Правові заходи щодо поліпшення енергоефективності в ЄС

Крім заходів щодо формування внутрішнього енергетичного ринку, в 1990-ті роки, Співтовариством були проведені заходи, спрямовані на стимулювання інвестицій в енергетичний сектор, забезпечення надійності поставок енергоресурсів, підтримки енергоефективності та режиму економії енергії, розвиток і розширення споживання енергії з альтернативних джерел, збереження навколишнього середовища в процесі виробництва енергії та енергоспоживання. Ефективність енергії припускає внесення технологічних нововведень в цілях зниження об'ємів використовуваної енергії на одиницю вироблюваної продукції.

Основу діяльності Європейського співтовариства в галузі енергетики закладено ще в і п. 1 ст. 3 Договору про ЄЕС 1957 р., де серед інших напрямків діяльності Співтовариства йдеться про «заходи в галузі енергетики»[18]. Однак, енергетична політика ЄС довгого часу не знаходить відбиття серед політик Співтовариства, наведених у частині III Договору. Компетенція ЄС у цій сфері реалізується переважно через ст. 95 Договору про ЄС, що передбачає проведення заходів щодо зближення законодавства держав-членів з метою забезпечення функціонування внутрішнього ринку. Певне значення для енергетичної політики ЄС здобувають положення ст. 154-156 розділу XV «Транс'європейські мережі» Договору 1957 р., які в досить загальних формулюваннях говорять про підтримку Співтовариством проектів розвитку транс'європейською енергетичної інфраструктури. Заходи Співтовариства в галузі енергетики безпосередньо стикаються також зі «свободою» руху товарів і послуг, екологічною політикою ЄС, а оскільки енергетика є сферою природних монополій, то ще й з конкурентною політикою ЄС. Стаття 154 стала основою для різних пропозицій з транс'європейських мереж в енергетичному секторі[19]. Відповідно до ініціативи з транс'європейських мереж пріоритет віддавався з'єднанню різних передавальних мереж електроенергетики і газу, а фінансування йшло за допомогою різних механізмів[20]., зокрема, у регламенту 1655/99 Європейського Парламенту і Ради від 19 липня 1999 р., який змінює регламент 2236/95, що встановлює загальні норми з надання фінансової допомоги Співтовариством на цілі транс'європейських мереж[21]. Ці заходи також фінансувалися частково з коштів Європейського інвестиційного банку (ЄІБ).

Крім того, ключову роль для розвитку власної енергетичної політики ЄС відіграють такі міжнародні документи як Європейська енергетична хартія 1991 р. і Лісабонський договір до неї 1994 р. Ці міжнародні договори, які були укладені від імені Співтовариства, стали додатковим джерелом повноважень інституцій ЄС у сфері енергетики. Наступні події свідчать, що вони з часу їх укладення дедалі глибше проникають у систему правопорядку ЄС і стають повноцінними джерелами права ЄС. Як удруге підтвердив Суд ЄС, положення Договорів з моменту набуття ними чинності становлять інтеграційну частину правопорядку Європейських співтовариств. Виступаючи стороною в Договорі, ЄС несе міжнародні зобов'язання, зокрема щодо розробки відповідних правових норм, спрямованих на виконання положень Європейської енергетичної хартії.

Розглядаючи енергетичне право в частині розвитку атомної енергетики, слід взяти до уваги, що правова база інтеграції в галузі атомної енергетики зосереджена у Договорі 1957 р., що засновує Євратом.

Аналіз енергетичного законодавства Європейського Союзу дозволяє виділити кілька основних принципів здійснення енергетичної політики ЄС.

– принцип недискримінації, що випливає із загального принципу недискримінації й для енергетичної сфери та означає, у першу чергу, недискримінацію на енергетичному ринку, заборону на включення дискримінаційних умов у договори про енергопостачання, можливість «доступу третьої сторони»;

– принцип транспарентності, що характеризує прозорість ситуації на внутрішньому енергетичному ринку, можливість одержання інформації споживачами про рівень цін на енергоносії, а також спостереження Співтовариством за поставками й транзитом енергоресурсів;

– принцип неспричинення шкоди навколишньому середовищу, що відображає необхідність проведення превентивних заходів щодо охорони навколишнього середовища при здійсненні діяльності по енергопостачанню;

– принцип обліку соціального фактору в енергетичній політиці, що вимагає приділяти увагу залежності рівня безробіття в енергетиці від кон'юнктури ринку, забезпечення безпеки працівників в енергетичному секторі, підвищеної соціальної значимості послуг загальноекономічного рівня.

