МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 7 страница

Хотя Закон 1995 г. был результатом компромисса разных политических группировок, на нем лежал отчетливый отпечаток усилий "младореформаторов", не видевших или не желавших видеть всех сложностей переустройства России и неоправданно рассчитывавших на некий автоматизм осуществления радикальных демократических лозунгов. Закон был принят в расчете на то, что "внедрять в России местное самоуправление, осуществлять местную власть будут исключительно самоотверженные, принципиальные, убежденные, одинаково мыслящие сторонники местного самоуправления. Но так не бывает. Если бы это было возможно, законы (о местном самоуправлении. - В.В.) были бы не нужны вовсе" <1>.

--------------------------------

<1> Не любит быстрой езды тот, на ком ездят: Интервью с Д. Козаком // Газета. 2002. 8 октября.

В Законе содержалось слишком размытое определение местного самоуправления. В результате в Федеральном Собрании, Правительстве РФ, региональных структурах, муниципальных образованиях понимание местного самоуправления было неодинаковым, что отнюдь не способствовало его последовательному применению.

Закон был ориентирован главным образом на городское самоуправление. Этот акт не учитывал особенности местного самоуправления в сельской местности, ограниченные возможности сельских муниципальных образований в решении установленного круга вопросов местного значения. Он не принимал также во внимание специфику местного самоуправления в малых городах и поселках. Кроме того, документ недостаточно четко разграничивал сферу деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти, что приводило на практике к перманентным спорам и конфликтам.

Документ носил расплывчато-рамочный характер, поскольку намечал решение важных вопросов территориального устройства и порядок функционирования местного самоуправления лишь "пунктиром" или вообще уходил от их решения, отдавая его на усмотрение субъектов Федерации, муниципалитетов и самого населения. Однако надежды на то, что регионы на основе учета своих условий разовьют и конкретизируют Федеральный закон, не оправдались. Используя предоставленные возможности, органы государственной власти большинства субъектов Федерации значительно сократили число муниципальных образований, главным образом сельских. Как правило, региональные власти ограничивали самостоятельность муниципалитетов и, в свою очередь, наталкивались на их сопротивление, что приводило к перманентной неоправданной борьбе разных уровней публичной власти за обладание ресурсами и полномочиями.

Непрочным оказался расчет и на инициативу населения. Жители городов и сел не смогли освоить предоставленные законом муниципальные свободы. В частности, оказалось слабовостребованным право определения структуры органов местного самоуправления. "Наивное представление о способности населения, десятки лет воспитывавшегося в иерархической тоталитарной системе, не требовавшей от граждан особых размышлений о структуре власти и взаимоотношении ее ветвей между собой, не выдержало испытаний жизнью. В реальности этим процессом управляют, за редким исключением, главы муниципальных образований, получившие мощный властный и административный ресурс с 1993 по 1996 г., когда местные Советы были распущены Указом Президента и в течение трех (кое-где и четырех) лет местное самоуправление осуществлялось единолично назначенными главами администраций" <1>.

--------------------------------

<1> Основы Европейской хартии местного самоуправления: Метод. пособие для вузов. М., 2000. С. 41.

По многим параметрам Федеральный закон был декларативен. Его важнейшие установления не подкреплялись правовыми механизмами их реализации и не действовали. Норма о необходимости передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых ресурсов, нужных для осуществления возлагаемых на них государственных полномочий, не была гарантирована какими-либо процедурами. Она просто воспроизводила требование Конституции РФ. Поскольку другие законы, определяющие порядок и условия передачи органам местного самоуправления государственных полномочий, не принимались, не было никаких препятствий (кроме общей нормы Конституции) для возложения на муниципалитеты все новых обязательств, ставивших их на грань банкротства.

Закон нужно было менять. В сущности, к этому выводу пришла рабочая группа, занимавшаяся вопросами местного самоуправления в рамках Государственного совета. Однако некоторые из предлагавшихся ею решений вызывали возражения с точки зрения их конституционности. К тому же становилось все более очевидным, что назревшие перемены в правовом положении местного самоуправления необходимо рассматривать в контексте общей проблемы разграничения полномочий и ответственности между всеми уровнями власти.

