Возможности использования и проблемы реализации зарубежного опыта в ЖКХ Курской области

Одним из направлений государственной политики модернизации российского общественного пространства является реформирование жилищно-коммунальной сферы, что представляет собой не только технически сложную задачу, − процесс сопровождается ростом социальной напряженности. Реформы идут извилистым путем, принося не только положительные результаты, но и ошибки, и поражения, − чему есть ряд причин.

Так, некоторые решения правительства в данной области привели к снижению уровня жизни в основной своей массе и так небогатого российского населения. Для восстановления социальной справедливости необходимы изменения, в том числе на основе изучения и адаптации зарубежного опыта в части экономических, налоговых и финансовых инструментов и механизмов управления данной сферой. Отечественная законодательная база в области регулирования отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства содержит множественные противоречия, что не только затрудняет их исполнение, но и представляет определенные коррупционные риски.

Раздражение и протест населения вызывают растущие тарифы; некачественные жилищно-коммунальные услуги; выделение в квитанциях населения зачастую необоснованной величины расходов коммунальных услуг на общедомовые нужды (которые ранее закладывались в тариф обслуживания многоквартирного дома); введение социальных норм потребления электроэнергии со скрытым повышением тарифа (в перспективе – введение таких же норм на потребление холодной воды); создание региональных фондов на капитальный ремонт многоквартирного дома (МКД) и прочее.

Касательно формируемого фонда капитального ремонта многоквартирных домов хотелось бы отметить, что введенная в закон норма, определяющая механизм его формирования , ущемляет имущественные права именно малообеспеченной части населения. В соответствии с новыми положениями, люди весьма скромного достатка (а в МКД проживают именно такие) должны собирать средства на ремонт старых домов, которые в своё время не отремонтировало государство. Высокообеспеченные слои населения проживают, как правило, в коттеджах и усадьбах и в создании фондов капитального ремонта МКД не участвуют. В описанной ситуации, например, был бы полезен опыт зарубежных стран, где собственникам предоставляется возможность взять кредит в банке под низкие (по сравнению с российскими) проценты на ремонтные работы.

Необходимы изменения финансовой, налоговой, экономической и других направлений политики государства, которые способствовали бы построению функционирующей системы жилищно-коммунального хозяйства страны на качественно иной основе. Если развитие государства сравнить с развитием личности человека, то одной из составляющих человеческого развития является наличие у него жизненных и профессиональных целей, ведущих к успеху. Если властью не обозначена чёткая цель развития государства (речь идет об одной только сфере ЖКХ), то такое государство можно сравнить с плавающим в океане кораблём без определения конечного пункта и проложенного к нему маршрута. Такой корабль, естественно, не попадёт в нужную точку, поскольку её просто нет.

Одной из целей реформирования жилищно-коммунальной сферы можно определить, к примеру, для управляющих организаций – своевременную оплату жилищно-коммунальных услуг поставщикам, для поставщиков ЖКУ – создание справедливой конкуренции и т.д. Кроме того, создание рыночной системы в сфере ЖКХ даст возможность министерству ЖКХ решать ключевые задачи министерства, а именно – разрабатывать принципы функционирования всей системы ЖКХ, не отвлекаясь на мелочную опеку структур и разработку всевозможных громоздких, не всегда логичных и выполнимых правил.

В российских нормативно-правовых документах не принято указывать цель, в соответствии с которой издается тот или иной документ либо функционирует та или иная структура. Возможно, и этим тоже объясняется долговременное наличие одних и тех же проблем в сфере российского ЖКХ: высокие тарифы на коммунальное обслуживание, неплатежи со стороны управляющих компаний и товариществ собственников жилья поставщикам коммунальных услуг, введение заниженных социальных норм на потребление электроэнергии и пр.

Как альтернативу утверждаемым тарифам на коммунальные услуги в России можно создать конкурентную среду среди производителей этих услуг. Для этого, во-первых, необходимо подготовить все правовые документы и технические условия для запуска её функционирования в масштабах всей страны.

Дотации и субсидии федерального и региональных бюджетов вряд ли помогут жилищно-коммунальной системе без задействования экономических инструментов и механизмов. А они в России ещё не разработаны и, следовательно, не применяются. Преимущества глобализации заключаются и в том, что она дает возможность быстрого распространения передовых и эффективных управленческих решений от одного мирового субъекта к другому.

В данной работе мы пытаемся разобраться в системе управления некоторыми зарубежными жилищными и коммунальными системами, и почему в нашей стране те же системы порой регулируются «вручную». Для ответа на вопрос, возможна ли адаптация системы управления ЖКХ муниципальных образований зарубежных стран в России, рассмотрим более детально отношения в данной сфере в некоторых странах и которые могут быть использованы в нашей стране.

