МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 2 страница

А. Васильчиков издал свой капитальный труд о самоуправлении в 1869 - 1871 гг. Он не мог сообщить читателю, что расходование земствами установленных в сметах сумм вскоре после издания Положения о земских учреждениях 1890 г. тоже было поставлено под контроль правительственных чиновников. Согласно Уставу о земских повинностях 1899 г. и дополнениям к нему 1906 и 1908 г. расходы по земским сметам, деятельность земств по договорам и соглашениям ("при займах, покупках и иных действиях, по исполнению повинности хозяйственным образом") были вменены "тщательному наблюдению губернатора" <1>.

--------------------------------

<1> ПСЗ. Там же. Устав о земских повинностях. Ст. 247.

Пожалуй, самая неприемлемая для нынешней нашей практики черта организации всей деятельности, в том числе в сфере финансовой, земского и городского самоуправления того времени заключалась именно в том, что оно было под прессингом "коронной" власти. Стремление к этому было заметно уже в 1864 г. при установлении новых форм местного самоуправления, но наиболее жесткие правила определялись в Положении 1890 г. и некоторых последующих законоположениях. Расширилось само "поле надзора". Если прежде правительственные органы были призваны надзирать за непротиворечием земских собраний требованию закона и общим государственным интересам, то теперь надзору со стороны чиновников подлежало соблюдение земствами местных интересов. Как и прежде, губернатор или министр внутренних дел утверждал решения по ряду дел, но если до 1890 г. для такого утверждения был установлен определенный срок (для губернатора - семидневный, для министра - двухнедельный), после чего постановление земского собрания считалось утвержденным, то теперь по Положению 1890 г. не устанавливалось никакого срока.

Если губернатор не сочтет нужным утверждать решение земства, то дело не представляется, как было прежде, на вторичное обсуждение земского собрания или на разрешение сената. Оно направляется на рассмотрение нового органа надзора за земскими учреждениями - губернского по земским и городским делам присутствия, состоящего под председательством губернатора и губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы и одного члена, избираемого губернским собранием из членов управы или гласных. Но если губернатор не соглашается с решением большинства членов присутствия, то он представляет дело на усмотрение министра внутренних дел.

Губернатору, как и раньше, Положением 1890 г. предоставлено право приостанавливать постановления земских собраний. Однако вместо недельного установлен двухнедельный срок такого приостановления. Поводами к приостановлению служат как несоответствие акта закону, так и его нецелесообразность. Причем окончательное решение об отмене незаконных постановлений предоставлено сенату, а нецелесообразных - государственному совету и комитету министров <1>.

--------------------------------

<1> ПСЗ. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Ст. 9, 11, 12, 81 и др.

Такой же строгий надзор был установлен и за городским самоуправлением. Все постановления городских дум и земских собраний представлялись губернатору, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение, если найдет их незаконными или нецелесообразными. Вопросы о незаконности думских постановлений разрешаются в том же порядке, как по земскому самоуправлению - губернским присутствием и сенатом. Вопросы о нецелесообразности постановлений городских дум решаются в том же порядке, что и постановления земских дум только в том случае, если речь идет о повышении городского обложения против определяемого думой размера. В других случаях установленный для отмены нецелесообразных постановлений земских собраний порядок применялся только для столиц, губернских и областных городов, городов, составляющих градоначальство, и для тех уездных городов, которые внесены в особое расписание, составляемое министром внутренних дел и утверждаемое царем по предложению комитета министров.

Поначалу земские собрания и городские думы не имели права издания общеобязательных решений. Затем сначала городские, потом и земские, главным образом губернские, собрания такое право получили. Причем обязательную силу эти решения приобретали не иначе как с утверждения правительственной власти.

Вся история деятельности земских и городских учреждений самоуправления в России в рассматриваемый период характерна их постоянными конфликтами с правительственными установлениями. Споры велись по поводу расширения источников земских доходов, об отмене правительственного утверждения председателей управ и права губернатора не утверждать некоторые постановления земских собраний и управ, предметов ведения земств и др. Далеко не всегда земства в этих спорах и конфликтах оказывались победителями. И все-таки благодаря воле, настойчивости, готовности при всех условиях добиваться практических целей земство постепенно утверждало в обществе и в правительственных сферах понимание того, что исполнение казенных повинностей вовсе не является основной его задачей и что оно может принести государству и россиянам гораздо больше пользы, решая и другие проблемы <1>.

