Государственное правление и устройство

Форма правления — это организация верховной го­сударственной власти, механизм взаимодействия ее структурных элементов. Она позволяет понять, как ре­ально осуществляется власть и кто является ее источни­ком. Основные формы правления — монархия и респуб­лика.

Монархия — это такая форма правления, при кото­рой высшая государственная власть представлена одним лицом, занимающим обычно престол по наследству или иногда избираемым пожизненно. Если монарх вы­ступает в качестве единственного высшего органа государственной власти, то такая монархия называется не­ограниченной, или абсолютной. Если же верховная власть распределена между монархом и другими органами, то перед нами ограниченная монархия (сословно-представительная, конституционная).

Республика — это форма правления, при которой органы государства либо избираются, либо формируют­ся общенациональными, представительными учрежде­ниями. Исторически республика возникла в античную эпоху и сейчас как форма правления занимает домини­рующее положение. Различают три вида республик: президентскую, парламентскую и смешанную (или полу­президентскую) .

Отличительный признак президентской республики, как следует из ее названия, — наличие в государстве поста президента. Данный признак необходим, но не­достаточен для того, чтобы такое государство назвать президентской республикой. Дело в том, что президент всегда является главой государства, но не всегда главой исполнительной власти. Поэтому президентская — лишь та республика, в которой президент одновременно и глава государства, и глава правительства. Кроме того, президент избирается всеобщим голосованием: из чего следует, что, во-первых, он независим от парламента, то есть не несет перед ним ответственности; во-вторых, сам по своему усмотрению формирует органы исполни­тельной власти. Но в то же время президент не распо­лагает правом роспуска парламента.

Классический образец президентской республики — США. Эта форма правления характерна для большин­ства стран Латинской Америки.

В парламентской республике правительство форми­руется парламентом из числа депутатов, победивших на выборах от партий или партийной коалиции. Его воз­главляет избираемый парламентом премьер-министр. Правительство несет ответственность перед парламен­том. Это значит, что в случае несогласия с деятельно­стью правительства парламент может выразить ему во­тум недоверия, вследствие чего правительство должно уйти в отставку. Президент как глава государства фор­мально может наделяться значительными полномочия­ми, но в действительности не оказывает существенного влияния на ход политики. Его роль, как правило, но­минальна в парламентской республике. Парламентская форма правления присуща в основном европейским государствам.

При смешанной (полупрезидентской) форме прав­ления глава государства — президент — лично предла­гает состав правительства, прежде всего кандидатуру его главы, которые затем подлежат утверждению пар­ламента (Украина, Франция, Финляндия).

Форма государственного устройства — это админист­ративно-территориальное устройство государства, ха­рактер взаимоотношений между государством и его час­тями, между центральными и местными органами. Современное государство имеет две формы — простую (унитарную) и сложную (федеративную).

Унитарным называют такое государство, составляю­щие части которого не имеют признаков государствен­ности, а управление осуществляется исключительно центральным правительством. В таком государстве мест­ные и региональные органы управления не имеют вла­сти для принятия какого-либо политического решения.

Подавляющее большинство современных государств имеют унитарную форму государственного устройства (Украина, Франция, Италия, Польша и т.д.).Тут функ­ционируют единые центральные органы государствен­ного управления, единая конституция, единое гражданст­во. Унитарное государство существует преимущественно в странах с мононациональным составом населения.

Унитарные государства делятся на централизованные (Англия, Швеция, Дания) и децентрализованные (Фран­ция, Италия, Испания). В первом случае местным орга­нам управления предоставлена широкая самостоятель­ность. Однако они не имеют значительной автономии и непосредственно ориентированы на исполнение реше­ний центра. Во втором случае крупные регионы имеют широкую автономию, кое-где и собственные парламен­ты, правительства, административно-управленческий аппарат, могут самостоятельно решать переданные в их компетенцию центральными органами некоторые во­просы общественной жизни. Но, в отличие от субъектов федерации, эта компетенция значительно ограничена, что ставит их в большую зависимость от центра.

Федеративное — это такое государство, составляю­щие части которого имеют определенные признаки го­сударственности. Тут местным и региональным органам управления предоставлены исключительные полномо­чия в принятии некоторых политических решений. В фе­деративном государстве два правительства (центральное и региональное) контролируют одну и ту же группу людей, имея при этом разные полномочия в принятии политических решений.

Ярким примером федерации является ФРГ. Регио­нальные органы управления полностью контролируют образование, телевидение, радио, правопорядок. Внешняя политика, дипломатия, денежная и валютная политика, почта, железные дороги, автотранспорт, государствен­ная безопасность находятся под полным контролем центрального правительства. Центральное правительство и правительство субъекта ФРГ несут равную ответст­венность во всех сферах политической деятельности.

