Глава II. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1. Развитие правовой доктрины о местном самоуправлении

Становление и развитие местного самоуправления в России в середине XIX и начале XX в. сопровождалось и оплодотворялось научными идеями зарубежных и отечественных ученых. Причем направление мысли ученых сосредоточивалось на уяснении места самоуправления в общей системе государства, его роли в осуществлении политических, экономических и социальных функций государства.

Теория местного самоуправления насчитывает не одну сотню лет. Она возникла в западных странах одновременно с появлением там нового института местной власти. И естественно, что российские ученые многое заимствовали из идей западных предшественников. Главными правовыми доктринами о местном самоуправлении, развивавшимися в разное время и в разной степени оказавшими влияние на динамику местного самоуправления в России в XIX и начале XX в., обычно считают теорию свободной общины, общественную (хозяйственную) теорию и государственную теорию.

Теория свободной (естественной) общины возникла в середине XIX в. в Бельгии и Франции в рамках школы естественного права и получила развитие в трудах германских, а затем и русских ученых. Ее сторонники (А. Токвиль, Ж.-Г. Турэ, Н. Гербер, Г. Арене и др.) считали, что наряду с тремя традиционно признанными ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной) следует выделить четвертую - общинную, или коммунальную. Община, согласно данной теории, по самой своей природе имеет право на самостоятельное, независимое от центральной власти существование. При этом государство не создает общину, а лишь признает ее. Авторы теории стояли на том, что круг общинных дел отличен от государственных; община является субъектом только ей принадлежащих прав, и потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо; должностные лица самоуправления являются общинными, а не государственными чиновниками. В результате коммунальные органы создавали как бы "государство в государстве".

Уязвимость теории свободной общины обусловила появление общественно-хозяйственной теории самоуправления, которая так же, как и общинная теория, противопоставляла общину государству. Первым отечественным ученым, отстаивавшим идею общественно-хозяйственной теории местного самоуправления, был профессор В.Н. Лешков. В своих работах "Опыт теории земства и земских учреждений по Положению 1864 г." (1865 г.) и "О праве самостоятельности как основе самоуправления" (1871 г.) он утверждал, что земские учреждения суть учреждения народа, а не государства, значит, отвечают только перед народом. При этом права земских учреждений составляют особую самостоятельную систему гражданского или частного права, отличного от права государственного.

Активно разрабатывал и отстаивал эту теорию и А.И. Васильчиков. В своем труде "О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений" (1869 - 1891 гг.) он утверждал, что самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - земскими обывателями. Среди органов самоуправления он различал две категории - "общественные союзы" и "территориальные или административные округа". К первым относились сельские общества, волости, магистраты, городские думы, а ко вторым - уездные и губернские земские учреждения. Причем органами самоуправления, с точки зрения А.И. Васильчикова, эти территориальные округа являются не по названию, а становятся лишь тогда, когда к участию в их управлении привлекаются представители местного общества.

Сторонником общественной теории самоуправления был Б.Н. Чичерин. В Курсе государственной науки (1894 - 1898 гг.) ученый подчеркивал, что в организации государственного управления соединяются государственный и общественный элементы. Он предложил собственное определение местного самоуправления - это именно организация общества как оно есть. По мнению исследователя, первое и основное правило состоит в том, что местные учреждения должны быть построены на тех началах, на которых строится само общество. Б.Н. Чичерин отмечал, что выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном управлении: правительственного и общественного. Первое выражается в структуре государственных должностей, второе - в местном представительстве. В полном соответствии с подходом к учреждениям самоуправления как учреждениям общественным находилось и воспринятое Б.Н. Чичериным у немецких авторов положение о собственном и препорученном ведомстве, о разделении компетенции общины на дела местные и дела государственные, данные к заведованию органам общинного самоуправления. У немецких ученых он заимствует также взгляд на общину как на корпоративный союз, предшествовавший возникновению государства.

В своей работе "О народном представительстве" (1866 г.) Б.Н. Чичерин утверждал, что особенно нужны наделенные широкими правами выборные местные учреждения в условиях самодержавия. Обретение социальной базы за счет предоставления простора общественным силам позволит этому образу правления удовлетворять потребности государственного и общественного развития.