В июне 2001 г. при Президенте РФ была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления во главе с заместителем руководителя Администрации Президента РФ Д.Н. Козаком. С этого момента разработка правовых проблем местного самоуправления резко ускорилась. При этом определение путей муниципальной реформы велось с учетом установки на неизменность Конституции Российской Федерации. Как показали поздние результаты деятельности комиссии, ей нельзя было отказать в "гибкости" осмысления конституционных идей. При всем том текст Конституции оставался нетронутым. Вопросы о ее уточнении комиссия не поднимала и отвергала всякие упреки в неконституционности тех или иных ее предложений.

В апреле 2002 г. В.В. Путин в очередном президентском Послании Федеральному Собранию затронул проблемы местного самоуправления. Он отметил, что в течение длительного времени федеральные власти практически не уделяли внимания местному самоуправлению. Это в конечном итоге негативно сказалось на жизненном уровне населения. Президент назвал одним из источников сложившейся ситуации низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации лишь в малой степени согласованы с реальным состоянием местного самоуправления. В Послании были обозначены насущные вопросы развития местного самоуправления и заявлено, что они должны быть отражены в новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". "Без дееспособного местного самоуправления, - подчеркнул В.В. Путин, - эффективное устройство власти в целом считаю невозможным. Кроме того, именно здесь, на местном уровне, есть огромный ресурс общественного контроля за властью. И на этом уровне мы обязаны навести порядок. Тот порядок, о дефиците которого говорят и пишут граждане страны".

Таким образом, в споре о том, необходима или нет новая редакция Федерального закона о местном самоуправлении, была поставлена точка. Это не значит, что идея радикального обновления Федерального закона с этих пор перестала вызывать сомнения у кого бы то ни было. Но официальные и "полуофициальные" структуры, в том числе Конгресс муниципальных образований, теперь руководствовались установкой Президента. Комиссия Д.Н. Козака тоже готовила свои предложения, опираясь на эту установку. Существенным идейным подспорьем в ее работе стала Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., принятая в августе 2001 г. Правительством РФ. В этой Программе шла речь о возможности законодательного закрепления на федеральном уровне особенностей муниципальных образований разных типов (уровней), минимального набора для этих образований предметов ведения и полномочий, в том числе расходных и доходных, уточнения перечня вопросов местного значения и др.

В Комиссии было создано восемь рабочих групп, в том числе по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления, по вопросам межбюджетных отношений, по вопросам социально-культурного развития и др. Они провели огромную аналитическую работу, изучили более двухсот законов, подготовили заключения и предложения о поправках к важнейшим нормативным актам.

Ощутимым промежуточным результатом работы комиссии стала Концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, подготовленная рабочей группой по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления (далее также - Концепция). Она была представлена Президенту РФ в конце мая 2002 г.

В документе содержались заявления о неизменности положений Конституции РФ, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий различных уровней власти, и в то же время констатировалось, что Конституция оставляет простор для гибкого подхода к формированию эффективно функционирующей модели взаимодействия уровней власти, "соответствующей запросам гражданского общества". Таким образом, речь шла о новом, отвечающем потребности времени прочтении Основного Закона. Суть его состояла в обосновании необходимости упрочения единства функционирования механизма федеративного государства, наполнения общих принципов организации местного самоуправления "федеральным" содержанием.

Что касается местного самоуправления, то Концепция не ограничилась собственно полномочиями органов местного самоуправления. Она затронула и условия их оптимального разграничения и реализации, включающие территориальное устройство, организационные и финансовые основы местной власти. Исходя из необходимости одновременного решения двух задач - приближения местного самоуправления к населению и обеспечения эффективности деятельности муниципальных образований, авторы Концепции предложили предусмотреть в федеральном законодательстве два типа муниципальных образований. Один - сельские и городские муниципалитеты, другой - муниципальные округа.

Структура органов местного самоуправления должна определяться населением самостоятельно, однако в федеральном законе необходимо определить несколько моделей. "Минимальный набор" полномочий муниципалитетов должен включать в основном благоустройство территории и предоставление коммунальных услуг населению. Для реализации этих полномочий за муниципалитетами закрепляются местные налоги, причем кроме существующих к ним должны быть отнесены фиксированные ставки "сквозных" налогов (в частности, подоходного).

