Поняття державного управління, його суть і характерні риси

1. ПОНЯТТЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ, ЙОГО СУТЬ І ХАРАКТЕРНІ РИСИ.

Термін «управління» походить від латинського слова «administratio» (грец. – «кібернетика») і в буквальному розумінні означає діяльність по керівництву чим-небудь.

У найбільш загальному розумінні «управління» використовується як родове поняття, що характеризує впорядкування взаємозв'язків і взаємодії певної множини елементів або складових частин техніки, природи, суспільства чи самої людини.

Впорядкування взаємозв'язків між елементами будь-якої системи є необхідною умовою її функціонування і досягається за допомогою двох основних способів – саморегуляції і управління. Саморегуляція здійснюється без застосування зовнішніх сил, завдяки програмі закладеній природою. Управління ж завжди передбачає свідоме вольове втручання людини, і здійснюється у системах «людина – природа», «людина – техніка», «людина – людина» тощо.

Управління, у широкому розумінні цього слова – це функція організованих систем різного виду (природних, біологічних), яка забезпечує збереження їх певної структури, підтримує режим діяльності, забезпечує реалізацію програмної мети діяльності.

В найзагальнішому вигляді у п р а в л і н н я можна визначити як комплекс необхідних засобів впливу на групу, суспільство або його окремі ланки з метою їх упорядкування, збереження якісної специфіки, вдосконалення і розвитку.

Залежно від об'єкта, розрізняють управління в технічних системах (нежива природа, технічне управління), управління в біологічних системах (жива природа, біологічне управління), управління в соціальних системах (управління в суспільстві, соціальне управління). Всі три види управління пов'язані між собою.

Принципова відмінність соціального управління від інших видів полягає в тому, що тут і суб'єктами, котрі управляють і об'єктами, щодо яких здійснюється управління (тобто керованими об'єктами), виступають люди та їх спільноти. Соціальне управління створене людьми з метою свідомої регуляції своєї життєдіяльності й посідає у забезпеченні їх потреб та інтересів таке ж важливе значення, як і основні суспільні інститути – держава, право, мораль, власність. Без цього настають хаос, безлад. Соціальне управління є найважливішим інститутом самозбереження і постійного відновлення суспільного життя.

Предметами соціального управління можуть бути різноманітні матеріальні речі, духовні цінності, технічні засоби, технологічні процеси, але сторонами у відносинах управління можуть бути тільки люди.

Сутність управління виявляється у діяльності, яка за своїм змістом є впливом на волю і поведінку людей, їх взаємовідносини і спільні дії.

Водночас зазначений вплив не виникає сам по собі. Рушійною силою управління виступають інтелект і воля людини. А тому цей вплив містить елемент цілевстановлення, тобто визначення напрямків спільної діяльності, її проміжних і кінцевих результатів, заради досягнення яких здійснюється управлінський вплив. Складність управлінського цілевстановлення полягає в тому, що серед величезної кількості можливих цілей необхідно відібрати такі, які можуть бути практично реалізовані.

Наступною характеристикою соціального управління є організуюча спрямованість управління. Організовувати – означає розподіляти людей у просторі та за функціями, забезпечувати їх місцями роботи і засобами праці, налагоджувати їх взаємо обмін у праці і суспільному житті, розширювати їх творчі можливості.

Надаючи кожному суспільному процесу певні цілі, організуючи в ньому взаємодію людей, управління одночасно покликане конкретно регулювати поведінку і відносини учасників цього процесу. Засоби для цього – традиції і звичаї, право й мораль, релігійні, технічні, корпоративні та інші норми. Отже, у ході управління здійснюється регулювання, за якого та чи інша норма втілюється у життя.

Приклад: навчальний процес: ціль, організація, регулювання.

Отже, соціальне управління можна визначити, як здійснення цілевстановлюючого, організуючого і регулюючого впливу на спільну (колективну) діяльність людей з метою ефективного досягнення спільних результатів відповідно до реальних суспільних потреб.

Соціальне управління можна класифікувати за різними критеріями. За ознакою характеру діяльності суб'єктів управління його поділяють на такі види:

· - державне управління (ОДВ);

· - громадське управління (ОМС);

· - корпоративне управління (органи управління підпр., уст., орг-ї)

Суб’єкти та об’єкти державного управління. Як відомо, будь-яка система, у тому числі й управлінська, розглядається в сукупності двох невід’ємних складових – суб’єкта і об’єкта. Розглядаючи організаційну структуру державного управління, можна зазначити, що його здійснюють суб’єкти державного управління, відносно об’єктів державного управління. У вузькому значенні суб’єктом виступають органи виконавчої влади, а об’єктом – суспільство, суспільна діяльність.