--------------------------------

<1> Лаптева Л.Е. Указ. соч. С. 61, 79, 114.

Земствам принадлежит главная заслуга в организации медицинской помощи в деревне. Со второй половины 80-х гг. утверждается система земских медицинских стационаров: больницы в уездных городах, лечебницы с кроватями и приемным покоем для амбулаторных больных в больших селениях - центрах медицинских участков. Лечебно-профилактическая служба со временем выросла у земств в самостоятельную отрасль.

До 1864 г. в России почти не было сельских школ. К 1910 г. существовало уже около 28 тыс. земских школ. Это стало возможным не только за счет земских средств, которые росли в сметах земских учреждений, но и за счет единовременных дотаций на народное образование, выделяемых правительством земствам и городам после революции 1905 - 1907 гг. Благодаря заботам земств была создана сеть библиотек. В 1898 г. было более 2 тыс. школьных и 3 тыс. внешкольных библиотек, а к 1910 г. - более 30 тыс. Земства помогали развитию мелкой земледельческой и кустарно-ремесленной промышленности. В ряде земств создавались специальные капиталы для помощи обезземелившимся крестьянам. Агрономическая служба к 1910 г. была налажена в 310 уездах. Около 1500 земских агрономов помогали крестьянским хозяйствам <1>.

--------------------------------

<1> См. подр.: Лаптева Л.Е. Указ. соч. С. 61, 79, 114.

Сделано было немало. И самое удивительное, что сделано при полном отсутствии в арсенале земств принудительных мер. Это были учреждения "с компетенцией, но без власти" <1>. Решения земских учреждений, кроме небольшого их круга, не были обязательными для населения. В сущности, две причины способствовали достижению довольно внушительных по тому времени результатов. Об одной уже было сказано - это энтузиазм и преданность делу земских деятелей, особенно из среды интеллигенции. Вторая причина - в наличии у земств особой власти - власти экономической, власти денег. В условиях товарно-рыночного хозяйства, действуя как юридические лица, защищенные гражданско-правовыми установлениями, земства командовали деньгами, которые сами делали свое дело без понуканий и административных принуждений.

--------------------------------

<1> См.: Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. СПб., 1896. С. 146.

Отсюда можно сделать глобальный вывод, основанный на опыте не только российского земства: местное самоуправление, реальное, настоящее - это дитя рынка. Не случайно оно развивалось в России в классическом для местного самоуправления направлении по мере становления здесь капиталистического общества. Его социальную основу составляли хозяева - собственники самого разного калибра и характера. И несмотря на сопротивление царского чиновничества, палки, вставляемые им в колеса самоуправления, реакционные сословные ограничения и традиции, оно неуклонно завоевывало усилиями людей "нового призыва" все более широкие позиции.

Увы, местное самоуправление не получило в рассматриваемый период полного расцвета. Слишком велика была инерция веков самодержавного правления. Не будем забывать - даже территориально земское и городское самоуправление было введено в России главным образом в коренных ее губерниях. Его вплоть до февральской революции не было в Сибири, Туркестане, на Кавказе. Застряли в царских канцеляриях и идеи либеральных земцев о введении так называемой мелкой земской единицы, т.е. об утверждении земств в волостях. Таким образом, система земских учреждений оказалась недостроенной в низовом ее звене. В волостях командовали земские начальники, появившиеся здесь в соответствии с Положением 1889 г., установившие надзор над всеми установлениями крестьянских обществ и заменившие собой мировых судей.

Попытку преобразования земства в соответствии с требованиями времени попыталось осуществить в 1908 - 1910 гг. правительство П.А. Столыпина. Дело в том, что столыпинские аграрные реформы в деревне накопили немало противоречий, и прежде всего в управлении. Был созван Совет по делам местного хозяйства, в рамках которого была предпринята попытка договориться с представителями помещичьей "общественности", удерживающей, хотя и формально, власть на местах. Местная реформа сводилась к введению мелкой земской единицы - поселка, который мыслился не как сельская община, а как бессословная единица с открытым доступом в нее всем лицам, заинтересованным в благоустройстве поселка, в том числе всем владеющим на территории поселка недвижимостью или содержащим в черте усадебной оседлости села торговые, промышленные или ремесленные заведения.