На смену общественно-хозяйственной теории местного самоуправления во второй половине XIX в. пришла государственная теория, в рамках которой местное самоуправление рассматривалось как часть государства. Длительное время эта теория была господствующей. В результате самоуправление сводилось к возложению на местное сообщество (или, точнее, на выборные органы) задач государственного управления. С этой точки зрения всякое управление публичного характера есть дело государственное и главный смысл местного самоуправления - не в обособлении от государства, а в службе его интересам и целям.

Государственную теорию впервые сформулировали немецкие юристы Л. Штейн и Р. Гнейст. Впоследствии в работах С. Безобразова мы находим развитие выдвинутого ими положения о земских учреждениях как установлениях государственных. К сторонникам этой теории в России можно также отнести А.Д. Градовского и Н.М. Коркунова. В работе "Государство и общество" (1882 г.) С. Безобразов подчеркивал, что истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными и для этого должны входить как звенья в общую систему власти и управления в государстве.

К заслугам А.Д. Градовского в теоретическом осмыслении местного самоуправления, несомненно, следует отнести то, что в работе "Начала русского государственного права" он первым из русских ученых разделил понятия децентрализации и самоуправления, выделив самоуправление из общего понятия децентрализации. В то же время А.Д. Градовский считал, что особых местных дел, местных задач не существует: все дела, как находящиеся в ведении самоуправления, так и оставленные государством в своей компетенции, по своей сути государственные. Следовательно, и органы самоуправления суть органы государственной власти.

Проблема соотношения самоуправления, централизации и децентрализации нашла отражение и в работах О.В. Ключевского <1>. В соответствии с его представлениями местное самоуправление есть более или менее самостоятельное ведение местных дел представителями местных обществ с правом облагать население, распоряжаться общественным имуществом, местными доходами и т.п. Вместе с тем историк понимал, что подобное теоретическое представление природы местного самоуправления во многом противоречит тем реалиям, которые наблюдаются в жизни российского общества. Н.М. Коркунов, признавая государственную природу органов самоуправления, все-таки стремился определить признаки, отличающие эти органы от органов бюрократического управления. В двухтомном "Русском государственном праве" (1909 г.) он выступал против признания принципа выборности в качестве основного момента, отличающего органы самоуправления от органов административных. При этом он не признавал и теорию Р. Гнейста, в соответствии с которой характерным признаком самоуправления является бесплатный труд местных должностных лиц. Соглашаясь с Л. Штейном, Н.М. Коркунов видел главную черту самоуправляющихся союзов в их корпоративной самостоятельности, в том, что органы самоуправления являются органами не государства (хотя и выполняют некоторые государственные функции), а местных общин, юридическими лицами, особыми самостоятельными субъектами права, поэтому они находятся с государством в публично-правовых отношениях.

--------------------------------

<1> См.: Ключевский О.В. Сочинения: В 9 т. Т. 2. Курс русской истории. Ч. 2. М., 1988.

Профессор Н.И. Лазаревский в сборнике "Мелкая земская единица" (1902 г.) пытался свести отличительные признаки самоуправления к его независимости от воли центральной государственной власти, к свободе (предоставленной государством) в сфере его компетенции. Для обеспечения реальной независимости органов самоуправления, по мнению ученого, наилучшими средствами являются гласный характер деятельности, по крайней мере части органов самоуправления, избрание должностных лиц самоуправления, и притом на более или менее краткий срок и принадлежность должностных лиц к местному населению.

Государственная теория самоуправления повлияла на разработку земской реформы 1890 г., которая усилила бюрократический контроль над земской системой, хотя и не привела к полному ее подчинению государству. Признание органов местного самоуправления органами самоуправляющихся союзов юридических лиц публичного права привело к дальнейшему развитию теории местного самоуправления, в рамках которой как необходимые признаки данного института рассматривались независимость и принадлежность должностных лиц к местному населению.

В литературе иногда выделяли еще так называемую политическую теорию самоуправления и теорию дуализма местного самоуправления, вариантом которой считалась юридическая теория, а также ряд других теорий, являвшихся в основном частными проявлениями государственной или общественной теории.