На думку проф. Ю. Тихомирова, суб’єкти, які управляють суспільством – це, або народ у цілому, або окремі його верстви, об’єднання, колективи, оформлені відповідним чином у політико-правових формах через систему державних і громадських організацій, інститути безпосередньої демократії.

Головною рисою суб’єкта державного управління є наявність у нього певної компетенції і державно-владних повноважень, які дають змогу втілювати свою волю у формі управлінських рішень обов’язкових до виконання. Владний вплив, що виходить від суб’єкта до об’єкта, дозволяє підпорядкувати волю і діяльність останнього, що є необхідною умовою досягнення цілей і вирішення завдань державного управління.

У державному управлінні до суб’єктів управління відносять: органи виконавчої влади (уряд, міністерства, державні комітети, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації); керівники і керівний склад цих органів (політичні діячі; посадові особи; службові особи, що наділені державно-владними повноваженнями).

Завданням суб’єктів державного управління є забезпечити реалізацію інтересів певної соціальної спільноти – народу, національних меншин, певної верстви суспільства – студентів, робітників, пенсіонерів, соціальних груп тощо. Механізм погодження та гармонізації суспільних інтересів базується на Конституції конкретної держави і розрахований на подолання суперечностей з метою досягнення загальних соціальних цілей.

Об'єкт управління - це те, на що спрямований свідомий, планомірний, організований, систематичний вплив суб'єкта управління. Метою такого впливу є спрямування об'єкта по шляху певного розвитку, надання йому стану впорядкованості, якісного визначення, відповідності певним вимогам чи ознакам. Об'єкт управління можна розглядати в двох аспектах: елементно-структурному - як сукупність людей (персонально), виробничих, галузевих утворень і груп, а також функціональному - як діяльність, поведінку індивідів і конкретних груп людей.

Основними об’єктами державного управління слід вважати підпорядкованих суб’єктам органи виконавчої влади, сектори державного управління, галузі промисловості, державні установи, організації і підприємства.

Отже, об’єкт управління – це система, яка підпорядковується владній волі суб’єкта управління і виконує його рішення, тобто система, якою управляють (сектор чи галузь державного управління).

Слід зазначити, що між суб’єктом і об’єктом не існує абсолютних меж: система, яка управляє, будучи суб’єктом відносно того чи іншого об’єкта, сама в свою чергу може бути об’єктом управління з боку іншого суб’єкта. Так, наприклад, обласна державна адміністрація , що здійснює виконавчу владу в межах області, є суб’єктом управління відносно районних державних адміністрацій даної області, одночасно будучи об’єктом управління відносно уряду, останній, в свою чергу, є об’єктом управління з боку глави держави і парламенту.

Таким чином, взаємостосунки суб’єкта і об’єкта управління утворюють систему управління. Між суб'єктом і об'єктом управління встановлюється зв'язок прямий (директива, наказ, розпорядження) і зворотний (доповідь, звіт, інформація про виконання).

Характеризуючи найзагальніші особливості процесу управління, слід, по-перше, відзначити, що управління в суспільстві - це управління людьми за допомогою людей. Тому врахування потреб, інтересів, ідеалів людей в будь-якій галузі суспільного життя - економіці, політиці, соціальній сфері, культурі - найважливіший критерій управління, яке здійснюється державою.

На зрілість зв'язків і відносин організаційно оформлених груп впливають такі показники, як рівень взаємодії суб'єктів управління, єдність і незалежність їх інтересів, соціальна спрямованість діяльності суб'єктів управління.

Управління являє собою такий процес взаємодії сторін, при якому одна з них чинить вплив на другу. Друга ж виявляється здатною сприйняти такий вплив і будувати свою поведінку відповідним чином. Управління може вважатись успішним за умови, що суб'єкт (сторона, яка впливає) сформулював (визначив) мету взаємодії, а об'єкт (сторона, яка підлягає впливу) має засоби й можливості для її реалізації. Управлінська взаємодія може реально функціонувати тільки в тому випадку, якщо об'єкт управління виконує команди суб'єкта управління. Для проходження управлінського процесу необхідною є, з одного боку, наявність у суб'єкта управління потреби й можливості керувати об'єктом, а з іншого, - наявність у об'єкта управління бажання й здатності, мотиву виконувати ці команди, так щоб у цій взаємодії був взаємний інтерес, відчувалася взаємозалежність.

