Глава III. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1. Общее определение местного самоуправления

В самом общем смысле самоуправление - это самостоятельное, без вмешательства извне улаживание тем или иным сообществом собственных дел. Сообщества могут быть территориальными, производственными, научными, студенческими, иными, относительно формализованными коллективами, решения которых принимаются всеми их членами или уполномоченными органами и относительно обязательны для каждого члена данного коллектива.

Местное самоуправление в первом приближении - это самостоятельное устройство своих дел территориальными сообществами, действующими в установленных пространственных границах. Это особый вид самоуправления, выступающий составной частью общей системы социального управления, т.е. системы организации общественной жизни в данной стране. В этом качестве местное самоуправление обладает рядом признаков, обозначающих его как многоаспектный политико-правовой институт, присущий любому демократическому государству.

Конституция РФ содержит важнейшие характеристики местного самоуправления, хотя в ней и нет прямого его определения. Основываясь на Конституции, это определение дает федеральное законодательство. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает вслед за Конституцией, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ. Местное самоуправление - это "форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций".

Как и в любом кратком определении, здесь каждое слово насыщено богатым содержанием. Местное самоуправление предполагает, согласно этому определению, самостоятельное решение вопросов местного значения. Именно решение, т.е. окончательное определение дела. Не совет, не рекомендация, не просто мнение, а властное вершение. Самостоятельное, т.е. независимое от других решение, но не "беспредел". Самостоятельность местного самоуправления относительна, ибо она осуществляется в рамках Конституции, федеральных и региональных законов. В этой связи содержание самостоятельности местного самоуправления вряд ли можно считать величиной постоянной. В зависимости от политических, экономических и социальных условий ее рамки могут изменяться.

Решаемые местным самоуправлением вопросы местного значения определяются законом и касаются обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Под свою ответственность. Ответственность может быть перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. "Своя ответственность" означает также, что местное самоуправление должно опираться на собственные или преимущественно собственные материальные и финансовые ресурсы. Согласно ст. 126 Гражданского кодекса РФ муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Государство не отвечает по обязательствам муниципальных образований.

Местное самоуправление осуществляется двояким образом. Во-первых, непосредственно населением путем выборов, референдумов, сходов, собраний и конференций граждан и в других формах прямой демократии. И, во-вторых, через органы местного самоуправления - представительные, исполнительно-распорядительные, контрольные и др.

Местное самоуправление в своей деятельности исходит из интересов населения. В теоретическом плане не должно быть расхождений между интересами демократического, социального, правового государства, для которого человек, его права и свободы являются высшей ценностью, и интересами местного самоуправления. Однако на практике между органами этого государства и органами местного самоуправления в данной, конкретной ситуации противоречия случаются нередко, поскольку оценка одних и тех же дел разными уровнями власти и управления не может быть одинаковой.

Местное самоуправление при решении вопросов местного значения учитывает исторические и иные традиции. Именно местная власть имеет все возможности принять во внимание в своих решениях огромное разнообразие природно-географической и экономической специфики, уклад жизни людей, их язык, культуру, бытовые и национальные особенности.

Приведенное определение в известной степени корреспондирует с эталонным для современного европейского демократического государства определением местного самоуправления, содержащимся в Европейской хартии местного самоуправления, которая подписана и Российской Федерацией. Под местным самоуправлением здесь понимается право и реальная способность органов местного самоуправления (в более точном, хотя и неофициальном, переводе на русский с английского и французского первоисточников - не "органов местного самоуправления", а "местных сообществ". - В.В.) регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Данные положения не исключают обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.

Это определение не ограничивается правом органов местного самоуправления самостоятельно принимать решения, но указывает на реальную способность это делать. Это весьма важная черта в характеристике местного самоуправления, предполагающая, что о реальном существовании местного самоуправления можно говорить лишь тогда, когда его правовая модель воплощается в жизнь. Данная идея актуальна для оценки современного российского местного самоуправления, эффективности его функционирования.

Россия делает лишь первые шаги на пути, обозначенном различными, подчас весьма привлекательными, по канонам демократии, правовыми, в том числе конституционными, установлениями об организации и деятельности местного самоуправления. Местное самоуправление в нашей стране пока не обладает в полной мере возможностями для реализации этих установлений. Усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Однако цель будет достигнута, когда решение получат многие политические, социально-экономические и культурно-цивилизационные проблемы, выдвинувшиеся перед новой Россией. Надо учитывать, что местное самоуправление в развитых демократических государствах утверждалось в течение не одного столетия. Российскому же самоуправлению в его современном понимании от роду всего несколько лет. И, возможно, пройдет не одно десятилетие, пока оно крепко станет на ноги.

Американский историк Стивен Коэн писал еще на заре перемен в нашей стране, что невозможно "занять" демократию другой страны... Ни одна политическая система ни в одной стране не будет стабильной, если она не рождена в самой этой стране на ее почве как результат развития собственной политической культуры.