Обсуждалась также возможность волостной реформы, смысл которой заключался в том, чтобы передать власть в волости из рук общинного крестьянства, которое до сих пор вершило дела "в своей" волости, в руки прогосударственной социальной силы хуторян, отрубников и старого поместного дворянства.

Одной из составляющих столыпинской реформы было предложение об административном выделении городов в самостоятельные административные единицы.

Правительство предложило реформировать и избирательную систему. По всей земской системе должен был проводиться принцип бессословности выборов. Кроме того, правительство считало необходимым ввести институт участковых начальников вместо земских. П.А. Столыпин связывал эту меру в одно целое с губернской и уездной реформами.

Наибольший накал дискуссия приобрела вокруг предложенной реформы земской администрации. Смысл ее сводился к установлению исполнительной вертикали от руководителя Министерства внутренних дел до руководителя уездных государственных органов. Четкая и управляемая структура, встроенность уездного управления в вертикаль давали правительству возможность эффективно бороться с революционным движением.

В целях повышения эффективности уездного управления предлагалось учредить новый коллегиальный орган - уездный совет - и ввести должность уездного начальника как руководителя исполнительной власти и председателя уездного совета. Эта часть предлагаемых реформ ставила, как говорится, вопрос о власти на местах ребром и вызвала отпор продворянского большинства в комиссии по реформе.

По сути, этот отпор реформе носил классовый характер. Дворянство, историческая роль которого закончилась, осталось на своих местах. Земство, которому П.А. Столыпин собирался придать характер внесословного института, сохранило довольно отчетливый отпечаток сословности <1>.

--------------------------------

<1> Подробно см.: Могилевский К.И. Столыпинские реформы и местная элита. Совет по делам местного хозяйства (1908 - 1910). М.: Росспэн, 2008.

За достройку местного самоуправления пришлось браться Временному правительству, созданному в результате февральской буржуазно-демократической революции. Хотя принятым этим правительством законодательным актам о местном самоуправлении не суждено было осуществиться, само направление их, идейное содержание весьма характерно. Кроме того, что местное самоуправление вводилось согласно предписаниям Временного правительства повсеместно, завершена была система органов этого самоуправления. Учреждалось волостное земство, самоуправление вводилось также в железнодорожных, пристанционных, пристанских, фабрично-заводских, рудничных, промысловых и даже дачных поселках, если там имелись достаточно выраженные местные потребности. Для староземских губерний, где земское хозяйство тесно срослось с городским, определялись условия выделения городов из земства. Местное самоуправление, таким образом, приближалось к населению. Но это была не единственная черта новой реформы.

Упразднялся дуализм земского и городского самоуправления. Самоуправление становилось аппаратом государственного управления, ему передавалась вся власть на местах <1>. К новым функциям местного самоуправления было отнесено оказание юридической помощи населению, заведывание школьным делом в полном объеме, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведывание милицией, т.е. дела государственного значения.

--------------------------------

<1> См.: Веселовский Б.Б. Земство и его новое устройство. СПб., 1917. С. 23.

Волостные, уездные и городские гласные должны были выбираться на основе прямого, равного, всеобщего избирательного права, по мажоритарной или пропорциональной системам. Гласные губернских собраний избирались уездными и городскими думами. В состав земских и городских собраний входили только гласные, никакие чиновники "со стороны" в них не допускались. Гласные выполняли свои обязанности безвозмездно.

Земские и городские собрания, как и прежде, избирали свои исполнительные органы - управы, но состав управ никем не утверждался. За управами оставалось право избирать особых лиц для заведывания отдельными отраслями местного хозяйства и специальных сборщиков. Однако земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом.

Государственный надзор за деятельностью органов местного самоуправления осуществлялся комиссарами Временного правительства. Он выражался в форме протестов на решения органов самоуправления. Эти протесты вносились в соответствующие суды только по причинам, связанным с нарушениями органами местного самоуправления закона.