У цілому ці принципи одночасно є й принципами енергетичного права ЄС як сукупності норм права Європейського Союзу. Вони регулюють відносини, що складаються в процесі функціонування внутрішнього енергетичного ринку, забезпечення стабільності енергопостачання, підвищення енергоефективності та розвитку альтернативних і поновлюваних джерел енергії з урахуванням цілей досягнення стійкого розвитку й запобігання зміни клімату.

Сучасна структура ринку енергопостачання розставляє пріоритети в правовому регулюванні цієї сфери. Постачання електроенергії, газо- і нафтопостачання становлять основу енергетичного ринку для країн ЄС сьогодні, відсуваючи далеко на задній план всі інші інфраструктури, у тому числі й ринку вугілля. Також найважливішими пріоритетами правового регулювання в цій області є забезпечення надійності енергетичного постачання в ЄС, сприяння енергетичній ефективності та економії енергії, а також розвитку нових і поновлюваних видів енергії.

Важливішим документом у сфері енергетичної політики ЄС була перша загальна програма дій Союзу в цій сфері «Розумна енергія – Європі», яка була закріплена Рішенням Європейського парламенту і Ради № 1230/2003/ЄС від 26 червня 2003 р. Документ був прийнятий на період до 2006 р. Загальна програма дій у сфері енергопостачання консолідувала в собі частково вже існуючі раніше в цій галузі програми, такі як SAVE (підвищення енергоефективності й раціонального використання енергії), ALTENER (пошук нових і використання поновлюваних джерел енергії), STEER (підтримка енергетичних ініціатив у транспортному секторі) і COOPENER (підтримка використання поновлюваних джерел енергії в країнах, що розвиваються), дія яких завершилась у 2002 р.

Підтримка надійності енергопостачання, інтеграція енергетичної політики ЄС у сучасну Союзну стратегію щодо сталого розвитку, а також зниження залежності внутрішнього енергетичного ринку від імпорту енергії з країн, що розвиваються, є основними ідеями першої багаторічної програми дій Союзу в галузі енергетики. Здійснення програми проводилося за рахунок визначення так званих ключових дій, що охоплюють енергетичні пріоритети, не виключаючи тих, що проводяться в чотирьох згаданих секторах комбіновано або окремо; можливо також проведення ключових дій по окремих регіонах Співтовариства.

Загальновідомо, що лідируюча роль у реалізації енергетичної політики ЄС відведена Комісії. Сьогодні діяльність цього інституту в сфері енергетики будується на основі пріоритетів, визначених у Повідомленні Комісії від 23 квітня 1997 р. про загальну перспективу енергетичної політики і дій.

Функції Комісії в цій галузі переважно концентруються на координації, нагляді й контролі діяльності учасників енергетичного ринку Союзу. Так, наприклад, Регламент (ЄС) № 736/96 від 22 квітня 1996 р. про повідомлення Комісії про інвестиційні проекти, що стосується інтересів Співтовариства в нафтових, газовому секторах і секторі електроенергії, вимагав розкриття інформації про інвесторів перед Комісією по великих інвестиційних проектах в енергетичному секторі.

У структурі Комісії функціонує спеціальний департамент, що курирує питання європейської енергетики, – Генеральний директорат з питань транспорту й енергетики. Комісією створений також ряд спеціалізованих установ у цій сфері, таких як Європейський форум з транспорту та енергетики або Європейська група регулювання електроенергії та газу.

Лібералізація енергетичного ринку держав-членів була передбачена ще в Робочому документі Комісії від 1988 р. із прийняттям 26 червня 1990 р. Директиви 90/377/ЄЕС, що стосувалося процедури Співтовариства (з підвищення прозорості цін на газ і електроенергію для кінцевого споживача)[22]. Директива поставила за обов'язок державам-членам надавати Статистичному бюро Європейських співтовариств інформацію про ринкові ціни на електроенергію та природний газ. Співтовариство домоглося того, що така інформація не може бути конфіденційною, і встановило до певної міри контроль за ціноутворенням на енергетичних ринках, що привело до вирівнювання цін на електрику й газ по Співтовариству в цілому.