Належний рівень усвідомлення суб'єктом і об'єктом управління принципу обопільної зацікавленості проявляється в їх більш-менш однаковому розумінні мети управління.

Цілепокладання, тобто визначення мети, для досягнення якої здійснюється управління, є вихідним пунктом всієї управлінської діяльності і необхідною передумовою ефективності системи управління. Ніщо не може так негативно вплинути на всю діяльність системи, як невірне цілепокладання. І в важких, значних справах, і в малих, детальних, необхідно чітко, конкретно й зрозуміло для об'єкта управління визначити цілі діяльності. Навіть найдосконаліше забезпечення і найкращі умови праці викличуть даремні витрати ресурсів і людських сил, якщо цілі будуть нереальні, незаконні, помилкові. Ціль, мета - це майбутній бажаний стан об'єкта впливу чи кінцевий бажаний результат процесу управління. Інакше кажучи, метою управління є заздалегідь визначений, запрограмований стан системи, досягнення якого в процесі управління дозволяє вирішити проблему. Наприклад, посилення службової підготовки, підвищення професійного рівня співробітників, покращення матеріально-технічного забезпечення дозволяють вплинути на рівень відносин безпеки у сфері боротьби зі злочинністю в області, місті чи районі. Уточнюють ту чи іншу мету конкретні завдання. Під завданнями слід розуміти реальні, конкретні питання, які потрібно вирішувати для досягнення мети.

Проблема взаємодії суб'єкта та об'єкта управління при виробленні цілей управління сьогодні набуває особливої актуальності й специфіки. Місцеві органи управління все активніше виступають за рівність сторін — центру і регіонів - при визначенні програм розвитку як економіки, соціальної сфери, культури, так і системи управління державою і регіонами.

Спільна участь керуючої та керованої структур при формуванні завдань управління, прогнозування його результатів - це засіб взаємоузгодження інтересів двох співпрацюючих у процесі управління сторін.

Залежно від масштабності управлінських проблем і рівня підготовки учасників управлінського процесу розробляються глобальні, загальні й часткові, стратегічні, тактичні й оперативні, кінцеві, проміжні й найближчі завдання, які перебувають у певній залежності між собою. Так, часткові цілі можуть бути визначені не раніше, ніж буде встановлено загальні цілі на більш високому рівні управління. Отже, останні є основоположними цілями, тому що на їх базі висуваються більш вузькі, детальні завдання для підпорядкованих систем управління. Система взаємозв'язку загальних завдань з цілями меншого масштабу виробляється за допомогою методу побудови “дерева цілей”.

Однак, ефективність управління залежить не тільки від більш-менш чіткого співвідношення інтересів суб'єкта і об'єкта управління, деталізації цілей за рівнями і видами. Необхідно також забезпечити реальність впливу суб'єкта на об'єкт; передбачити шляхи реалізації загальних інтересів через індивідуальні; встановити відповідність між рівнем розвитку суб'єкта і об'єкта управління; ініціювати зацікавленість об'єкта управління в досягненні поставлених перед ним цілей. Так, одна з аксіом теорії управління твердить: якщо ідеєю впровадження інноваційних процесів не перейняті керівник і не менш як 7-9 фахівців, розробляти програму впровадження нових технологій безглуздо.

Підсумовуючи сказане, можна зробити висновок, що мета управління з точки зору суб'єкта - це найбільш ефективне досягнення результату об'єктом, а з точки зору об'єкта - це є бажаний його стан або бажаний результат його функціонування, отриманий шляхом вирішення поставлених керівництвом (але самостійно засвоєних) завдань. В цьому плані мета управління з боку суб'єкта і об'єкта управління не завжди співпадає.

Багатовіковий досвід та наукове узагальнення взаємовідносин об'єкта і суб'єкта управління дозволяють виробити і сформулювати основні правила (принципи) організації дій суб'єкта стосовно об'єкта управління. Знання принципів управління дозволяє управлінському персоналу формувати необхідні якості, характерні риси стилю діяльності, способи розробки оптимальних рішень, системи інформаційних зв'язків тощо.