Муниципальные округа включают территории нескольких муниципалитетов (не менее трех). Условия и порядок образования и преобразования муниципалитетов и округов устанавливаются федеральным законом.

Представительный орган муниципального округа формируется из выборных лиц муниципалитетов. Глава округа не избирается. Для управления муниципальным хозяйством нанимается на контрактной основе управляющий.

Округа осуществляют на своей территории муниципальные функции и переданные государственные полномочия. Им могут быть поручены непосредственно федеральным законом на долгосрочной (постоянной) основе полномочия органов государственной власти в социальной сфере (например, в сфере здравоохранения и образования).

Эти идеи не носили правового характера. Они должны были получить обкатку при подготовке новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Но поскольку их содержание предопределяло серьезное реформирование местного самоуправления, они сразу попали в центр внимания региональных и муниципальных властей. К сожалению, население муниципальных образований, общественные структуры, по сути, не приняли участия в обсуждении идей, напрямую затрагивающих их интересы.

По инициативе Совета Федерации Концепция обсуждалась в нескольких федеральных округах с участием законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации и представителей муниципальных органов. Свои официальные отзывы на Концепцию прислали в федеральный центр около шестидесяти субъектов Федерации. Суждения по поводу документа были прямо противоположными - одни поддерживали его, другие считали неприемлемым. Однако более половины субъектов Федерации все же поддержали Концепцию. Окончательно судьба ее могла решиться только после воплощения в формулы закона. Поэтому Комиссия подготовила концепцию новой редакции Федерального закона о местном самоуправлении. "Доводку" ее осуществил Конгресс муниципальных образований силами своих аналитических структур при участии Центра фискальной политики, а Президент одобрил.

В рамках комиссии была образована рабочая группа, вплотную занявшаяся подготовкой законопроекта <1>. Возглавил группу В.В. Шипов - заместитель Министра экономического развития и торговли, работавший до назначения на эту должность секретарем Конгресса муниципальных образований. Д.Н. Козак осуществлял общее руководство работой. Именно он давал установки по наиболее важным и сложным вопросам подготовки документа.

--------------------------------

<1> Она создана по совместному распоряжению заместителя руководителя Администрации Президента РФ и руководителя Аппарата Правительства РФ. В ее состав вошли: В.В. Шипов - заместитель Министра экономического развития и торговли РФ (руководитель группы); Р.З. Алтынбаев - председатель Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления; А.П. Белоусов - мэр г. Твери; В.И. Васильев - главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Л.В. Гильченко - заместитель полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе; А.А. Замотаев - начальник отдела по проблемам местного самоуправления Главного территориального управления Президента РФ; С.А. Картанова - начальник юридического отдела администрации г. Сарова Нижегородской области; В.А. Кирпичников - председатель правления Конгресса муниципальных образований РФ; А.М. Лавров - заместитель руководителя Департамента межбюджетных отношений Минфина России; В.С. Мокрый - председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления; Ю.А. Петров - профессор юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета; В.Е. Позгалев - губернатор Вологодской области, член Государственного Совета РФ; В.А. Черников - консультант Центра фискальной политики; А.Н. Широков - руководитель Департамента Минэкономразвития России.

С начала июля и до середины сентября рабочая группа успела определить структуру проекта, перечень и названия статей, сформулировать в первом приближении нормы большинства его глав. Ее почти ежедневные заседания проходили в обстановке свободных дискуссий, с участием экспертов из различных государственных и негосударственных структур.

В середине сентября 2002 г. пленарные заседания группы были прекращены и последующая работа с законопроектом перешла в руки нескольких аппаратных специалистов. На этапе, когда идеи реформы местного самоуправления начали обретать вполне конкретные очертания, стала проявляться ее политическая составляющая. В борьбу за и против перемен вступили силы, соотношение которых нельзя было не учитывать, формулируя документ, затрагивающий организацию публичной власти. Объем проекта значительно увеличился. В законопроект вошел обширный экономический раздел, глава об особенностях местного самоуправления и подробнейшие переходные положения. Многие статьи получили новую редакцию, заметно отличавшуюся от первоначальной, подготовленной полным составом рабочей группы.