Упорядочивались функции местного самоуправления, облагалась по-прежнему недвижимость. И хотя по условиям военного времени был приостановлен рост пособий самоуправлениям из казны, устанавливались новые объекты обложения налогами для земств. Четко отграничивались финансовые права органов местного самоуправления разных уровней.

Таким образом, очевидно, что Временное правительство, реформируя местное самоуправление, двигалось в сторону общеевропейских стандартов в данной сфере, стремясь в меру возможного к демократизации управления на местах. Возлагая на органы местного самоуправления новые государственные функции, оно в то же время вводило гарантии их самостоятельности и обеспечивало выборность органов местного самоуправления из числа местных жителей. Наверное, реформа российского местного самоуправления привела бы к позитивным результатам, если бы не грянула Октябрьская революция.

2. Местные советы в системе органов государственной власти

Советского государства (1917 - 1990 гг.)

Большевики, взявшие власть в результате октябрьского переворота 1917 г., начали строить свое государство, опираясь на марксистско-ленинский тезис о необходимости радикального слома старой государственной машины. Слому, хотя и не сразу, подлежали и органы местного самоуправления как институты буржуазной государственности.

В Инструкции Народного комиссариата внутренних дел, опубликованной 24 декабря 1917 г., - первом документе, содержащем принципиально новый подход к организации власти на местах, - устанавливалось, что Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, являясь органами местной власти, вполне самостоятельны в вопросах местного характера, но всегда действуют сообразно декретам и постановлениям как центральной советской власти, так и более крупных объединений (уездных, губернских и областных Советов), в состав которых они входят.

На Советы как органы власти возлагались задачи управления и обслуживания всех сторон местной жизни - административной, хозяйственной, финансовой и культурно-просветительной. В порядке управления Советы должны были проводить в жизнь все декреты и постановления центральной власти, принимать меры к самому широкому оповещению населения об этих постановлениях, производить реквизиции и конфискации, налагать штрафы, закрывать контрреволюционные органы власти, производить аресты и распускать общественные организации, призывающие к активному противодействию или свержению советской власти.

Таким образом, местные Советы открыто становились органами государственной власти, причем классовой власти - власти рабочих, солдат, крестьян, батраков, противостоящей свергнутой власти Временного правительства как власти эксплуататоров, власти, открыто участвующей в классовой борьбе, занимающейся самостоятельно вопросами местного характера, но в рамках установлений центральных органов и проводящих в жизнь акты этих органов. В сущности, это был первый подход к организации государственной власти по принципу "демократического централизма" <1>.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1917. N 12. Ст. 180.

Идеологемой, которая довольно умело использовалась при создании нового государственного аппарата, не предусматривающего местного самоуправления, было утверждение, что у нас "вся государственная власть стала самоуправлением, а самоуправление стало государственной властью". И действительно, внешне картина была впечатляющей - вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, даже самых малых, территориальных единицах: деревнях, местечках, селах, хуторах, небольших городах, фабрично-городских поселках (причем там, где это признавалось осуществимым, вопросы управления решались общим собранием избирателей данного селения непосредственно). Делегаты низовых Советов создавали волостные органы власти, делегаты волостных - уездные, уездных - губернские и так вплоть до Всероссийского съезда Советов. При этом известным преимуществом пользовались городские Советы, где сосредоточивался рабочий класс, утверждавший и осуществлявший совместно с беднейшим крестьянством свою диктатуру.

Согласно первой советской Конституции, принятой в июле 1918 г., правом избирать и быть избранными в Советы пользовались независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и т.п. граждане РСФСР обоего пола 18 лет, которые: а) добывали средства к жизни производительным и общественно-полезным трудом, а также лица, занятые домашним трудом, обеспечивающим для первых возможность производительного труда; б) солдаты Красной Армии и флота; граждане, входящие в ту и другую категорию, утратившие в какой-нибудь мере трудоспособность. Не избирали и не могли быть избранными лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; лица, живущие на нетрудовой доход, как-то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.; частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; монахи и духовные служители церквей и религиозных культов; служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома; лица, признанные в установленном порядке умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой; лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором <1>.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1918. N 52. Ст. 582.