В принципах управління розкриваються підходи до створення і вибору способів, форм і методів здійснення управлінського впливу, характеру взаємодії в системі управління. Застосування суб'єктом управління принципів, способів, форм і засобів впливу на об'єкт являє собою процес, який ділиться на етапи, періоди, операції, цикли, що в сукупності утворюють технологію управління.

Як бачимо, теорія управління розробляє сутнісні характеристики управління, обґрунтовує принципи, способи, форми, стиль, технологію управління, а тим самим утверджує наукові основи управлінської діяльності, вивчає особливості прийняття й реалізації управлінських рішень, визначає зміст управлінських функцій.

Найважливіша особливість державного управління пов'язана із застосуванням державної влади з боку відповідних органів держави з метою виконання всіх її основних цілей, завдань і функцій.

Державна влада має у своїх джерелах юридичну визначеність (легітимність), а в реалізації – силу державного апарату, що володіє, крім іншого, силою державного примусу. Адже держава через законотворчість встановлює типові правила поведінки людей у всіх сферах життя суспільства і забезпечує їх дотримання можливістю застосування державного примусу. На відміну від інших видів соціального управління, державне управління без цієї особливості існувати не може.

У вітчизняній літературі досить активно дискутується співвідношення так званих широкого і вузького тлумачень поняття державного управління. Проте, воно є надуманим, адже кожне тлумачення є виправданим лише на певному теоретико-пізнавальному рівні використання даного поняття.

Так, широке розуміння державного управління зводить його до сукупності всіх видів діяльності всіх органів держави, тобто означає фактично всі форми реалізації державної влади в цілому.

У разі вузького розуміння державного управління держава розглядається не в цілому, а диференційовано: як сукупність державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності держави. Відтак категорія державного управління у вузькому значенні відображає відносно самостійний вид діяльності держави, що його здійснює певна частина державних органів.

Сьогодні державне управління, хоч і є окремим видом діяльності держави, проте не є виключною прерогативою будь-якого одного виду державних органів.

В тому чи іншому обсязі воно проявляється у діяльності всіх державних органів усіх гілок влади. Для цих органів (ВРУ, Рахункова Палата, Національний банк тощо) воно обмежується суто внутрішньо організаційними рамками.

Проте, для органів виконавчої влади воно є провідним напрямом діяльності, оскільки саме ця гілка влади за своєю природою має управлінську спрямованість.

Очевидна різниця між розглянутими аспектами вузького розуміння державного управління полягає у тому, що для органів виконавчої влади державне управління означає фактично здійснення повноважень виконавчої влади, а державне управління, що здійснюється в середині як самих ОВВ так і решти ОДВ, до цих повноважень жодним чином не стосується.

Державне управління – це нормотворча і розпорядча діяльність органів виконавчої влади з метою владно організуючого впливу на відповідні суспільні відносини і процеси в економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах, а також внутрішньо організаційне управління в апараті всіх державних органів з метою забезпечення належного виконання покладених на них завдань, функцій і повноважень.

2. Державне управління і виконавча влада.

Ототожнення понять ДУ і ВВ дуже поширене явище, зокрема й серед вітчизняних фахівців, проте є абсолютно неприйнятним з наукової точки зору.

Дійсно, певне коло повноважень ВВ, як зазначалось вище, реалізується у формі ДУ (це провідний вид діяльності). Але ОВВ реалізовують ще багато інших повноважень, таких як:

A. А) надання адміністративних послуг (сертифікація, ліцензування; реєстрація; атестація).

B. Б) вирішення різноманітних індивідуальних справ щодо фізичних та юридичних осіб (надання земельних ділянок, зміна їх цільового призначення, надання різного виду дозволів залежно від індивідуальних обставин справи, розгляд скарг до ОВВ та ОМС про відновлення права).

C. В) застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративних стягнень щодо правопорушників.

В усіх цих видах діяльності немає владно-організуючого впливу на суспільні відносини і процеси з метою досягнення спільних цілей (тобто ДУ). Тут ініціатор з низу, а не ОВВ. Отже, ВВ реалізується не тільки у формі ДУ, а й у різноманітних інших формах державної діяльності. Вони більшою мірою перетинаються, але кожне функціонує самостійно.