Так, сущность политической теории заключалась в противопоставлении земщины (общинного или коммунального начала) опричнине (началу правительственно-бюрократическому, чиновничеству). Согласно этой теории самоуправление есть, прежде всего, самодеятельность граждан, не поступивших на правительственную службу и потому дисциплинарно и материально свободных в своем волеизъявлении. Российский государствовед Б. Нольде в своей работе "Очерки русского государственного права" (1911 г.) определял самоуправление как форму осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений.

Теория дуализма (ее сторонники - Ж. Бардо, О. Зеевальд и др.) предполагала отказ от идеи муниципальной автономии; самостоятельность местного самоуправления присутствует в исключительно местных делах. Она оправдывала вмешательство государства в деятельность местного самоуправления тем, что последнее выходит за рамки местных дел и, по сути, действует как орудие вышестоящей администрации, государства.

Наконец, юридическая теория (в России ее активно поддерживали М.И. Свешников, Э. Мейер и др.) рассматривала правительство, иные государственные учреждения как органы юридического лица - государства (отсюда и название данной теории). Общественные учреждения, выполнявшие определенные государственные функции, считались органами общин и других самоуправляющихся единиц как юридических лиц, отделенных от государства. Государство в целом рассматривалось как ассоциация сообществ, центр, вырабатывавший лишь нормы, единые для всех, обеспечивавшие стабильность и целостность ассоциации, общие для всех сообществ социальные, политические и экономические стандарты, защиту прав личности и т.д.

Таким образом, уже давно зарубежными и отечественными учеными и государственными деятелями было доказано, что развитие местного самоуправления во многом определяется общими закономерностями развития государства и общества. Будучи общим понятием, отражающим процесс становления и реализации народовластия на местах, оно может строиться по разным моделям и воплощаться в различных организационно-правовых формах.

В современной теории российского местного самоуправления присутствуют различные точки зрения относительно социально-правовой природы муниципалитетов. При этом главный дискуссионный вопрос связан с соотношением местного самоуправления и государства, государственной и муниципальной власти.

В соответствии с Конституцией РФ единственным источником власти в Российской Федерации является народ. Таким образом, источник власти един. Вместе с тем формы реализации народовластия неодинаковы. Оно осуществляется непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

При характеристике власти в государстве наряду с понятием "народовластие" используется понятие "публичная власть". Это позволяет выделить в ряду проявлений власти государственную власть, реализуемую государственными органами и государственными должностными лицами, общественную власть, т.е. власть общественных объединений, и муниципальную власть, осуществляемую на основе местного самоуправления.

В правовых системах некоторых стран власть общественных объединений и муниципальная власть не разграничиваются. И та и другая считаются корпоративной публичной властью с учетом того, что общественные объединения и муниципалитеты суть корпорации различных видов. В российской правовой доктрине и практике они различаются.

В современной России разрабатываются различные теории местного самоуправления. В числе ученых, активно участвующих в разработке теории местного самоуправления, - С.А. Авакьян, И.В. Бабичев, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, Е.В. Гриценко, А.А. Дементьев, Е.И. Колюшин, А.Н. Кокотов, А.Н. Костюков, И.И. Овчинников, А.А. Сергеев, Н.С. Тимофеев, Г.Н. Чеботарев, Е.С. Шугрина и др.

Трудности создания "общей" теории этого демократического института публичной власти объективны - они заключаются в его многоаспектности, значительной динамике процесса законодательного регулирования. Причем следует отметить, что законодательный процесс мог быть более систематизированным и логичным, с опорой на непротиворечивые теоретические основы.

В науке существует несколько точек зрения относительно природы муниципальной власти. Предпочтительным является мнение, согласно которому эта власть сочетает в себе черты государственной и общественной власти. Вместе с тем ряд авторов считают, что в муниципальной власти преобладают свойства общественной власти, поскольку муниципальные образования являются "по преимуществу", "прежде всего", "главным образом" структурами гражданского общества. Другие исследователи, напротив, полагают, что муниципалитеты суть особые государственные структуры и муниципальная власть - это власть государственная.

Однако соотношение в муниципальной власти элементов государственной и общественной власти непостоянно. Оно меняется в зависимости от обстоятельств политического, экономического и культурного свойства. В некоторых странах местная власть выросла из общественной, но теперь, как и везде, она отнюдь не отделяется полностью от государственной, не является ее антиподом. Пока государство существует, оно в той или иной степени будет присутствовать в местном самоуправлении. Установить меру этого присутствия раз и навсегда для всех стран и для всех этапов исторического развития каждой страны невозможно.