До официального представления в Государственную Думу законопроект подвергался правке в связи с его неоднократными обсуждениями на различных региональных и федеральных форумах. Наиболее значимыми стали обсуждения в палатах и комитетах Федерального Собрания, в Государственном совете и Конгрессе муниципальных образований.

Первая открытая презентация документа состоялась на парламентских слушаниях в Государственной Думе 10 октября 2002 г. Рассматривалась не окончательная версия законопроекта, но и не тот ранний черновой вариант, дискутировавшийся еще до слушаний. Выступавшие - депутаты Госдумы, руководители муниципальных и региональных органов власти, ученые - говорили о достоинствах и недостатках проекта, вносили концептуальные замечания. В частности, речь шла о неприемлемости унифицированного подхода к определению системы и структуры органов местного самоуправления, о том, что преимуществ в существующем организационном многообразии самоуправления больше, чем в его единообразии. Ораторы приводили доводы в пользу постепенности территориальных преобразований, отмечали необходимость своевременного решения вопросов межбюджетных отношений, высказывали сомнения в том, что устанавливаемые проектом полномочия муниципальных образований будут реально обеспечены финансами. По сути, слушания были пробой на прохождение законопроекта в Государственной Думе. Результатом слушаний стала резолюция, принятая редакционной комиссией (не самими участниками слушаний в их полном составе), одобрившая "в основном" концепцию законопроекта и перечислившая высказанные замечания. В сущности, проект активно "продавливался" через парламент, поскольку резолюция предвосхищала отношение к нему со стороны Госдумы. Попытки некоторых членов редакционной комиссии, в том числе автора этих строк, внести в резолюцию рекомендации, направленные на уточнение концепции проекта, успеха не имели.

В тот же день законопроект в несколько измененном виде должен был рассылаться членам Государственного совета, собиравшимся его обсудить на заседании 23 октября 2002 г. Там действовала своя рабочая группа по проблемам местного самоуправления, руководимая С. Собяниным. К заседанию Государственного совета рабочая группа представила доклад, подготовленный на основе материалов, поступавших из регионов. В нем констатировалось, что часть предложений субъектов Федерации уже нашла отражение в законопроекте. Это: предложения об отнесении полномочий по утверждению перечня и границ муниципальных районов к компетенции субъектов Федерации (в Концепции речь шла об утверждении состава территорий и границ таких муниципальных образований Правительством РФ); о детальной проработке взаимоотношений между уровнями муниципальной власти и между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; о порядке формирования представительных органов районов на основе прямых выборов (в проекте, представленном для обсуждения, в отличие от Концепции предусматривалась возможность формирования этих органов не только из числа депутатов и глав поселений, но и путем прямых выборов); о детальном разграничении доходных источников и расходных полномочий между бюджетами муниципальных образований различных уровней; об усилении контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти, повышении ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и населением и др.

Вместе с тем в докладе рабочей группы Госсовета указывалось, что предложенные проектом процедуры контроля со стороны государства за деятельностью органов местного самоуправления недостаточны. "Большая часть предметов ведения, закрепленных законом за местным самоуправлением, - говорилось в нем, - входит в важнейшие конституционные обязанности государства. Это право граждан на доступность и бесплатность дошкольного и школьного образования, на медицинское обслуживание, социальную помощь, общественную безопасность. Обязанности по обеспечению этих прав в значительной степени возложены государством на органы местного самоуправления - соответственно, государство не может самоустраняться от непосредственного контроля за исполнением данных функций, не может не иметь действенных и эффективных методов обеспечения гарантированных Конституцией прав граждан. Отсутствие таких рычагов - не демократия, а вседозволенность и безответственность. Однако в предлагаемом проекте Закона процедура временного изъятия отдельных функций муниципальных образований крайне затруднена.