Подальші заходи Співтовариства з регулювання процесів постачання електроенергії були закріплені Директивою 90/547/ЄЕС від 29 жовтня 1990 р. про транзит електрики через енергосистеми та Директивою 91/296/ЄЕС від 31 травня 1991 р. про транзит природного газу через енергосистеми. За своїм змістом обидві директиви були «близнюками», основні правила транзиту збігалися практично повністю.

Процес лібералізації ринку електроенергії був відзначений прийняттям 19 грудня 1996 р. Директиви 96/92/ЄС про загальні правила для внутрішнього ринку електроенергії. У ній знайшли відображення норми про організацію та функціонування енергетичного сектора економіки держав-членів, критерії та умови доступу на внутрішній енергетичний ринок Співтовариства. Відповідно до Директиви 96/92/ЄС, держави-члени самостійно встановлюють права й обов'язки підприємств електропостачання і на свій розсуд визначають доступ виробників електроенергії на ринок на основі дозвільної або заявної системи. Держави-члени повинні забезпечувати доступ споживачів до систем електропостачання на основі принципів недискримінації та транспарентності, у тому числі й відносно тарифів, а також вживати заходів з підтримки відкритості своїх енергетичних ринків.

У липні 2003 р. в енергетичному законодавстві була проведена докорінна реформа. Чотири директиви щодо лібералізації ринків постачання газом і електрикою – Директива 90/547/ЄЕС, Директива 91/296/ЄЕС, Директива 96/92/ЄС і Директива 98/30/ЄС – були скасовані. З 1 липня 2004 р. їх місце в правовому регулюванні зайняли нові, модернізовані і кодифіковані документи – Директива Європейського Парламенту й Ради 2003/54/ЄС від 26 червня 2003 р. щодо загальних правил на внутрішньому ринку електрики, а також Директива Європейського парламенту та Ради 2003/55/ЄС від 26 червня 2003 р. щодо загальних правил на внутрішньому ринку природного газу.

Директива 2003/54/ЄС[23] визначила загальні правила щодо генерації, передачі і поставок електроенергії по Співтовариству. У ній знайшли відбиття норми про організацію та функціонування енергетичного сектора економіки держав-членів, критерії і умови доступу на внутрішній енергетичний ринок Співтовариства. Відповідно до Директиви 2003/54/ЄС, держави-члени самостійно встановлюють права й обов'язки підприємств електропостачання та на свій розсуд визначають доступ виробників електроенергії на ринок або на основі дозвільної або заявної системи держави-члена, забезпечують доступ споживачів до систем електропостачання на основі принципів недискримінації і транспарентності, у тому числі стосовно тарифів, а також вживають заходів з підтримки відкритості своїх енергетичних ринків.

Положення Директиви 2003/54/ЄС доповнюються нормами, закріпленими в Регламенті Ради і Європейського парламенту (ЄС) № 1228/2003 від 26 червня 2003 р. про умови доступу до мереж з метою транскордонного обміну електроенергією[24]. Цей Регламент націлений на створення справедливих умов для транскордонного обміну електрикою при нормальній конкуренції та з урахуванням регіональної специфіки в державах-членах шляхом встановлення єдиної тарифікації при доступі на внутрішній ринок ЄС.

Так звана «газова» Директива 2003/55/ЄС[25] встановила загальні правила для транспортування, постачання, поставок і зберігання природного газу. Документ закладав правила, що відносяться до організації та функціонування газового сектора економіки держав-членів, включаючи ринок постачання зрідженим газом, забезпечував гармонізацію положень про порядок доступу на ринок відповідних підприємств. Директивою введені загальні критерії й процедури видачі дозволів підприємствам на транспортування, постачання, поставку та зберігання природного газу.

Директива 2003/55/ЄС спрямована на демонополізацію й розвиток ринку газопостачання в державах-членах шляхом його повного відкриття, стимулювання конкуренції в газовому секторі, інтеграцію газотранспортних мереж з урахуванням залежності газового ринку від постачальників газу третіх країн.