Таким образом, участие в местной власти открыто ограничивалось для определенных слоев населения. В то же время значительно расширялись избирательные возможности и возможности участия в управлении государственными делами тех социальных групп, которые до революции ущемлялись в политических правах. Ставка делалась на привлечение к управлению талантов, способных людей, которых, как надеялись большевики, в трудовом народе - миллионы, и стоит только открыть им путь к управлению, как оно само собой наладиться, войдя в нужное политическое русло.

На практике, однако, все оказалось гораздо сложнее. В.И. Ленин признавал в 1919 г.: "Чтобы трудящиеся массы могли участвовать в управлении, кроме закона есть еще культурный уровень, который никакому закону не подчинишь. Этот низкий культурный уровень делает то, что Советы, будучи по своей программе органами управления через трудящихся, на самом деле являются органами управления для трудящихся через передовой слой пролетариата, но не через трудящихся.

Здесь перед нами задача, которую нельзя решить иначе как длительным воспитанием. Сейчас эта задача для нас непомерно трудна, потому что, как мне не раз случалось указывать, слой рабочих, который управляет, неимоверно, невероятно тонок" <1>.

--------------------------------

<1> Ленин В.И. Соч. Т. 29. С. 161.

Между прочим, по этой причине Советы, выступавшие главным образом как органы митинговые, нащупывающие решения в малопродуктивных дискуссиях, вынуждены были сужать свои функции, отдавать решение вопросов исполнительным органам. Еще на VIII Съезде ВКП(б), состоявшемся в марте 1919 г., указывалось на необходимость бороться против тенденции к передаче решения всех дел исключительно исполкомам. В резолюции Съезда говорилось, что на общих собраниях Советов следует ставить и разрешать по возможности все основные вопросы общей и местной жизни (причем разрешение вопросов общей жизни относилось, естественно, к центральным органам советской власти).

Советы, подчеркивалось в резолюции, должны работать не только как аппарат агитации и осведомления, но и как урегулированный деловой механизм. При этом осуждалось смешение функций партийных коллективов с функциями Советов. РКП должна была, согласно решению Съезда, в рамках советской Конституции руководить деятельностью Советов, но не подменять их <1>.

--------------------------------

<1> КПСС в резолюциях и решениях... Ч. II. 1953. С. 445, 446.

Если в период гражданской войны, когда усилия государства сосредоточились на удержании завоеваний революции в открытой борьбе с ее противниками, недостатки в деятельности Советов могли быть терпимы, то по окончании гражданской войны, когда стороны перешли к мирной жизни и надо было налаживать разрушенное хозяйство, вопрос о роли в этом деле Советов встал во весь рост.

Пожалуй, это был период наиболее яркого выступления Советов в роли органов, управляющих многими сторонами местной жизни. Этот период совпал с периодом новой экономической политики (НЭП), суть которой состояла в использовании рынка и денежных отношений для создания основ социалистической экономики. Начало НЭПу положил Декрет ВЦИК от 21 марта 1921 г. "О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом", давший возможность крестьянству использовать излишки своей продукции для обмена на необходимые в крестьянском хозяйстве предметы как через кооперативные организации, так и на свободном рынке <1>. Тем самым было положено начало развертыванию хозяйственной инициативы, предпринимательства в ряде отраслей экономики, прежде всего в легкой промышленности, налаживанию экономических связей между мелкотоварным сельским хозяйством и индустрией, оживлению всей хозяйственной жизни, в чем должны были принять деятельное участие Советы. В Наказе от СТО (Совета труда и обороны) местным советским учреждениям отмечалась особая важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета их опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1921. N 26. С. 147.

Все это требовало тщательного нормативного регулирования организации и деятельности Советов. Первое Положение о сельских Советах было принято в 1920 г. ВЦИК <1>. За ним после начала новой экономической политики последовала серия положений о Советах губернских, уездных и заштатных городов, поселков городского типа; о сельских Советах; об уездных съездах Советов и их исполнительных комитетах; о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах; о губернских съездах Советов и их исполнительных комитетах. В течение пяти-семи лет положения о разных звеньях местных Советов (их съездах и исполкомах) обновлялись по нескольку раз.

--------------------------------

<1> Там же. 1920. N 11. Ст. 68.