Федеративная форма государственного устройства, как правило, возникает в результате компромисса меж­ду его субъектами, когда они объединяются в единое государство, или когда возникают трудности в объеди­нении государства, или как результат территориальных и национальных отличий. Малые государства вряд ли могут создать федеративную форму, так как в них нет такого спектра проблем, которые стоят перед больши­ми государствами.

Сегодня в мире насчитывается 20 федеративных (США, Россия, Бразилия, ФРГ и др.) и почти 170 уни­тарных государств. При этом необходимо учитывать, что удельный вес федеративных государств по численности населения и занимаемой площади значительно больше их количества. Они составляют всего 12% общего числа стран мира, но им принадлежит 51% территории Зем­ли, в них проживает 38% населения мира.

Федеративные государства условно можно также разделить на централизованные и децентрализованные. Например, Россия имеет высокую степень централиза­ции. Особенно это видно из того факта, что субъекты федерации не могут самостоятельно распоряжаться бюджетом и полностью зависят от центра. США наибо­лее децентрализованная федерация, хотя за последнее время влияние центрального правительства на исполни­тельные структуры штатов расширяется.

В настоящее время невозможно однозначно ответить на вопрос, насколько выгодна централизация или децентрализация федеративной формы. Однако можно утверждать: в современном мире высокоразвитые стра­ны склоняются в пользу систем со значительной, но все же ограниченной степенью централизации.

От федерации как сложного государства следует от­личать конфедерацию — союз, лигу государств, создан­ную ради соответствующей цели. Это государственное образование не отвечает понятию формы государствен­ного устройства. Конфедерация существует короткое время и создается на договорной основе. В представи­тельских органах конфедерации делегаты представляют суверенные государства. Конфедерация не имеет суве­ренитета, в ней создаются только те органы, которые необходимы для достижения общих целей (военные, политические и т. п.). Субъекты конфедерации имеют право отказаться признать или использовать акты кон­федеративной власти. Последние действуют на террито­рии государств (субъектов конфедерации) только по их согласию.

В политологической литературе ученые выделяют два основных этапа развития государства — традицион­ный и конституционный, а также промежуточные ста­дии, в которых сочетаются черты как первого, так и второго. Традиционные государства возникали и суще­ствовали преимущественно стихийно, на основе обыча­ев и норм жизни общества. Конституционное государст­во — это объект сознательной деятельности людей в создании государственного управления, которое не ог­раничивает экономическую, культурную, религиозную активность граждан, осуществляет функции, делегированные гражданами, не нарушая свободы личности.

Любое государство, даже любая политическая орга­низация, имеет свою конституцию, то есть совокуп­ность правил, согласно которым власть распределяется между ее субъектами. Ни одна группа людей, занятых политической деятельностью, не может существовать без такого рода правил — конституции с маленькой буквы (они могут быть официальными и неофициаль­ными, но обязательными для исполнения всеми члена­ми группы). Большинство государств и организаций имеет официальный набор законов и правил, опреде­ляющих основные способы распоряжения своими соб­ственными делами. В данном случае речь идет о Консти­туции с большой буквы. Например, Конституция США, Основной закон ФРГ объясняют, кто должен осущест­влять основные политические функции, принимать по­литические решения, претворять их в жизнь. Конститу­ция определяет основные права гражданина.

Однако конституция любого государства не может вместить в себя все правила, касающиеся разделения власти. Большинство этих правил выведено за пределы конституции и отражено в неофициальных документах. В США Конституция определяет основную структуру политики. А конституция с маленькой буквы включает в себя намного больше, чем просто Конституция. В зави­симости от того, в какое время создавались конституции, они различаются между собой еще и объемом содержа­щейся в них информации и тем, сколько ее осталось за их пределами. Чем раньше создавалась Конституция, тем меньше в ней текста и, соответственно, информа­ции. Например, первая редакция Конституции США 1787 г. содержит 4300 слов. С того времени около 2900 слов было добавлено в виде поправок. Основной закон ФРГ (1949) включает в себя около 20 тыс. слов. Еще больший объем имеют ныне действующие конституции. При этом они характеризуются большей точностью и сложностью (хотя, следует отметить, это не всегда на пользу самой конституции). Наполеон как-то сказал, что Конституция должна быть короткой и непонятной. Если правила изложены очень точно, то их слишком сложно использовать в непредусмотренных обстоятель­ствах.

Составители конституции включали в нее те про­блемы, с которыми были хорошо знакомы в свое вре­мя. Но если эти проблемы и их решение сформулирова­ны в точной и безоговорочной форме, то они, скорее всего, позже приводят к появлению новых проблем. На­пример, законодатели-республиканцы в США внесли в Конституцию жесткую поправку, запрещающую избра­ние президента более чем на два срока. При этом они имели в виде Ф. Д. Рузвельта — демократа, избирав­шегося 4 раза. Несколько лет спустя республиканцы ста­ли заложниками своей же поправки, так как популяр­ный республиканец Д. Эйзенхауэр не имел права выдвинуть свою кандидатуру на третий срок.