Ряд директив, прийнятих Співтовариством на початку 1990-х, був спрямований на гармонізацію законодавчих положень держав-членів щодо процедури поставок для державних потреб в енергетичному секторі. Це Директива Ради 93/38/ЄЕС від 14 червня 1993р., що координувала процедури поставок суб'єктами, що здійснюють діяльність у водному, енергетичному, транспортному й телекомунікаційному секторах, і Директива Ради 92/13/ЄЕС від 25 лютого 1992 р., що координує законодавчі, регламентарні й адміністративні положення щодо застосування правил Співтовариства про процедури поставок суб'єктами, що здійснюють діяльність у водному, енергетичному, транспортному й телекомунікаційному секторах.

Необхідність створення системи забезпечення надійності енергопостачання в ЄС сьогодні викликана двома проблемами. Перша з них - економіко-політична. Європейський Союз і його держави-члени є найбільшими споживачами енергоресурсів, потреба в яких (на 70% ) забезпечується за рахунок імпорту із третіх країн. Основними виробниками енергоресурсів для Європейського Союзу є Росія і країни Близького Сходу. З розширенням Європейського Союзу його енергозалежність тільки зросла, тому що до складу Союзу ввійшли держави, що залежать від поставок енергоресурсів ззовні.

Друга проблема – економіко-екологічна. Сучасне споживання енергії прямо пов'язане зі шкідливим впливом на навколишнє середовище. Положення Кіотського протоколу та заходи в контексті сталого розвитку ставлять споживачів енергоресурсів у жорсткі рамки екологічної обумовленості.

Зростання споживання енергії сьогодні має бути пов'язане зі стимулюванням раціонального використання енергії шляхом екологічного регулювання цін на енергоносії й проведення заходів щодо енергозбереження та енергоефективності, а також пов’язане розвитком альтернативних джерел енергії, більше сприятливих для навколишнього середовища.

Найважливішим актом у сфері забезпечення надійності енергопостачання була Директива Ради 68/414/ЄЕС від 20 грудня 1968 р., що наклала обов'язок на держави-члени ЄЕС створити мінімальний резерв очищеної нафти та нафтопродуктів (в наступному вона була змінена Директивою 98/93/ЄС від 14 грудня 1998 р.). У зв'язку з тим, що очищена нафта і нафтопродукти відіграють важливу роль в енергопостачанні країн Співтовариства й будь-які перебої у їх поставці можуть серйозно порушити діяльність об’єднання, Директива вводить вимогу для держав-членів щодо стратегічного запасу такої продукції. Кожна держава-член зобов'язана мати у своєму розпорядженні таку кількість очищеної нафти і нафтопродуктів, що може забезпечити нормальне їх споживання протягом 90 днів протягом року.

Істотну роль у підтримці стабільності постачання нафтою в Співтоваристві відіграє також Регламент № 2964/95 від 20 грудня 1995 р., що запровадив реєстрацію в Співтоваристві імпорту і постачання неочищеної нафти. Регламент зобов'язав всіх осіб і підприємства, що імпортують неочищену нафту із третіх країн або приймають постачання неочищеної нафти з іншої держави-члена, надавати державі-члену, у якій вони засновані, інформацію щодо характеристик імпорту і постачання. Інформація, що збирається державами-членами у разі потреби надається Комісії з метою створення загальної картини умов імпорту і постачання по Співтовариству. В інформацію включається також інформація про ціну. Інформація повинна надаватися регулярно, не рідше одного разу на місяць. Зазначена інформація носить конфіденційний характер, однак це не перешкоджає складанню й опублікуванню відкритих доповідей з проблеми, що носить загальний характер. При цьому не називаються деталі участі конкретних підприємств.

Отже, Єврокомісія провела реформу щодо створення стратегічного запасу енергоресурсів. Зокрема, була замінена Директива 68/414/ЄЕС, і в результаті створена система, яка схожа на систему для сфери газопостачання.