Главными направлениями изменений были: организационные усовершенствования, расширение полномочий и укрепление имущественной и финансово-бюджетной базы. Речь шла о большей регулярности созыва съездов, усилении коллегиальности в работе исполкомов, увеличении возможностей местных Советов в хозяйственной деятельности, укреплении их финансово-материальной базы и на этой основе - усилении самостоятельности. Особое внимание уделялось привлечению к работе Советов трудящихся города и деревни.

Поскольку в условиях гражданской войны работа Советов сосредоточивалась в узких коллегиях их исполнительных органов и съездов Советов, главным образом в президиумах исполнительных комитетов и в революционных комитетах, VIII Всероссийский съезд Советов постановил производить регулярные перевыборы сельских, волостных, городских и других Советов в установленные сроки, а также регулярно созывать съезды Советов. Если в Положении о сельских Советах 1920 г. порядок выборов был изложен довольно схематично, то в Положении 1922 г. избирательная процедура излагалась достаточно четко: выборы проводятся один раз в год, выборы делегатов в сельский Совет производятся гражданами на общем избирательном собрании. Руководят выборами сельские избирательные комиссии, назначаемые волостными избирательными комиссиями в составе двух представителей от сельского Совета и одного - от волостной избирательной комиссии.

Сельские избирательные комиссии или уполномоченные по выборам оповещают население о дне выборов, устанавливают количество жителей, а равно избирателей данного избирательного района, лишенных права участвовать в выборах, устраивают предвыборные собрания для ознакомления населения с порядком производства выборов и избирательными правами населения, а также с задачами и деятельностью Советов.

Сельские Советы образуются в населенных пунктах волости постановлениями исполкомов волостей, утвержденными губернским исполкомом. В селениях, имеющих не менее 400 жителей, в сельский Совет избирается один депутат на каждые 200 человек, но не более 25 депутатов. В селениях, имеющих менее 400 жителей, отдельные сельские Советы не образуются. Избирателям в этом случае предоставляется возможность участвовать в выборах сельского Совета соседнего села, имеющего сельский Совет или, объединяясь с соседними селениями, хуторами и т.д., выбирать общий для всех сельский Совет либо решать вопросы управления на общих собраниях избирателей. Сельский Совет должен собираться не реже двух раз в месяц. Исполнительный комитет избирается Советом в селениях с числом жителей свыше 10 тыс. Там, где жителей меньше, избирается председатель Совета. Отделы при сельском Совете не образуются <1>.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1922. N 10. Ст. 93.

Примечательным с точки зрения обеспечения правовых гарантий участия в выборах и в самой работе городского Совета избирателей являлось Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа. В городах с населением свыше 10 тыс. жителей городской Совет должен был избираться из расчета один депутат на каждые 200 избирателей, но с числом не менее 50 и не более 1000 депутатов. Таким образом, создавалась весьма широкая коллегия представителей трудящихся. Причем для Москвы и Петрограда состав городских Советов мог быть и свыше 1000 депутатов. Вместе с тем в заштатных, т.е. безуездных городах и поселках городского типа с населением менее 10 тыс. жителей, избирался городской Совет на общих основаниях.

Для проведения выборов в городские Советы при исполкомах создавались избирательные комиссии. В них входили по 3 - 5 членов - представителей исполкома, местного объединения профсоюзов, расположенной в районе воинской части и организации женщин - работниц и крестьянок. Выборы проходили в течение 3 - 5 дней по спискам, сообщаемым в избирательную комиссию не позднее суток до выборов партийными, профсоюзными организациями и отдельными группами избирателей (рабочих, служащих и красноармейцев). Лица, занимающиеся домашним хозяйством, обеспечивающие возможность производительного труда всем добывающим средства к жизни производительным и полезным для государства трудом и не пользующиеся наемным трудом, избирались в Совет на общегородском собрании.

Для руководства выборами от лиц, занимающихся домашним хозяйством, отделом управления исполнительного комитета составлялся список граждан, не принимающих участия в выборах по предприятиям и учреждениям. Утвержденный список вывешивался для всеобщего сведения. Граждане, включенные в список, получали в избирательной комиссии именные билеты для входа в избирательное собрание.