В мире существуют политические организации, не имеющие Конституции: Великобритания и католиче­ская церковь. Политические правила каждой из этих организаций изложены в различных документах, закре­плены традициями. И государство (Великобритания) и церковь (католическая) имеют конституции с малень­кой буквы. Люди знают о них, цитируют их, но при этом не ссылаются ни на один документ.

Конституции, как правило, состоят из двух важ­нейших частей. В первой определяются взаимоотноше­ния между государством и гражданином, права лично­сти, утверждается правовое равенство всех граждан. Во второй части дается характеристика государства (рес­публика, монархия, федерация, унитарное государство и т.п.), излагаются статус различных ветвей власти, правила взаимоотношений парламента, президента, пра­вительства, суда, а также структура и порядок функцио­нирования органов управления.

Конституция Украины — наглядный тому пример. В настоящей главе речь вдет о второй части Конститу­ции (в соответствующих темах рассматривается ее пер­вая часть). Конституция Украины — новейшая из всех современных основных законов мира. По объему она превосходит аналогичные документы других государств. В ней много и детально расписаны разнообразные по­ложения общественно-политической жизни страны.

С принятием Конституции Украины (1996 г.) наша страна вступила в новый этап развития демократиче­ского социального, правового государства. В Основном законе Украина определяется как правовое, демократи­ческое, социальное государство с унитарной формой государственного устройства. Причем эта форма госу­дарственного устройства имеет ярко выраженную централизованную систему управления.

Новая Конституция определяет Украину как парламентско-президентскую республику. В ней закреплена полнота законодательной власти парламента — Верхов­ной Рады. В ст. 75 Конституции Верховная Рада опреде­лена как единственный орган законодательной власти в Украине. Конституция не предусматривает возможности делегирования законодательных полномочий органам и должностным лицам исполнительной власти. С положе­нием Конституции о предоставлении законодательных полномочий исключительно парламенту связана также норма Основного закона о высшей юридической силе (верховенстве) Конституции и законов в иерархической системе парламентских государственных актов. Верхо­венство Конституции и законов должно обусловить вы­сокое качество всей системы права Украины, создание основы для ее единства, внутреннего согласия.

Конституция закрепляет создание сильной власти президента и правительства, четко определяя место и правовой статус президента как главы государства. Как глава государства президент является гарантом государ­ственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения прав и свобод человека и граж­данина, выступает от имени государства в стране и за ее пределами. Конституция определила роль президента в структуре исполнительной власти. Президент согласовывает с Верховной Радой назначение премьер-министра. По представлению премьер-министра он формирует ответственный перед ним Кабинет Министров, а также назначает руководителей других центральных органов власти, глав государственной администрации и т.п.

Конституция содержит положения об организации и функционировании судебной власти. Эти положения должны повысить роль и авторитет суда как основного органа защиты прав человека и гражданина. Согласно Конституции должна быть создана единая система судов общей юрисдикции, которая будет строиться по прин­ципу территориальности и специализации. Конституция определила новые основы организации и функциони­рования Прокуратуры Украины. В ней не предусмотрен прокурорский надзор за соблюдением Конституции и законов Украины органами и служебными лицами ис­полнительной власти, представительскими органами самоуправления, предприятиями, учреждениями и ор­ганизациями всех форм собственности. Согласно Кон­ституции Прокуратура Украины осуществляет надзор лишь за соблюдением законов органами, которые ведут оперативно-розыскную работу, досудебное расследова­ние, соблюдение законов при исполнении судебных решений в уголовных делах, а также при использовании иных способов принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан. Эти изменения в правовом статусе прокуратуры связаны с повышением роли судей в защите предусмотренных Конституцией прав граждан.

Определение Конституцией новых начал в органи­зации и функционировании государственной власти — значительный шаг по пути создания в Украине демо­кратического правового государства. Ныне задача госу­дарства, общества в целом и каждого гражданина в от­дельности — претворить их в жизнь.

Конституционный этап развития государства связан с его зависимостью от общества и граждан, с юриди­ческим ограничением полномочий и сфер государст­венного вмешательства, с правовой регламентацией деятельности государства и созданием гарантий прав человека. Все это определяется Основным законом. На­личие конституции является показателем демократичности государства лишь в том случае, когда она реально воплощается в государственной организации и обяза­тельно исполняется органами власти, учреждениями, гражданами. В конституционном государстве закрепля­ется принцип ограничения его компетенции с помо­щью специальных институтов и законов, исходящих от народа, то есть всем, чем характеризуется понятие «правовое государство».