Политическая жизнь в России, состояние местного самоуправления доказывают правильность этой мысли. Сейчас вряд ли есть смысл анализировать российскую модель местного самоуправления с точки зрения восприятия ее как "своей", вычислять, что в ней от англосаксонской, французской, немецкой или скандинавской моделей. Остается фактом, что наша модель в своем правовом оформлении немало заимствовала из зарубежного опыта, хотя многие органы муниципальных образований, как бы они ни назывались, по содержанию и стилю своей деятельности до сих пор связаны с традициями, к сожалению, не всегда самыми лучшими, местных Советов народных депутатов. Российское местное самоуправление не может быстро оторваться от корней советской системы. Поэтому так ощутимо кое-где сопротивление местного "материала" новым формам организации власти на местах.

На нынешнем этапе местное самоуправление в России являет собой довольно пеструю картину - по темпам продвижения вперед к конституционной модели устройства местной власти. Наиболее видной общей чертой местного самоуправления, знаменующей сдвиг к утверждению демократической цивилизованной местной власти, является осуществление выборности его важнейших органов, наличие прежде всего выборных представительных органов, наделенных правом решения главных вопросов местной жизни. Во всем другом движение вперед неравномерно в разных регионах, на разных уровнях самоуправления.

Примечательная особенность состояния важнейшего института народовластия заключается в том, что сегодня местное самоуправление выступает как самоуправление его органов (к тому же не всегда оптимально выполняющих свои функции), а не самого населения, как это должно быть по определению. Члены местных сообществ слабо вовлечены в решение самоуправленческих дел. Ими заправляют во многих местах исключительно органы местного самоуправления, связанные с населением через выборы. Причем наибольших результатов в разных сферах местной жизни - жилищно-коммунальном хозяйстве, жилищном строительстве, благоустройстве, образовании, здравоохранении и других добиваются органы местного самоуправления в крупных и средних городах. Здесь наиболее развита инфраструктура, шире пообъектный состав муниципальной собственности и возможности финансового маневра. В Нижнем Новгороде, Омске, Томске, Иркутске, Челябинске, Свердловске, Саратове и ряде других городов муниципалитеты успешно осваивают новые экономические рычаги управления, умело распоряжаются муниципальной собственностью, используя рыночные отношения и развивая внешнеэкономические связи.

2. Политико-социальное и функциональное назначение

местного самоуправления

Содержание местного самоуправления, конечно, богаче, чем то, которое определено в общем его определении. Местное самоуправление - сложный, многоаспектный институт. И если двигаться дальше его общего определения, надо разобраться с различиями в его политико-социальном и функциональном назначении, подойти к нему с нескольких сторон.

2.1. Местное самоуправление как одна из основ

конституционного строя

Будучи одной из основ конституционного строя, местное самоуправление служит важным устоем жизни нашего общества и государства, закрепленных в Конституции РФ.

В ряду основ конституционного строя местное самоуправление следует рассматривать как фундаментальный институт, в значительной мере определяющий сущностное содержание Российского государства как демократического, правового и социального государства. В главе Конституции об основах конституционного строя о местном самоуправлении говорится в связи с осуществлением народом своей власти, формами собственности, в том числе на землю, ролью самоуправления в системе управления обществом. Эти нормы, как и все нормы данной главы Основного Закона, имеют особую юридическую силу - законодатель обязан следовать данным нормам при дополнении или изменении остального текста Конституции. Другие нормы Конституции о местном самоуправлении развивают нормы, определяющие местное самоуправление как одну из основ конституционного строя.

Значение местного самоуправления как одной из основ конституционного строя наиболее ярко выражается в том, что оно наряду с другими конституционными институтами воплощает демократические идеи нового Российского государства.

В местном самоуправлении заложен огромный демократический потенциал. Европейская хартия местного самоуправления подчеркивает, что именно на местном уровне наиболее непосредственным образом может быть обеспечено участие граждан в управлении государственными делами.

Демократия не исчерпывается участием граждан в управлении. Это еще и гласность, свобода обсуждать важнейшие проблемы, высказывать свое мнение и добиваться законным образом его учета в актах и действиях соответствующих органов. Местное самоуправление способствует этому.

Демократия - это еще и внутреннее ощущение гражданином своей полезности обществу, необходимости участия в его жизни. Местное самоуправление может гарантировать это, поскольку располагает широчайшим спектром способов и форм приобщения граждан к решению насущных жизненных проблем.

Демократия - это еще и политический режим, когда закон и реальность совпадают, а политический режим возникает как сочетание соответствующих идеологических установлений и как результат действий органов государства, правящих социальных сил и политических партий <1>. Если государство претендует на то, чтобы считаться демократическим, в нем должны обеспечиваться единство государственных институтов, свобода человека и гражданина. Будучи структурой, объединяющей государственные и общественные начала, местное самоуправление способствует реализации и этой стороны демократии.

