностью отвечающими конституционным положениям.

Проект И.В. Муравьева, закрепляя сложившееся административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации в качестве территориальной основы организации системы местного самоуправления, противоречил ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, которая не связывает территории, где осуществляется местное самоуправление, с административно-территориальными единицами, а предполагает возможность осуществления местного самоуправления и на других территориях, не являющихся административно-территориальными единицами.

Одновременно проект устанавливал "административную связь муниципальных образований", т.е. фактически предусматривал соподчиненность органов местного самоуправления различных степеней. Это находилось (как затем отмечалось в заключении на проект, направленный в Госдуму Президентом РФ) в прямом противоречии с конституционными принципами местного самоуправления, закрепленными в ст. 12 и гл. 8 Конституции РФ.

Были в проекте И.В. Муравьева и другие недостатки.

Но не меньше, а больше их было в президентском проекте, который был направлен не столько на создание соответствующей современным условиям системы местного самоуправления, что декларировалось в его ст. 1, сколько на переструктурирование территории страны по "местным сообществам". С правовой точки зрения это не соответствовало Конституции РФ, оперирующей понятиями "граждане", "население" и не предусматривающей создания никаких местных сообществ. Кроме того, предлагаемое переструктурирование могло дестабилизировать и без того неустойчивую ситуацию на местах.

Выходило за рамки Конституции РФ и устанавливаемое проектом членство в местных сообществах. По Конституции РФ определение территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление, производно от населения этих территорий (ст. 131). При этом никак не ограничиваются права населения на участие в местном самоуправлении. Согласно ст. 32 Конституции РФ граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления безотносительно к их членству в местном сообществе.

Противоречивы и непоследовательны были положения проекта о территориальных пределах местного самоуправления. Если придерживаться закрепленных в Конституции РФ принципов территориального устройства местного самоуправления, то любой город следует считать самоуправляющейся территорией (ст. 131). Городские органы самоуправления не являются органами государственной власти, поскольку по правилу, установленному ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем согласно ст. 65 Конституции РФ города Москва и Санкт-Петербург в качестве городов федерального значения являются субъектами Федерации, а органы управления ими - суть органы государственной власти (ст. 77 Конституции РФ). Проект Закона, оставляя на общегородском уровне в Москве и Санкт-Петербурге органы государственной власти, переносил функции самоуправления на субгородской уровень, предусматривая создание "местных сообществ" внутри этих городов.

В явно гипертрофированном виде "поселенческий" принцип организации местного самоуправления устанавливается в проекте для сельской местности. Особенно не повезло сельскому району, который, согласно проекту, упразднялся.

Одна из особенностей президентского проекта состояла в том, что в случае финансовой несостоятельности муниципальной власти предусматривалось введение на соответствующей территории государственного управления. Эта идея потом нашла свое решение в позднейшем статутном акте.

Неудачна была попытка регламентировать передачу полномочий органов местного самоуправления вверх - органам государственной власти - "в случае невозможности решения" отдельных вопросов органами самоуправления. Эта слишком неопределенная для закона норма двусмысленна по своему содержанию. Указывалось на отсутствие материальных и финансовых ресурсов как на причину передачи полномочий, в силу которой органы государственной власти обязаны принять передаваемые им полномочия. Однако здесь же устанавливалось правило, согласно которому предложения органа местного самоуправления "рассматриваются" органами государственной власти для ответа. Каким должен быть ответ - зависит от органа госвласти. Оставалось непонятным, в обязательном ли порядке принимаются предложения органов местного самоуправления или им можно отказать. В целом проблема передачи решена была так, что полномочия органа местного самоуправления могли быть полностью поглощены органами госвласти, что противоречило Конституции.

В проекте не удалось определить систему органов (хотя бы ее основные принципы, если учитывать, что конкретные виды органов определяются субъектами Федерации). Здесь указывалось, что местное сообщество образует органы местного самоуправления, наделяя их представительными, распорядительными, исполнительными, контрольными и другими полномочиями. Какие органы обладают этими полномочиями - оставалось неясным. Поскольку в проекте названы были лишь "представительные" функции органов самоуправления "вообще", проект допускал возможность отсутствия представительных органов местного самоуправления, вместо которых, выполняя их функции, будут действовать главы администраций или какие-либо другие органы, свободу выбора которых проект предоставлял "местному сообществу". Если в достаточно крупном "местном сообществе" не предполагались представительные органы, о существовании здесь местного самоуправления не могло быть и речи.

Содержание раздела проекта, в котором вводилась идея установления переходного периода для осуществления реформы местного самоуправления, в значительной мере являлось ненормативным, во многом носило поручительский либо рекомендательный характер. В этом разделе сверх меры были представлены отсылочные нормы, что само по себе снижало регулятивное значение проекта. В достаточно императивной форме субъектам Федерации предлагалось отказываться от районного деления. Такой подход представлял собой вторжение в сферу законодательного регулирования субъектов Федерации.

В проекте было еще немало нелогичных, внутренне противоречивых, необоснованных норм и положений. Тем не менее Всероссийское совещание по вопросам местного самоуправления, проведенное 17 февраля 1995 г., рекомендовало Государственной Думе именно его принять за основу. Государственная Дума, рассмотрев все внесенные на ее рассмотрение проекты, тем не менее приняла в первом чтении тот, который был разработан группой депутатов во главе с И.В. Муравьевым.