Необхідним для підтримки надійності енергопостачання є проведення заходів щодо енергозбереження та підвищення енергоефективності. Відповідно до визначення Комісії, даним у її Повідомленні про план дій з підвищення енергоефективності в Європейському співтоваристві, енергоефективність означає зниження споживання енергії без зниження використання енергії виробництвом і обладнанням. Ряд директив Співтовариства забезпечують проведення таких заходів. У першу чергу, це Директива Ради 93/76/ЄЕС від 13 вересня 1993 р. про обмеження емісії вуглекислого газу шляхом підвищення енергетичної ефективності (SAVE), що заклала загальні заходи в рамках засновуваної нею програми SAVE по підвищенню енергоефективності промислових об'єктів, будинків і інших споруджень. У розвиток положень Директиви 93/76/ЄЕС були прийняті: Директива Європейського парламенту і Ради 2000/55/ЄС від 18 вересня 2000 р. про вимоги енергетичної ефективності до проведення флуоресцентного освітлення і Директива Європейського парламенту і Ради 2002/91/ЄС від 16 грудня 2002 р. про енергетичну експлуатаційну характеристику споруд. У дусі цих же заходів реалізувалися норми Директиви Ради 92/42/ЄЕС від 21 травня 1992 р. про вимоги ефективності до сучасних установок нагрівання води, що спалює рідке або газоподібне паливо. У повідомленні з енергетичної ефективності[26] в 1998 році Комісія переглянула різноманітні існуючі запропоновані заходи в цій галузі. У повідомленні приділялася увага тим заходам, які реалістичні і економічно досяжні в короткостроковій і середньостроковій перспективі. Був зроблений висновок про те, що шляхом підвищення енергоефективності до 2010 року можливо скоротити споживання енергії на 18% по відношенню до 1995 року.

Проте, наголошувалося, що це буде можливо зробити тільки в умовах відповідної економічної ситуації, для чого необхідно, щоб ціни на енергоносії відображали витрати, які можна досягти шляхом включення витрат в податки і платежі і шляхом лібералізації ринку газу і електрики. Це повинно, у свою чергу, привести до підвищення ефективності при виробництві енергії і зниженню цін. Також наголошувалося пор існування ряду правових і інституційних проблем на шляху підвищення енергоефективності, наприклад продаж електроенергії в кВт/год замість продажу послуг з опалювання, освітлення і електропостачання, а також встановлення будівельниками обладнання в будинках дешевого з погляду первинних інвестицій, але дорогого в експлуатації з погляду енерговитрат, які несе вже власник дома або мешканець. Були переглянуті існуючі програми в цій області. У повідомленні присутні, в числі інших, важливі ініціативи з ухвалення нових актів вторинного права в цій області, включаючи: 1) зміну проекту Директиви по впровадженню раціонального планування оптової торгівлі електрикою і газом; 2) перегляд і посилення вимог Директиви Ради 93/76 про обмеження викидів вуглекислого газу шляхом підвищення енергоефективності; 3) пропозицію переглянути Директиву 88/609 про межі викидів на заводах по спалюванню відходів; 4) проект директиви про управління енергетикою в цілях підвищення енергоефективності в суспільному секторі так, щоб державні підприємства були прикладом для наслідування.

План дій Комісії відносно енергоефективності був заявлений в 2000 році[27]. Завданнями цього плану було зниження споживання енергії шляхом підвищення енергоефективності в цілях захисту навколишнього середовища і підвищення надійності постачань.Згідно плану, пропонується знижувати споживання енергії на 1% щорічно до 2010 року. Для цього пропонується використовувати широкий спектр інструментів як на рівні ЄС, так і на національному рівні, причому ЄС належить важлива координуюча роль. Тут важливо відзначити, що окрім розробки нових заходів і розвитку вже діючих програм важливе значення надається заходам по інтеграції питань енергоефективності в інші політики Співтовариств, а також те, що усі заходи щодо енергоефективності в більшій або меншій мірі виконуються.

Іншим напрямком діяльності ЄС стало підвищення енергозбереження й енергоефективності за рахунок посилення вимог до побутової техніки. На це були спрямовані Директива Ради 92/75/ЄЕС від 22 вересня 1992 р. про одержання інформації щодо споживання енергії та інших ресурсів побутовою технікою шляхом сертифікації і стандартизації продукції та Директива Європейського парламенту і Ради 96/57/ЄС від 3 вересня 1996 р. про вимоги ефективності для побутових електричних холодильників, морозильників і холодильників з морозильними камерами.

У 2001 р. Європейське співтовариство уклало зі Сполученими Штатами Америки Угоду про координацію програм в області сертифікації енергоефективності офісного обладнання. На основі цієї Угоди Співтовариство сприйняло систему сертифікації «Energy Star», впроваджену в правопорядок ЄС Регламентом № 2422/2001 від 6 листопада 2001 року.