--------------------------------

<1> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: В 2 т. Т. 1. 2005. С. 328, 329.

Конечно, демократия - это не беспредельная свобода действий всех и каждого. Она строится на дисциплине, организованности, ответственности личности перед обществом и государством (а не только их ответственности перед личностью). Демократия не совместима с анархией, несоблюдением закона, пренебрежением интересов других людей. Местное самоуправление, действующее на основе закона и приближенное к отношениям людей на корневом уровне общества, может и должно способствовать утверждению такого демократического порядка.

2.2. Местное самоуправление как форма народовластия

В соответствии с Конституцией РФ единственным источником власти в Российской Федерации является народ. Таким образом, источник власти един. Вместе с тем формы ее реализации различны. Народовластие осуществляется непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

При характеристике власти в государстве используется наряду с понятием власти народа понятие публичной власти. Его применение позволяет конкретизировать и развить содержание конституционного определения народовластия, выделить в ряду его проявлений государственную власть, реализуемую государственными органами и должностными лицами, общественную власть, т.е. власть общественных объединений, и муниципальную власть, осуществляемую на основе местного самоуправления.

В правовых системах некоторых стран власть общественных объединений и муниципальная власть не разграничиваются. И та и другая считаются корпоративной публичной властью с учетом того, что общественные объединения и муниципалитеты - суть корпорации разных видов. В российской правовой доктрине и практике та и другая власти различаются.

Понятие муниципальной власти введено в официальный оборот Конституционным Судом РФ в его Постановлениях от 24 января 1997 г. "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 г. "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". Суд определил, что органами государственной власти местного уровня и муниципальными органами осуществляется публичная власть. Понятие публичной власти Судом не было раскрыто, но по смыслу судебного решения это власть, выражающая и защищающая общественные интересы.

В науке существуют различные, достаточно спорные точки зрения относительно природы муниципальной власти. В немалой степени этот спор вызван неоднозначным смыслом ст. 12 Конституции РФ, устанавливающей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Именно эта норма дает возможность противопоставления государственной и муниципальной власти, государства и местного самоуправления. Однако на самом деле ст. 12 Конституции РФ трактует о муниципальной власти как об одном из уровней народной власти. Речь идет прежде всего и главным образом об относительном организационном обособлении этой власти.

Ее органы формируются или, во всяком случае по смыслу Конституции РФ, должны формироваться без вмешательства органов государственной власти, и их решения не требуют согласования с органами государственной власти или одобрения этих органов. Представительные выборные органы местного самоуправления, принимающие важнейшие решения, состоят по преимуществу или целиком из депутатов, для которых работа в этих органах не является профессией, они действуют "на общественных началах". Удельный вес вопросов, решаемых в формах прямой демократии (референдумы и др.), у муниципалитетов выше, чем у органов государственной власти. Возможности прямого влияния населения на местные дела значительно шире, чем на дела региональных или тем более федеральных, государственных инстанций. Муниципальная власть - "своя", самая близкая к населению, власть. Эта близость, кроме всего прочего, заключается в тесной органической связи местного самоуправления с территориальным общественным самоуправлением, составляющим один из институтов гражданского общества. Органы местного самоуправления непосредственно опираются во многих своих действиях на этот институт, включают его в решение вопросов местной жизни.

Вместе с тем функционирование местного самоуправления отнюдь не выпадает из системы государственно-властных отношений. Решения, принимаемые в системе местного самоуправления, - это, как отмечалось выше, не просто рекомендации членам территориального сообщества, которые можно учитывать, а можно и не принимать во внимание. Это властные акты, обязательные для всех, кто проживает в муниципальном образовании. Их выполнение обеспечивается при необходимости средствами государственного принуждения.

Местное самоуправление определенным образом встроено в систему государственной организации общества. Функции местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и законами, должны непременно выполняться. За несоблюдение законов органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность.

2.3. Местное самоуправление как элемент правового статуса

гражданина

Важнейшим институционально-юридическим выражением демократической сущности местного самоуправления является право гражданина на осуществление местного самоуправления. Хотя это право не входит в конституционный перечень основных прав и свобод человека и гражданина, оно имеет конституционное значение. На конституционный характер данного права обращается внимание в ряде постановлений Конституционного Суда РФ.

При этом следует четко представлять отличие этого права от других близких ему по содержанию конституционных прав граждан. Иногда в литературе содержание этого права вольно или невольно расширяется, и оно становится мало различимым с конституционным правом на объединение, т.е. с правом на свободное создание общественных организаций. К данному выводу нельзя не прийти, если право на осуществление местного самоуправления толковать как безоговорочную возможность самоорганизации. Такое понимание связано с толкованием местного самоуправления как института только гражданского общества или "прежде всего", "по преимуществу" гражданского общества. Однако данная точка зрения мало соответствует современному реальному местному самоуправлению.