Коммунальные предприятия отраслей городского хозяйства в большинстве зарубежных стран (Венгрия, Польша, Словакия, Франция, Финляндия) передавались в частные руки в рамках общих программ приватизации публичной собственности. Под приватизацией в данных странах понимают передачу частным лицам контроль над государственными и муниципальными предприятиями и активами, но без передачи имущественных прав. В этом случае к основным методам приватизации (продажа акций, частные инвестиции в государственные предприятия, разукрупнение предприятий, их выкуп менеджерами или работниками) добавляются подряд и аренда, а также передача муниципальных и госпредприятий для управления в частные руки. В итоге частным менеджерам передаются только управление и результаты деятельности, то есть, термин «приватизация» используется здесь в широком толковании, в данном случае, приватизация бизнеса.

В перечисленных странах осуществлен перевод оказания коммунальных услуг из госсектора в частный с целью задействования рыночных механизмов для улучшения соотношения «затраты-эффективность». Приватизация в ЖКХ отличается многообразием форм и сложностью, и это обусловлено особенностью его структуры.

Практика показывает, что наиболее легко в сфере муниципального хозяйства частный бизнес преуспевает в направлениях:

1. уборочные работы, озеленение, благоустройство прилегающих территорий;

2. ремонт и содержание дорог;

3. эксплуатация жилищного фонда;

4. сбор, вывоз и переработка бытовых отходов;

5. ремонтные услуги населению.

В каждой из развитых стран приватизация муниципальных предприятий проводилась по-своему. Во Франции в первую очередь приватизировались конкурентоспособные отрасли, причем передавались они в частные руки по завышенным ценам. Предприятия коммунальных услуг (естественные монополии) реализовались по «остаточному принципу». Целью государственной политики при проведении приватизации было сокращение государства и муниципалитетов в производственные процессы экономики ЖКХ. В результате в частные руки было передано 3/4 городского водоснабжения, службы по уборке улиц, вывозу мусора.

Поскольку после приватизации сфер содержания городского хозяйства на данные услуги растут не только их качество, но и цены, то регулирование цен в коммунальном хозяйстве государства оставляют за собой.

В условиях естественных монополий жизнеобеспечивающих систем (энергообеспечение, водоснабжение, водоотведение) участие предпринимательских структур в обслуживании населения может быть довольно разнообразным. Но монопольная ответственность при этом за состояние и развитие данных систем остается за государством (в лице местных органов государственной власти): именно оно в итоге несет ответственность за создание нормативной базы, за установление тарифов на коммунальные услуги для потребителей.

Учитывая разнообразие форм участия частного бизнеса в сфере ЖКХ при сохранении государственной или муниципальной собственности на объекты жизнеобеспечения, во Франции и Финляндии наиболее часто применяются договоры с частными предпринимателями об управлении, об обслуживании, об аренде, концессии.

Концессия – это соглашение, по которому одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), право собственности, на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

«Главная особенность концессионного соглашения состоит в том, что объекты договорных отношений (имущество, отдельные виды деятельности) находятся в безраздельном, монопольном обладании только одной из сторон соглашения, а именно государства или иного публично-правового образования. Другая сторона соглашения – это всегда частное лицо, принимающее на себя определенные обязательства в обмен на предоставляемые ему права. Вот почему в отличие, например, от обычного гражданско-правового договора, по которому стороны просто обмениваются правами и обязанностями, концессионное соглашение, по представлениям правовой теории, изначально выступает, скорее, как акт наделения (дарения, пожалования, уступки) со стороны государства правами, которые недоступны или ограниченно доступны в гражданском обороте».

Взаимоотношения на основе концессионных соглашений между государством и частными инвесторами существуют издавна. Во Франции закон о концессиях в сфере общественных услуг принят во времена Наполеона, а первым концессионным объектом стал Южный канал, построенный в XVII в. В Великобритании концессионное законодательство появилось в XVII в. В США первые концессии были выданы в 1691 году. На сегодняшний день концессия успешно работает во многих странах по всему миру, но наиболее она применима во Франции, Германии, Великобритании, Италии и США. Например, во Франции вся система газоснабжения и коммунального обслуживания сегодня работает на концессионном механизме.