Затем за доработку проекта взялся комитет Госдумы по местному самоуправлению. В результате был принят закон, сохранивший немало положений проекта И.В. Муравьева, но существенно обновленный. Принятый 28 августа 1995 г. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представлял собой прогрессивный документ, закрепивший новую модель местного самоуправления, учитывающую демократические тенденции формирования правового государства, отвечающую международным стандартам, в том числе Европейской хартии местного самоуправления. Именно с этого Закона начался процесс системного правового регулирования местного самоуправления.

8. Разработка и принятие Федерального закона

от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации"

В процессе применения Федерального закона N 154-ФЗ в него вносились уточнения и дополнения, последние из которых, принятые в 2000 г. Государственной Думой по инициативе Президента РФ, усилили ответственность органов местного самоуправления перед органами государственной власти - федеральными и региональными - за принятие решений, противоречащих законодательству, и расширили полномочия органов государственной власти РФ в области МС.

Однако все внесенные за время действия Закона поправки не носили принципиального характера и не могли исчерпать объективной потребности в его существенном обновлении. Вскоре после его принятия стали высказываться суждения о необходимости подготовки новой редакции документа. Например, в начале 1998 г. на общероссийской конференции, посвященной вопросам государственного строительства, секцией этой конференции по местному самоуправлению был подготовлен проект резолюции, в котором содержался пункт о целесообразности разработки новой редакции Закона о местном самоуправлении. Тогда этот пункт подвергся критике и был отвергнут, но проблема не была исчерпана. Жизнь снова и снова выдвигала ее в повестку дня. Она обсуждалась в научных публикациях, заявлялась на различных представительных форумах. Официальная же позиция по этому вопросу до поры до времени заключалась в отрицании целесообразности пересмотра действующего акта.

В апреле 1999 г. был опубликован проект Основных положений (Концепции) государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации. Широкого обсуждения он не получил, хотя государственные органы стремились привлечь к нему общественное внимание. В мае того же года Министерство региональной политики - тогдашний главный "государственный куратор" местного самоуправления - провело круглый стол с участием ученых по проблемам местного самоуправления. Он выработал рекомендации, в которых констатировал, что в нынешних условиях нет необходимости изменять концепцию организации местного самоуправления, положенную в основу Федерального закона 1995 г. Радикальные изменения принципиальных положений Закона могут повлечь неуправляемые процессы и нарушить наступательный ход реформы... Изменения и дополнения в Федеральный закон целесообразно вносить "точечно" и последовательно по мере выявления на практике проблем организации и деятельности местного самоуправления и наличия сложившихся представлений о способах их решения. Значительная часть не урегулированных Федеральным законом вопросов может и должна решаться другими федеральными законами в сфере местного самоуправления. Заняв такую позицию, участники круглого стола в то же время определили круг первоочередных вопросов, требующих уточнения посредством изменения и дополнения Федерального закона о местном самоуправлении, которые, по сути, вели к его существенному обновлению. Это уточнение формулировок основных понятий и терминов, пределов правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления, компетенции муниципальных образований, особенностей местного самоуправления в сельской местности, городах федерального значения, установления территорий муниципальных образований, статуса представительных органов местного самоуправления и др.

В октябре 1999 г. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации были утверждены Указом Президента РФ, а на их основе Правительство РФ в декабре того же года утвердило Федеральную целевую программу государственной поддержки развития местного самоуправления, рассчитанную на 15 лет. И в том и в другом документе отмечалось позитивное значение Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и одновременно признавалась необходимость его совершенствования. Вопрос о том, как, в какой форме это надо сделать, оставался открытым. Вместе с тем ставилась задача выработать стратегию законодательной деятельности в области местного самоуправления.

С начала 2000 г., после смены политического руководства страны, эта стратегия, как и вся государственная политика в области местного самоуправления, стала рассматриваться в контексте решения более общей проблемы разбалансированности государственного управления. Никто не подвергал сомнению сформулированные в указанном документе направления этой политики, но никто и не торопился проводить их в жизнь. Принятый документ остался в стороне. Дискуссии начались как бы "заново". Стали высказываться идеи о необходимости реформы всей системы власти, о пересмотре не только Закона о местном самоуправлении, но и Конституции РФ.

Опасением возможности внеконституционного пути реформирования местного самоуправления оправдывалась позиция, не допускавшая пересмотра Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления. На парламентских слушаниях по проблемам законодательства о местном самоуправлении, на круглом столе в Конгрессе муниципальных образований, состоявшемся в январе 2001 г., был поднят вопрос, в том числе автором этих строк, о необходимости подготовки новой редакции Федерального закона вне связи с изменениями Конституции. Однако, оценивая результаты дискуссий, Конгресс муниципальных образований, Союз российских городов и Российский союз местных властей приняли совместное решение о нецелесообразности подготовки в настоящее время новой редакции Федерального закона о местном самоуправлении, изменяющей его основные правовые понятия и нормы. Что такое "основные понятия и нормы", которых нельзя касаться, ясности не было. Резолюция не связывала их с конституционными установлениями.

Примерно в то же время появился аналитический документ, основательно критикующий действующий Федеральный закон о местном самоуправлении и практику его применения, подготовленный специалистами Отдела по вопросам местного самоуправления Главного территориального управления Администрации Президента РФ и Конгресса муниципальных образований при участии экспертов Совета Европы. По сути, это была логичная и аргументированная программа замены действующего Закона новым актом, однако ее авторы настаивали только на "внесении соответствующих изменений и дополнений" в документ. На такой позиции стояли и объединения муниципальных властей, выступавшие в пользу "точечных" модификаций Закона.