Это понимание местного самоуправления давно было подвергнуто критике. Причем высказанные против него аргументы и сегодня не потеряли своей актуальности и убедительности.

Выдающийся русский юрист-государствовед Н.М. Коркунов писал о различиях между началом свободы союзов и самоуправлением: "Отношение государства ко всем другим общениям, кроме местных, определяется началом более или менее широкой свободы... Никогда государство не требует образования союзов, не делает их существование обязательным, не вменяет им в обязанность осуществление тех или других задач. Образование, существование, деятельность союзов имеют всегда факультативный, а не обязательный характер. Совершенно иного рода отношение государства к местным самоуправляющимся единицам. Государство не предоставляет свободе местных жителей образовывать эти местные единицы, не ставит в зависимость от усмотрения местного населения их существование, не допускает, чтобы предметы их деятельности всецело определялись волею их обывателей. Напротив, государство обязательно организует местные общения, определяет их устройство, указывает им обязательные предметы деятельности. Существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует" <1>.

--------------------------------

<1> Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. СПб., 1897. С. 349.

Сторонники взглядов на местное самоуправление как на самоорганизацию граждан приводят обычно в качестве довода в свою пользу формулу Конституции РФ о признании государством местного самоуправления. Это, по их мнению, означает, что государство только регистрирует возникающее само по себе местное самоуправление в его "первородном" виде. В этой связи, считают эти авторы, надо учитывать историческое предназначение местного самоуправления, его "концептуально-логический" смысл, принимать во внимание возможную трансформацию его роли в будущем мире при изменении территориального устройства государств, например при их "разукрупнении". Говорится также о "классическом" самоуправлении, развивающемся "снизу", о "классических" его вариантах, применительно к рыночным условиям и т.д. В Основном Законе речь идет не о "возможности осуществления", а именно об "осуществлении" местного самоуправления как обязательном требовании. Конституция определяет важнейшие вопросы местного значения, которые решаются органами местного самоуправления, и упоминает о "других" вопросах, подведомственных этим органам. Причем "другие" вопросы, вслед за названными Конституцией, определяются не самими органами местного самоуправления, а законами государства. Местное самоуправление по Конституции реализуется на территориях, границы которых определяются этим государством, а не населением, хотя при этом мнение населения должно обязательно учитываться.

Из этого следует, что нужно четко различать право на местное самоуправление и право на осуществление местного самоуправления. Эти понятия по содержанию близки. На самом деле это неодинаковые юридические категории. Права на самоуправление как субъективного права не существует. Местное самоуправление является обязательным институтом конституционного строя, и его присутствие на территории всего государства не зависит от воли отдельных граждан или их коллективов. Оно учреждено в системе публичной власти общей волей всего народа и нормативно объективировано в соответствующих положениях Конституции РФ. В отличие от него право на осуществление местного самоуправления является субъективным правом, содержание которого не связано с учреждением или упразднением местного самоуправления как такового. Игнорирование этого различия может привести не только к ошибочным выводам в теории, но и к усложнению практики местного самоуправления.

Известные события, связанные с укрупнением территориальных самоуправленческих единиц в некоторых субъектах Российской Федерации в конце 90-х гг. прошлого столетия, свои правовые обоснования находили в трактовке региональными властями права на осуществление местного самоуправления именно как права на самоуправление, т.е. как права иметь или не иметь самоуправление. Органы исполнительной власти субъектов Федерации устраивали референдумы, на которых населению предлагалось решить вопрос о целесообразности существования местного самоуправления на данной территории. Так, например, было в 1999 г. в Курской области, где предварительно законодательный орган - областная Дума внесла соответствующие изменения в Устав области и другие законодательные акты.

Губернатор Курской области А. Руцкой в своем обращении перед проведением референдума к населению писал: "Если на референдуме вы выразите желание образовать местное самоуправление на принципах экономического самообеспечения своей жизнедеятельности, на вашей территории будут проведены выборы и сформировано муниципальное образование с местным органом самоуправления. Если на референдуме вы выразите желание установить государственную власть в лице Совета народных депутатов, избираемого населением района, и исполнительного органа государственной власти в лице главы администрации района, избираемого Советом народных депутатов по представлению Губернатора Курской области, на вашей территории будет установлена государственная власть, по закону отвечающая за экономическое развитие и социальное обеспечение, как это было в советское время. Поэтому вас никто не лишал права самим определиться, какая вам нужна власть. Государственная - подотчетная населению через Советы народных депутатов и исполнительный орган власти, или муниципальная (самоуправляющаяся) - не подотчетная и не подчиненная никому. Выбор за вами" (выделено мной. - В.В.).

Таким образом, под флагом свободы использования конституционного права была сделана попытка демонтажа местного самоуправления. Потребовалось вмешательство Конституционного Суда РФ, чтобы поставить ему правовой заслон. Суд в очередной раз занялся восполнением пробелов и устранением противоречий и недоговоренностей федерального законодательства о местном самоуправлении, которое не давало однозначного ответа на вопрос о содержании права на осуществление местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. указал, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя РФ. В то же время он сделал вывод о том, что граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем использования форм прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления. "Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей в осуществлении публичной власти в рамках муниципальных образований, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования".