Государство должно иметь право контролировать эффективное использование не только субвенций, но и дотаций, передаваемых органам местного самоуправления, - для чего требуется обеспечить свободный доступ государственных контрольных органов к местным бюджетам. В проекте Закона должны быть не только четко прописаны механизмы государственного контроля за реализацией функций местного самоуправления по обеспечению конституционных прав граждан, а также временного изъятия этих функций в случае их грубого неисполнения в результате действий или бездействия органов местного самоуправления, но и упрощены сами эти механизмы - с целью создания возможности оперативной реакции органов государственной власти на возникающие критические ситуации".

Государственный совет в целом поддержал подготовленный законопроект. Решающее значение на это решение оказала позиция Президента, который снова подтвердил необходимость реформы местного самоуправления. "На плечи местной власти должно лечь решение многих тяжелейших социально-экономических вопросов, - сказал В.В. Путин. - Однако эта власть по-прежнему зависает между гражданами и государством, а в некоторых регионах местное самоуправление как институт фактически отсутствует... По сути дела, нам предстоит принять революционные решения, которые повлияют на всю структуру власти". На критическое замечание о том, что нельзя местное самоуправление в регионах подгонять "под единую матрицу", В.В. Путин заявил: "Единую матрицу" налагать на всю страну, конечно, нельзя, но создать единые правила при учете многообразия всех субъектов можно... И я призываю именно к этому".

На заседании Госсовета выступили 12 руководителей регионов. В.В. Путин, отмечая, что обсуждаемый вопрос чрезвычайно важен, сказал, что готов встретиться отдельно с каждым из губернаторов, кто не успел выступить на самом заседании. Сведений о том, состоялись ли такие встречи и о чем на них шла речь, если они состоялись, нет. Однако некоторые из присутствовавших на заседании региональных лидеров высказали свое резкое неприятие законопроекта в прессе. "Я и мои коллеги на местах, - говорил в интервью "Парламентской газете" губернатор Владимирской области Н. Виноградов, - рассчитывали на то, что будет избрана эволюционная модель реформирования, которая позволит и преемственность законов обеспечить, и ценные наработки в этой области сохранить. Однако... авторы проекта пошли по революционному пути и выдали на-гора новое законодательство. Теперь я задаю себе вопрос: сколько же лет потребуется еще, чтобы подготовить в регионах соответствующую нормативную базу, без которой новый закон работать, разумеется, не будет, решить массу организационных вопросов? Во Владимирской области, например, сейчас действует 96 нормативных актов, обеспечивающих деятельность органов местного самоуправления, а создавали мы их на протяжении семи лет. Неужели теперь все это придется перечеркнуть, выбросить на свалку истории, засучив рукава, вновь изобретать велосипед? Разве нечем больше заняться? Ведь сама жизнь подсказывает, что частая смена правил в итоге приводит к игре без правил. А нашему обществу, ох как уставшему от всякого рода потрясений, стабильные правила игры никак не помешали бы".

В пылу полемики Н. Виноградов приписывал законопроекту то, чего в нем изначально не было, - создание муниципальных образований с представительными и исполнительными органами власти в каждом населенном пункте, ограничение местного самоуправления в городах, расширение возможностей "митинговой полемики" в решении проблем местной жизни и др. В позиции Владимирского губернатора, отражавшей точку зрения ряда региональных лидеров, отчетливо просматривалось отрицательное отношение к каким-либо серьезным переменам в организации местного самоуправления и согласие только с такими изменениями, которые исходили бы из сложившейся в регионах ситуации. В сущности, эти региональные лидеры призывали смириться с тем, как складывались дела с организацией местной власти, хотя к реальному местному самоуправлению эта власть имела подчас весьма отдаленное отношение.

Критика законопроекта, условно говоря, "справа" соединялась с критикой "слева" - со стороны муниципального сообщества, интересы которого выражал Конгресс муниципальных образований. Правда, участвуя - и весьма активно - в подготовке законопроекта на всех ее этапах, представители Конгресса - его руководители и эксперты - имели возможность отстаивать свое мнение, так сказать, "внутри процесса". Однако это удавалось не во всех случаях. Тогда созывались широкие собрания представителей органов местного самоуправления, которые вырабатывали и заявляли позицию муниципальных властей.