Для России концессия тоже не нова, она применялась и ранее. Во второй половине XIX – начале XX века в России десятки тысяч километров железных дорог, включая Китайско-Восточную железную дорогу (начало ХХ века) были построены на концессионной основе. Существенную роль сыграли концессии в период проведения новой экономической политики (НЭПа) советским правительством России. Они принесли доход в казну в виде уплаты концессионного вознаграждения, долевых отчислений от оборота концессионных предприятий, арендной платы, налогов, сборов пошлин и т.п.

Возвращение концессии в перестроечной России состоялось в конце XX века с появлением в Лесном кодексе 1997 г. договора концессии участка лесного фонда, принятием во второй части Гражданского кодекса новой для российского гражданского права конструкции договора коммерческой концессии .

При такой организации государственно-частного партнерства предприниматели, рассчитывая на получение контрактов в будущем, как правило, свою работу выполняют добросовестно.

«Заключая концессионное соглашение, концессионер рассчитывает на получение прибыли, но государственные органы или муниципальное образование выполняют социальное назначение, рассчитывая получить от последнего качественное предоставление жилищно-коммунальных услуг для граждан, которые не являются участниками данного соглашения, но их права и интересы концедент защищает» .

Заключение таких контрактов является наиболее распространенной формой приватизации (в западном понимании) всех городских служб. В связи с этим в структурах местных администраций западных стран имеются специальные отделы контрактов.

Частичная приватизация посредством рационального заключения договоров на управление объектов муниципальной собственности позволяет городским властям организовывать конкретные услуги, и в то же время сохранять статус публичной власти: формирование спроса, принятие решений о покупке товара, оказании услуги, реальный контроль над исполнением подрядчиками условий договоров и своевременную оплату счетов.

Отсюда можно сделать вывод, что в зарубежных странах применяется политика гибких методов и форм управления объектами публичной собственности с привлечением разнообразия частного капитала, частной инициативы, рыночной конкуренции.

Таким образом, знакомство с опытом других стран в сфере городского хозяйства показывает, что основными задачами органов государственной власти и местного самоуправления в жилищно-коммунальном хозяйстве является предоставление возможностей частному бизнесу проявлять деловую активность. При этом происходит экономия бюджетных средств и одновременно сохраняется ответственность муниципальной администрации по координации частных компаний и предпринимателей в сфере жизнеобеспечения населения.

Все инфраструктуры ЖКХ после постройки передаются муниципалитету. Дальнейшее использование инфраструктуры ведется через муниципалитет, потому что именно он несет политическую ответственность перед своими гражданами. Руководством учитывается, что граждане – это большая голосующая политическая сила.

Во Франции, как мы уже говорили, большая часть коммунальных служб – муниципальные, и частный капитал привлекают они по договорам концессии.

В Финляндии практически все дома объединены в акционерные общества владельцев жилой недвижимости. Около 70 % из них управляются операторами (управляющими компаниями), остальные управляются сами. Оператор несет ответственность за ежедневное управление согласно договору на управление, в котором детально оговорены все условия, виды услуг и цены на них. Оператор может нанять эксплуатирующую организацию, а небольшие товарищества выбирают ее сами.

Эксплуатирующая организация имеет право предоставлять жилищно-коммунальные услуги самостоятельно либо по договору со специализированными компаниями (уборка территории, вывоз мусора, ремонтно-строительные и т.д.). Эксплуатирующая организация один раз в год отчитывается перед жильцами о доходах и расходах и о балансе общества собственников жилья.

В Хельсинки всеми коммунальными системами владеет город, считается, что так надежнее. Но множество электростанций в Финляндии принадлежит частным лицам. Отопление централизованное. Однако коммунальный бизнес поставлен так, что и руководство муниципалитета и граждане могут не волноваться о наступлении каких-то чрезвычайных ситуаций. При необходимости и граждане и муниципалитет могут взять кредит под посильные проценты.

Одно из важнейших преимуществ системы управления жилищно-коммунальным хозяйством в европейских странах является то, что регулирующие органы не допускают возникновения монополии на рынке предоставления услуг ЖКХ – ни среди поставщиков воды, ни газа, ни электроэнергии. Государственные органы регулируют ценовую политику поставщиков данных услуг. Правда, под регулирование не попадают поставки электричества и газа, так как эти энергоносители торгуются на бирже. Государство контролирует цены на сервисные сборы (за обслуживание дома и придомовой территории). Для этого применяются индексы повышения цен, которые ежегодно публикуются на территории стран Европейского союза. Например, он составит 4,5 %. Это значит, что у поставщиков воды имеется три пути: не повышать в этом году цены на воду; повысить на величину, меньше, чем 4,5 %; повысить цены на 4,5 %. На больше – нельзя. Таких индексов рассчитывается множество: отдельно для поставщиков воды и для сервисных компаний. Индексы рассчитываются специальными аналитическими департаментами на основе разработанных методик, учитывающих необходимые факторы.