Суд признал не соответствующими Конституции РФ положения законов Курской области, предусматривающих возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.

Таким образом, во-первых, подтверждено право граждан не на самоуправление, а на его осуществление. Во-вторых, ограничено содержание этого права - оно исключает возможность создания и упразднения муниципального образования по воле населения (хотя при создании муниципальных образований, как и при изменении границ их территорий, мнение населения обязательно учитывается).

В отличие от прежнего Федерального закона о местном самоуправлении Федеральный закон N 131-ФЗ определяет возможность ограничения права граждан на осуществление местного самоуправления в точном соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, а именно только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В Законе появились новые статьи, предполагающие установление федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях и в других условиях. Эти федеральные законы, по сути, и должны расшифровать понятие "отдельные территории", которое только упоминается, но не раскрывается в Федеральном законе 1995 г.

Используемое в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 154-ФЗ) понятие "права местного самоуправления", воспроизводящее формулу ст. 133 Конституции РФ, не идентично понятию "права граждан на осуществление местного самоуправления". Первое шире второго, права местного самоуправления имеют весьма важную компетенционную (муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления) составляющую. И хотя эта составляющая непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание права граждан на осуществление местного самоуправления, она имеет относительно самостоятельное значение и особый механизм ее защиты.

Это отнюдь не означает, что установленный ст. 133 Конституции РФ запрет на ограничение прав местного самоуправления следует понимать в абсолютно-императивном смысле безотносительно к другим положениям Конституции РФ. Данная норма Конституции РФ не носит такого характера, а ее реальное содержание может быть выявлено только в системной связи с иными статьями Конституции РФ, прежде всего с ч. 3 ст. 55 Основного Закона. Если же ее рассматривать вне всего контекста Конституции РФ, то права местного самоуправления окажутся превыше всех остальных, в том числе основных прав и свобод человека и гражданина, что не соответствует концептуальному подходу к этим правам Основного Закона.

Даже если поставить права местного самоуправления в общий ряд с основными правами и свободами (а они по определению таковыми не являются), то и в этом случае надо будет признать возможность их ограничения, поскольку Конституция РФ в ч. 3 ст. 55 предполагает это. Реальный, практический смысл запрета на ограничения этих прав состоит в том, что они не могут быть лимитированы никаким другим органом, кроме парламента Российской Федерации, и никаким другим актом, кроме федерального закона.

Будучи составной частью характеристики прав местного самоуправления, право граждан на осуществление местного самоуправления само является интегральным правом, воплощающим в себе те или иные возможности человека участвовать в решении вопросов местного значения. Конституционное значение имеют правомочия, обеспечивающие: во-первых, право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; во-вторых, участвовать в местных референдумах и иных формах прямой демократии; в-третьих, иметь доступ к муниципальной службе; в-четвертых, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Кроме того, осуществление местного самоуправления предполагает и другие полномочия граждан. Эти права могут быть индивидуальными, принадлежащими каждому гражданину и реализуемыми отдельными членами территориального коллектива независимо от других его членов, и коллективными, осуществление которых возможно лишь посредством коллективных действий всех или большинства членов территориального коллектива. Например, право на осуществление правотворческой инициативы, право принимать решения по вопросам местного значения, право формировать органы местного самоуправления может быть осуществлено только коллективно. Право на доступ к муниципальной службе, или право на получение информации о деятельности органов местного самоуправления, реализуется индивидуально.

При этом основу права граждан на осуществление местного самоуправления как права комплексного, с богатым нормативным содержанием составляет индивидуальное право гражданина. Гражданин - член территориального сообщества - является главным субъектом права на осуществление местного самоуправления, как и главным субъектом местного самоуправления - демократического института публичной власти.

В местном самоуправлении самоорганизация наличествует, но не безусловная, а в предопределенной данными объективными обстоятельствами мере. Нереально также отказывать государству, осуществляющему публичную власть, в его причастности к организации местного самоуправления и вообще видеть смысл развития местного самоуправления в движении к полной самоорганизации или, что в принципе одно и то же, абсолютной отделенности его от государства (и с этой позиции оценивать нормы позитивного законодательства как правовые или неправовые).