Еще до представления законопроекта на парламентские слушания в Госдуме собралась XI сессия Конгресса муниципальных образований, которая поддержала принципиальные положения законопроекта и предложила внести в него ряд поправок, направленных против неоправданных ограничений самостоятельности местного самоуправления. Присутствовавший на сессии Конгресса Д.Н. Козак обещал рассмотреть и учесть предложения муниципалов.

Позднее, 27 ноября 2002 г., после очередных усовершенствований проекта, когда выяснилось, что далеко не все замечания, сформулированные сессией Конгресса, учтены и что некоторые его новые нормы ухудшают правовое положение муниципалитетов, особенно городских, созывается Общероссийский сбор руководителей муниципальных образований, представителей ассоциаций муниципальных образований - членов Конгресса. Он принимает Обращение к Президенту, в котором говорится о попытках "некоторых представителей административной системы сохранить неэффективные рычаги управления, внести негативные коррективы в текст законопроекта на финальной стадии его подготовки. Собравшиеся высказались в пользу изменения положений законопроекта, регулирующих территориальные основы местного самоуправления, с тем, чтобы гарантировать наделение статусом городских округов наукоградов, малых и средних городов России, способных выполнять соответствующие полномочия, обеспечить расширение сферы деятельности городских поселений - центров муниципальных районов.

Они предложили по-иному сформулировать нормы законопроекта о временной финансовой администрации муниципальных образований, превратив введение этой администрации из репрессивной меры в содействующую финансовому оздоровлению муниципального образования и переведя процедуру учреждения внешней администрации исключительно в судебное русло на основании обращения не исполнительных, а представительных органов как муниципального образования, так и субъекта Федерации.

Сбор утвердил перечень других поправок к законопроекту. Он подчеркнул, что закон может оказаться нереализованным и дискредитированным, если его вступление в силу не будет увязано с принятием соответствующих поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы.

Участники обсуждения заявили, что и другие законопроекты, уже находящиеся на рассмотрении в Государственной Думе, в частности "Об электроэнергетике" и "О внесении изменений и дополнения в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", должны быть скоординированы с законопроектом о местном самоуправлении.

Сбор обратился к председателям Государственной Думы и Совета Федерации с предложением о привлечении представителей Конгресса муниципальных образований для участия в работе на всех стадиях рассмотрения законопроекта в Федеральном Собрании. Позднее это предложение было принято, и муниципальным деятелям удалось добиться внесения в законопроект многих своих поправок - если и не по концептуальным, то частным, но важным вопросам.

Предусмотренное законотворческой процедурой обсуждение законопроекта Правительством, как и следовало ожидать, не принесло сенсаций. Документ был одобрен без замечаний. Затем он стал предметом предварительного обсуждения в Совете Федерации. Комитет по местному самоуправлению этой палаты Федерального Собрания с самого начала поддерживал и Концепцию, и законопроект. На парламентских слушаниях, состоявшихся 29 ноября 2002 г., снова разгорелась дискуссия о понятии местного самоуправления и праве на него, об условиях создания муниципальных образований и наделения поселений статусом городских округов, о соблюдении конституционных установлений о местном самоуправлении и др. Выступивший на слушаниях В. Шипов отстаивал законопроект, разъясняя его смысл и направленность. Он заявил, что работа над документом продолжается, что на данный момент предложено около 500 поправок. Из его выступления следовало: возможны лишь частные непринципиальные исправления. Концептуальные положения документа его авторы менять не собираются.

Так оно и произошло. 31 декабря 2002 г. после очередных, не очень значительных поправок проект Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вместе с проектом Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" был официально внесен Президентом РФ в Государственную Думу.

В Думе проект ждала нелегкая судьба. К оценкам документа стали примешиваться партийные пристрастия. Это сказалось уже при прохождении проекта через Комитет по вопросам местного самоуправления. Большинство его членов, принадлежащих к парламентскому меньшинству, было настроено критически. Тогда Комитет срочно укрепили представителями от фракции "Единство" - проправительственного депутатского объединения в Госдуме. 17 февраля - за несколько дней до рассмотрения Думой законопроекта в первом чтении - состоялось заседание Комитета. Документ получил одобрение. За то, чтобы рекомендовать палате принять проект в первом чтении, высказались 8 депутатов, против - 5, воздержался - 1.