Для предотвращения краж и мошенничества все поставщики на рынке обязаны ежегодно проходить сплошной аудит у независимых компаний. Результаты аудита должны быть опубликованы и находиться в открытом доступе.

На рынке поставщиков электроэнергии в Европе ситуация обстоит еще интереснее. Счетчики электроэнергии оборудованы специальным ключом с микрочипом, который представляет собой некое подобие сим-карты, и этот чип привязан к электронному счету в определенной энергетической компании. Владелец такого ключа в любом терминале – в супермаркете или просто на улице – может пополнить этот счет. При этом хозяин жилья может иметь сразу несколько таких ключей (они унифицированы у всех компаний) и сам выбирать поставщика услуг хоть каждый месяц.

Похожая ситуация и с газоснабжением, с той лишь разницей, что для газовых счетчиков используется не ключ с микрочипом, а пластиковая карта – также со встроенным микрочипом. В остальном технология работы полностью такая же. Все эти технологии обеспечивают высокую конкурентность на рынке поставщиков услуг ЖКХ в Великобритании и в Европе в целом.

Зададимся вопросом, если это технологически возможно за рубежом, то что мешает построить такую же систему в России?

Кроме того, за рубежом на рынке жилищно-коммунальных услуг одним из требований к деятельности управляющих компаний является страхование их гражданской и материальной ответственности на случай нанесения ущерба собственникам жилья в результате неправильных действий управляющего. В случае невыполнения требований, управляющие компании становятся неконкурентоспособными. Возможно, и в России при введении страхования ответственности управляющих компаний и обязательного внешнего аудита их деятельности ситуация в ЖКХ изменилась бы в лучшую сторону.

Вместе с тем, конкурентоспособность управляющей компании растет, если ее кадры имеют сертификаты, подтверждающие их профессионализм, опыт, хорошую репутацию, финансовую стабильность и соблюдение отраслевых стандартов.

За рубежом профессиональные общества управляющих компаний организуют различные образовательные курсы (базовые и повышения квалификации), которые затем дают несомненную пользу обучающимся в их дальнейшей практической работе. В России такая подготовка только начинается.

В Европе, чтобы работать управляющим в жилищно-коммунальном хозяйстве, необходимо соответствовать определенным требованиям. Например, в Германии управляющий обязательно должен иметь высшее образование и квалификацию экономиста, юриста, инженера или социального работника, а также обладать определенными личностными качествами, такими как коммуникабельность, умение разрешать конфликты, вести переговоры и т.д.

В Венгрии, согласно закону «О товариществах собственников жилья», управляющими кондоминиумами могут быть только лица, прошедшие соответствующую профессиональную подготовку на лицензионных государственных курсах обучения по специальностям «управляющий недвижимостью» и «управляющий кондоминиума». Оба курса обучения отвечают критериям профессиональной подготовки, экзамены сдаются по распоряжению министерства внутренних дел Венгрии.

Любопытен для России опыт Польши,которая в числе первых из государств бывшего социалистического лагеря перешла на управление в сфере управления ЖКХ, создав акционерные общества со стопроцентным государственным или городским капиталом. Все технологические, экономические процессы осуществляются холдингом. Основная цель, которую определили для себя поляки, – оказание качественной услуги и обеспечение надежности функционирования всех объектов.

Существует множество положительных примеров управления сферой ЖКХ в зарубежных странах, которые можно внедрить и в России. И тем самым предотвратить перерастание напряженности в жилищно-коммунальной сфере в социально-политический кризис.

К сожалению, в настоящее время это затруднительно по той причине, что в России другие правовые принципы взаимоотношений государственной, муниципальной власти и субъектов жилищно-коммунальной сферы. Правительство и министерства, отвечающие за ЖКХ, разрабатывают не принципы его функционирования, а инструкции, методики и правила, в которых невозможно предусмотреть все практические ситуации, тем более, на такой территории, как Россия, и которые, на взгляд автора, являются компетенцией местных органов власти или даже собственников многоквартирных домов.

Чтобы сделать эффективной работу жилищно-коммунального хозяйства в России, можно адаптировать к нашим условиям имеющиеся в мире схемы производства, оказания и оплаты услуг, формирования тарифов и их выбор потребителями. Такие мероприятия позволят снять растущее массовое недовольство ситуацией в политически чувствительной сфере общественных взаимоотношений.