Местное самоуправление никогда не будет полностью отделено от государства, даже если провозглашать это отделение как конституционный принцип. Пока государство существует - а перспективу его перерастания в общественное самоуправление в ближайшем или отдаленном будущем все научные теории, кроме марксистской, отрицают - оно в той или иной мере будет обязательно присутствовать в организации местного самоуправления. Не стоит стремиться к тому, чтобы доказать только гражданско-общественную или государственную первородность местного самоуправления. Не будут приближать к истине и попытки определить, что главнее, существеннее в местном самоуправлении - его принадлежность к гражданскому обществу с его корпоративной властью или к государству с его институтами государственно-властного принуждения. В местном самоуправлении есть и то и другое, причем то или другое становится более значимым, широким и видимым в зависимости от обстоятельств политического, экономического, культурного свойства.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определил местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти. Именно в сочетании с этим определением местного самоуправления следует рассматривать содержание права граждан на осуществление местного самоуправления. Это право является институционно-юридическим способом обеспечения демократической сущности местного самоуправления. Однако пока гражданин не включен в самоуправленческую деятельность, т.е. в реальный процесс муниципального властвования, его право на осуществление местного самоуправления является не чем иным, как правоспособностью или возможностью осуществлять местное самоуправление. Но коль скоро эту возможность гражданин использует, он вступает в процесс, где решение вопросов местного значения и принятие соответствующих правовых актов являются уже и правом и обязанностью. По самой природе своей этот процесс предопределен и непрерывен. Поэтому он не сочетаем с положением, при котором соответствующий властный орган или должностное лицо может принимать или не принимать решения по вопросам своей компетенции. Это вытекает из публичного характера выполняемых ими функций, обеспечивающих общественные интересы, а не интересы данного органа или должностного лица <1>. В противном случае будет искажена демократическая природа муниципальной власти.

--------------------------------

<1> См.: Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М., 2004. С. 42 - 49.

2.4. Местное самоуправление как способ оптимизации

социального управления

Современное демократическое государство не может обеспечить эффективное регулирование экономических и социальных процессов, если в нем не существует местного самоуправления. Слишком сложны и многообразны эти процессы, чтобы решать все вопросы общественного развития только в центре. Автономия в принятии решений - важнейший способ оптимизации управленческой деятельности.

Определенная мера децентрализации управления возможна и необходима в каждом государстве - как в демократическом, так и в тоталитарном. Будучи сложной социальной управляющей системой, государство при любой форме правления и любом политическом режиме не может не допускать той или степени автономии своих подсистем, в том числе жестко структурированных по вертикали. Однако в тоталитарном государстве (и это доказал, в частности, опыт СССР) децентрализация не бывает последовательной. Будучи проведена бюрократическими методами, она ограничивает местные управленческие структуры как в содержании управленческой деятельности, так и в выборе "маневра поведения", требует соблюдения стандартов там, где необходимо творчество, и потому оборачивается для населения ограничениями в устройстве жизни, однообразием внешних условий существования. Напротив, децентрализация в демократическом государстве, расширяющая участие в управлении населения, использующая его опыт и знание, а также местные особенности, способствует разнообразию жизненных условий, уклада жизни в разных территориальных единицах и в конечном счете - свободе и полноте реализации жизненных устремлений.

Местное самоуправление - особый случай децентрализации принятия управленческих решений. Оставаясь в общей системе социального управления, оно перестает быть государственным управлением в его собственном значении, предполагающем субординационные отношения, т.е. отношения подчиненности, которые включают возможность назначения и освобождения от должности руководителей подчиненных органов, прямое директивное руководство, дисциплинарную ответственность "нижестоящих" должностных лиц перед "вышестоящими". Местное самоуправление располагает более широкими возможностями в самостоятельном решении дел, включенных в его компетенцию, чем если бы эти дела находились в ведении местных государственных органов. Сам режим решения этих дел - режим относительной свободы - иной, чем у государственно-властных структур.

В муниципальной теории и практике сложилось представление о традиционных для местного самоуправления делах: местные дороги, здравоохранение, образование, коммунальное хозяйство, благоустройство, социальная помощь. В разных странах и в разное время этот перечень выглядит неодинаково и зачастую определяется политической целесообразностью. При всем том в цивилизованном демократическом государстве политические решения, связанные с перераспределением компетенции "по вертикали", не могут быть произвольными. Международное сообщество к нынешнему времени выработало принципы разграничения компетенции, с которыми должны считаться политики. Важнейший из них - принцип субсидиарности, нашедший свое закрепление, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления. Он является современным особым выражением идей децентрализации, если ее понимать как передачу на местный уровень управленческих задач, определяемую данными условиями, а не как заведомо оправданную передвижку "вниз" любых, безотносительно к их характеру дел.

В статье 4 Европейской хартии местного самоуправления говорится: "Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии". Иными словами, то, что может хорошо делаться на низовом уровне, должно делаться именно на нем, и ни на каком ином уровне.

Принцип субсидиарности не является абсолютным и не рассматривается в изоляции от других принципов управления. В ряду этих принципов - принцип единства действий. Он является одним из важнейших требований, соблюдение которого требует постоянного внимания со стороны государственной власти и вызывается необходимостью самого экономного из возможных управления ресурсами, чтобы избежать дублирования усилий. Принцип единства действий не может быть характерен для каждого региона, поскольку, как указывалось выше, существуют полномочия, которые, по определению, лучше реализуются на местном, чем на центральном уровне. В таком случае центральные или региональные органы государственной власти должны иметь возможность отказаться от своей регулирующей функции и идти на вмешательство "сверху" ради единства действий либо тогда, когда это безусловно необходимо, либо в случаях, предусмотренных процедурными правилами <1>.