Местное самоуправление в самой общей форме можно определить как рубежный институт, где гражданское общество "встречается" с государством и где мера "погружения" государства в общество, так же как и мера "восхождения" общества в государство, определяется конкретными историческими обстоятельствами. Местное самоуправление может в большей или меньшей степени подвергаться государственному нормативному регулированию, централизации или децентрализации, наделяться государственными полномочиями, служить средством оптимального решения вопросов, непосредственно связанных с интересами населения, обеспечивать возможность включения в решение этих вопросов населения. Однако возможные изменения не должны приводить к крайностям, одна из которых состоит в полном переходе самоуправленческих структур на государственные начала, а другая - в превращении этих структур в безвластные "общинные" учреждения.

Наиболее приемлемая из современных теорий местного самоуправления, у которой немало приверженцев среди ученых, специализирующихся на проблемах местной власти, - дуалистическая теория местного самоуправления. Это не та теория дуализма, о которой шла речь выше. Скорее, это наследница государственной и общественно-хозяйственной теорий, соединенных и переработанных применительно к условиям нынешней России.

Имея в виду "государственную составляющую" местного самоуправления, дуалистическая теория предполагает обязательность создания муниципальных образований по решению органов государственной власти, подзаконный характер деятельности самоуправленческих структур, являющихся особым уровнем публичной власти, определение государством основных параметров их деятельности, обеспечение обязательности выполнения решений, принимаемых в системе местного самоуправления средствами государственного принуждения, возможность наделения органов самоуправления государственными полномочиями, надзор и контроль со стороны государства за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. В то же время согласно доктрине органы местного самоуправления формируются без вмешательства органов государственной власти и их решения не требуют согласования с органами государственной власти или одобрения этими органами. Выборные органы местного самоуправления формируются преимущественно из лиц, проживающих в границах муниципальных образований, и действуют, как правило, на непрофессиональных, "общественных" началах. Удельный вес вопросов местного значения, решаемых в формах прямой демократии (референдум), по идее, выше, чем у органов государственной власти. "Общественная составляющая" характеризуется также тем, что возможность прямого влияния населения на местные дела значительно шире, чем на дела региональных или тем более федеральных государственных инстанций.

Муниципальная власть - самая близкая к населению власть, и эта близость заключается в тесной, органической связи с территориальным общественным самоуправлением, составляющим один из институтов гражданского общества. Органы местного самоуправления непосредственно опираются на этот институт, включают его в решение вопросов местной жизни.

Дуалистическая теория местного самоуправления может претендовать на статус синтетической теории современного российского местного самоуправления <1>. Однако идейные основы демократического института местной власти ею не исчерпываются. Эту теорию в определенной мере конкретизируют, а в некоторых случаях и превосходят по степени обобщенности принципы российского местного самоуправления.

--------------------------------

<1> См.: Дементьев А. Теория и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации. Обнинск, 2009. С. 26.

2. Принципы местного самоуправления

Сравнительно молодая наука о местном самоуправлении пока не выработала должной, достаточно обоснованной системы указанных принципов. Между принципами, составляющими предмет теории, и принципами, содержащимися в Конституции Российской Федерации и законодательстве, существует разница, хотя значение теоретических принципов для практики чрезвычайно велико. Как отмечается в литературе, научные принципы предопределяют единые основы построения и деятельности местного самоуправления и важнейшие элементы этого конституционно-правового института - муниципальной власти. Кроме того, они выступают в качестве критерия оценки действующей системы самоуправления, позволяют оценить, насколько практика местного самоуправления отвечает идеям, выраженным в принципах. При этом сколь бы ни верны были разработанные теоретиками принципы, они не все и не всегда могут иметь одинаково полное воплощение на практике. Многое зависит от конкретных исторических, политических, экономических условий. Кроме того, теоретические принципы местного самоуправления не должны отрываться от реальных правовых основ местного самоуправления, выраженных в таких юридических документах, как Конституция Российской Федерации или Европейская хартия местного самоуправления.

В правовой литературе предлагается немало систем-принципов местного самоуправления - в чем-то схожих, а в чем-то и различающихся <1>. Используя уже сделанные исследователями выводы и предложения, эти принципы можно подразделить на две группы.