--------------------------------

<1> Определение и пределы принципа субсидиарности: Доклад Координационного комитета по местным и региональным органам власти. Издание Совета Европы. 1994. С. 28, 29.

Муниципальное управление, приближенное к населению более, чем какой-либо орган государства, ставит своей главной целью качество жизни людей на территории муниципального образования, играет существенную роль в охране безопасности, здоровья, обеспеченности жильем, повышении уровня материального благосостояния людей, состояния окружающей среды, возможности каждого получить образование, удовлетворить культурные и досуговые потребности членов местного сообщества <1>.

--------------------------------

<1> Более подробно см.: Бабун Р.В. Местное самоуправление и муниципальное управление: современные проблемы. Обнинск, 2010. С. 75 - 81.

В научном плане муниципальное управление регулируется не только муниципальным правом и административным правом, но и общей наукой об управлении, теорией информации, социологией и другими отраслями знаний и многими прикладными дисциплинами. Процесс муниципального управления, как всякий управленческий процесс, включает изучение и анализ исходной ситуации, целеполагание, координацию, разработку, принятие и осуществление решений, контроль за их выполнением. В последнее время в некоторых муниципалитетах появились технические регламенты, регулирующие принятие решений в разных отраслях муниципального управления, которые ставят это управление на прочные организационно-правовые основы, сближая его в этом отношении с государственным управлением. Однако в этих технических регламентах больше внимания уделяется опоре на готовность, энергию, волю, интеллект, труд местного населения. Местное население выступает не только как объект, но в ряде случаев и как субъект управления.

2.5. Местное самоуправление как институт организации

и предоставления услуг населению

Муниципальные услуги служат конечной целью муниципального управления, направленного на улучшение непосредственного жизнеобеспечения граждан, решение вопросов местного значения и выполнение переданных муниципалитетам государственных полномочий.

Практика предоставления организованных и полномасштабных муниципальных услуг еще только складывается. Есть муниципалитеты, которые к муниципальным услугам относят услуги нематериального характера, оказываемые органами местного самоуправления в форме предоставления различной информации в виде справок, официальных документов, разрешающих строительство, подведение газа и т.д.

Например, Светлогорский городской совет Калининградской области утвердил реестр муниципальных услуг и юридических действий, который содержит регулярно обновляемый перечень действий органов местного самоуправления и муниципальных учреждений только за плату. К ним отнесены, например, оформление договора приватизации жилья, консультация по вопросам приватизации жилья, выдача справки о приватизации жилой площади, услуги по бронированию, поднайму, обмену жилой площади, предоставление справок по этим вопросам, замена ордера, выдача дополнительного ордера при разъезде, выдача дубликата ордера, технических условий на подключение электробытовых приборов мощностью свыше 1,3 кВт к электросети жилых домов и т.д.

На самом деле, как это определяется, например, постановлением главы г. Волгограда, муниципальные услуги - это услуги, оказываемые муниципалитетом физическим и юридическим лицам, которые соответствуют перечню вопросов местного значения (включая инфраструктурные), решаемые данным муниципалитетом. Они оказываются органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями города по всему спектру решаемых ими задач. Они предоставляются безвозмездно или по ценам (тарифам), установленным в порядке, определенном органами местного самоуправления.

Механизм предоставления муниципальных услуг включает, в частности, как это следует из сказанного выше, создание реестра услуг. Он нужен при формировании информационной базы для оценки расходных обязательств муниципалитета и для обеспечения соответствия предоставляемых услуг требованиям законодательства и муниципальных нормативных актов. Реестр включает порядковый номер каждой услуги, ее наименование и содержание, единицу измерения (в натуральном или денежном измерении), частичное финансирование, способ расчета стоимости, отраслевое или территориальное структурное подразделение администрации муниципалитета, потребителя услуг.

Иногда в реестре услуг прямо указывается их стоимость.

Чаще органы местного самоуправления нормативы стоимости услуг определяют в отдельном документе. В некоторых субъектах Федерации (например, в Московской области) нормативы стоимости предоставления государственных и муниципальных услуг определяются законом субъекта Федерации, причем действующим только в предстоящем году, а затем обновляемым. Здесь, с одной стороны, устанавливаются расчетные показатели финансового обеспечения услуг за счет средств бюджета Московской области и бюджетов муниципальных образований в расчете на одного жителя Московской области или на единицу измерения при оказании отдельных услуг. Эти нормативы касаются социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства, системы дорожно-мостового хозяйства, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, а также содержания органов местного самоуправления области. Конкретные цифры бюджетов обозначены для муниципальных услуг, связанных с организацией предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (начального общего) образования по основным общеобразовательным программам; предоставлением дополнительного образования; предоставлением общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципальной единицы, отдыха детей в каникулярное время. Речь идет также об услугах по оказанию медицинской помощи, услугах в области культуры, дорожного хозяйства и др. Часть нормативов является общей для всех муниципальных образований, за некоторыми исключениями. Другие расчетные показатели общей стоимости услуг определяются с учетом различных поправочных коэффициентов по методике, утверждаемой законом Московской области в годовом бюджете.

В ряде случаев, когда речь идет об оказании муниципальной услуги, имеющей характер документальной информации, в порядок оказания услуг входит стандарт оказания услуги, который содержит общее описание услуги, органа, предоставляющего услугу, исчерпывающий перечень документов, необходимых для получения услуги, информацию о сроке оказания услуги и ее платности, способы получения информации о порядке предоставления услуги, в том числе через сеть Интернет.

Стандартизация и регламентирование муниципальных услуг предполагают разработку и утверждение муниципалитетом административных регламентов предоставления этих услуг. В регламентах описывается последовательность действий при предоставлении муниципальной услуги, максимальный срок выполнения действия, формы и порядок контроля за совершением действия, способ фиксации результата этого действия, порядок обжалования действия и др.

Кроме того, к позитивным моментам порядка оказания муниципальных услуг относятся мониторинг и оценка качества предоставляемых услуг. Они позволяют выявить проблемы в организации предоставления услуг, определить их качество и на этой основе сделать выводы для улучшения всей практики предоставления услуг.

Как это установлено в ряде муниципалитетов, мониторинг и оценка качества предоставления услуг проводятся с помощью социологических опросов, специализированных личных интервью в местах предоставления услуг. Решения органов местного самоуправления в ряде случаев включают содержание актов, которые дают возможность оценить качество инфраструктуры, связанной с предоставлением услуг, удовлетворенность компетентностью и вежливостью, результатами полученной услуги, распространение фактов взимания дополнительной оплаты услуги и т.д.

Системные процедуры оказания муниципальных услуг не получили широкого распространения, но сама тенденция к их все большему внедрению и улучшению, безусловно, заслуживает одобрения. Эти процедуры конкретизируют главные функции местного самоуправления, которые заключаются в обеспечении конституционных прав гражданина, создании достойных условий жизни местных сообществ и каждого их члена. Они поворачивают муниципалитеты лицом к нуждам и потребностям жителей городов и сел. Будучи оформлены решениями органов местного самоуправления, они, конечно, не могут сыграть определяющей роли в решении проблем непосредственного жизнеобеспечения граждан, но их роль не следует преуменьшать. Системное применение процедур оказания муниципальных услуг ясно высвечивает роль органов местного самоуправления как организаторов и поставщиков услуг, в которых нуждается местное население.

Улучшению предоставления услуг может существенно послужить перевод их на систему электронных информационных коммуникаций. Пока эта система в муниципалитетах внедряется очень медленно. Впереди крупные городские муниципальные образования. Например, в г. Перми жители могут записываться в очередь к врачу прямо из дома по Интернету. Таким же способом можно записаться в читальный зал библиотеки, в школы, детские сады. Однако такого опыта пока нет в подавляющем большинстве городских округов и муниципальных районов.

Существенным резервом совершенствования порядка предоставления муниципальных услуг служит объединение группировки их предоставления. Согласно Постановлению Правительства РФ от 3 октября 2009 г. N 796 органам местного самоуправления должны создавать в каждом муниципальном образовании (надо полагать, первым делом в городских округах - крупных или средних по размерам территории и муниципальных районах) многофункциональные центры предоставления муниципальных услуг, т.е. муниципальные учреждения в целях организации централизованного предоставления муниципальных услуг. На базе таких центров должно предоставляться не менее 50% услуг по социальной поддержке населения; регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; определение или подтверждение гражданско-правового статуса заявителя; регулирование предпринимательской деятельности.

Центр обычно должен располагаться в отдельном здании либо в части отдельно стоящего здания. Помещения центра, предназначенные для работы с заявителями, как правило, находятся на нижних этажах здания и имеют отдельный вход. Муниципальные услуги предоставляются центром разными способами - путем приема и выдачи документов, осуществляемых сотрудниками центра с предварительной передачей документа для исполнения в орган местного самоуправления или в организацию, участвующую в предоставлении муниципальных услуг; путем приема, обработки и выдачи документов (информации), осуществляемых без передачи документов в иные органы и организации с использованием информационных систем органа местного самоуправления или организации, участвующей в предоставлении муниципальных услуг; путем приема, обработки, выдачи документов (информации), осуществляемых в центре сотрудниками органа местного самоуправления или организации, участвующей в предоставлении муниципальных услуг. Для этих сотрудников организуются специальные рабочие места.