--------------------------------

<1> См., например: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 97 - 103; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2000. С. 42; Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Сивицкий В.А., Тимофеев Н.С. Муниципальное право России. М., 2009. С. 147 - 170; Дементьев А. Теория и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации. Обнинск, 2009. С. 26, 27.

К первой относятся принципы, устанавливающие положение муниципальной власти в общей системе публичной власти.

Во-первых, это компетенционная обособленность органов местного самоуправления. Законодательство устанавливает перечень вопросов местного значения, конкретизируемых в правах и обязанностях органов местного самоуправления. Они отделены от компетенции государственных органов, хотя на началах партнерства возможны контакты и совместные решения разных уровней публичной власти при решении общих задач в рамках, установленных законом.

Во-вторых, отсутствие в отношениях органов местного самоуправления с органами государственной власти и органов разных уровней местного самоуправления между собой признаков субординации и подчиненности. При этом при выполнении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий они обязаны выполнять в установленных законом случаях нормативные акты государственных органов, наделивших муниципалитеты государственными полномочиями.

В-третьих, взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти при решении общих задач. (Подробнее об этом речь пойдет ниже.)

В-четвертых, организационная самостоятельность органов местного самоуправления. Они свободны в выборе форм и методов решения вопросов местного значения и выполнения соответствующих полномочий, а также в реализации переданных им государственных полномочий. Они самостоятельны в определении своих внутренних организационных структур, в установлении регламентов их деятельности.

В-пятых, соразмерность финансовых и материальных ресурсов органов местного самоуправления и их компетенции. Этот принцип определяет важнейшее условие, без соблюдения которого местное самоуправление не может быть реальным.

В-шестых, право органов государственной власти наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, обеспеченными материальными и финансовыми ресурсами. Органы государственной власти могут и не наделять муниципальные органы государственными полномочиями. Тогда местное самоуправление становится более самостоятельным и автономным институтом. Однако на практике в большинстве демократических государств муниципальная власть исполняет некоторые полномочия государственной власти, осуществление которых подконтрольно органам, передавшим свои права и обязанности.

В-седьмых, право органов местного самоуправления на судебную защиту. Это одна из важнейших государственных гарантий статуса местного самоуправления как такового.

Ко второй группе принципов относятся те, с которыми связано демократическое устройство и функционирование муниципальной власти.

Во-первых, это выборность и сменяемость депутатов и должностных лиц. Выборность, как будет подробно показано ниже, - это основной способ формирования важнейших органов местного самоуправления и одновременно одна из главных "первичных" форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Сменяемость обеспечивает постоянно возобновляемую связь с избирателями депутатов и должностных лиц, гарантирует членам местного территориального сообщества возможность занять в системе местного самоуправления положение, существенно влияющее на ведение муниципальных дел.

Во-вторых, обязательное наличие представительных органов местного самоуправления и их право создавать ответственные перед ними исполнительные органы. Без представительных органов (кроме тех случаев, когда решения принимаются непосредственно самим населением) невозможно аккумулировать мнения, нужды и потребности различных групп населения.

Право создавать подведомственные исполнительные органы обеспечивает организационные гарантии эффективности усилий представительных органов.

В-третьих, гласность деятельности органов местного самоуправления. Гласность, открытость работы органов местного самоуправления позволяют населению следить за тем, что и как решают муниципальные власти и вовремя воздействовать на них, если они поступают вопреки воле граждан.

В-четвертых, законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Действия в русле законности гарантируют оптимальное положение муниципалитетов в общей структуре публичной власти. Действия вопреки закону исключают это положение. Кроме того, нарушение законности может повлечь нарушение прав и свобод граждан, установленных нормами права интересов, что также не соответствует назначению и роли местного самоуправления.

В-пятых, участие населения в подготовке, обсуждении, принятии, исполнении и контроле за исполнением решений органов местного самоуправления. Это участие является неотъемлемым правом граждан и ближайшим образом выражает сущность организации местного самоуправления как демократического института власти.

В-шестых, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления населению. Это средство постоянной связи населения с органами местного самоуправления, предопределяющее возможность активного влияния населения на деятельность органов местного самоуправления.