1. Сфера державного управління визначається тим, що воно здійснюється:

1) у межах діяльності ОВВ, а саме:

· - в ході реалізації їх повноважень щодо керованих об'єктів зовнішнього суспільного (економічного, соціального і т.ін.) середовища;

· - в ході виконання місцевими державними адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами, враховуючи, що самій виконавчій владі дані повноваження первісно не належать;

· - в ході керівництва вищими органами виконавчої влади роботою нижчих органів;

· - в ході керівництва роботою державних службовців усередині кожного органу (його апарату) виконавчої влади (останні два напрями належать до згаданої раніше внутрішньо організаційної сфери);

2) поза межами діяльності ОВВ, а саме:

· - всередині апаратів будь-яких інших (крім ОВВ) ОДВ – в ході керівництва роботою державних службовців (Н: в апараті парламенту, прокуратури);

· - всередині державних п., у., о., - в ході керівництва роботою персоналу їх адміністрацій (перші два напрями стосуються внутрішньо організаційного управління);

· - з боку відповідних уповноважених державою суб'єктів у процесі управління державними корпоративними правами (Н: тимчасовий правління банків, якими опікується держава «Надра»);

· - з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, утворюваних державними органами, в частині виконання наданих їм повноважень (Н: робоча група з питань адміністративної реформи)

2. Сфера виконавчої влади визначається тим, що:

1) поряд з тими напрямами реалізації виконавчої влади, які збігаються з власне державно-управлінською діяльністю (тобто ДУ), значне місце посідають ті напрями, в яких відсутні характерні ознаки поняття «державне управління»;

2) повноваження ВВ, що мають характер ДУ можуть бути делеговані державою іншим органам (ОМС), (приватним структурам, громадським організаціям);

Отже, як ДУ у певній своїй частині реалізується поза межами ВВ, так і ВВ реалізується у певній своїй частині поза межами ДУ.

Самостійно з Авер'янова співвідношення «державного управління» і «державного регулювання», поняття «дерегулювання».

3. Основні принципи державного управління

Принципи державного управління – це фундаментальні істини, позитивні закономірності, керівні ідеї, основні положення, норми поведінки, що відображають закони розвитку відносин управління, сформульовані у вигляді певного наукового положення, закріпленого переважно у правовій формі, на основі якого будується і функціонує апарат державного управління.

Принципи державного управління – це основні, вихідні положення, на яких ґрунтується і функціонує управлінська діяльність і які можуть бути сформульовані у вигляді певних правил, закріплених правом.

Існує багато підходів до класифікації принципів державного управління. Зокрема, їх поділяють на:

- загальні – системності, об’єктивності, саморегулювання, зворотного зв΄язку, оптимальності, демократизму, гласності;

- часткові (діють в окремих сферах, галузях господарства);

- організаційно-технологічні – єдиноначальності, поєднання державного, регіонального і місцевого управління, конкретності, поділу праці, принцип ієрархії, єдиноначальності, делегування повноважень, діапазону повноважень тощо.

Найбільш часто принципи державного управління поділяють на:

o соціально-політичні;

o організаційні принципи

А. СОЦІАЛЬНО-ПОЛІТИЧНІ ПРИНЦИПИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ.

Соціально-політичні принципи, по-перше, виражають політичну лінію держави з питань організації і діяльності органів виконавчої влади.

По-друге, фіксуються в якості юридичних правил, дотримання яких необхідне для правильного і ефективного функціонування всіх ланок системи державного управління.

По-третє, визначають і закріплюють найбільш суттєві сторони організації і діяльності апарату управління, його взаємовідносини з різними об’єктами державного управління.

По-четверте, вони є спільними для всіх галузей і сфер державного управління, для всіх його суб’єктів і об’єктів.

Систему соціально-політичних принципів складають:

· широка участь громадян в управлінні справами держави і суспільства;

· поєднання централізації і децентралізації в управлінні;

· колегіальність та єдино начальництво;

· рівноправність;

· додержання законності;

· позапартійність;

· демократизм;

· гласність;

· об’єктивність.

Коротко охарактеризуємо соціально-політичні принципи державного управління.

1. Широка участь громадян в управлінні справами держави і суспільства.

Це є один із найважливіших конституційних принципів державного управління. Він закріплений у ст.ст. 5, 38, 40, 55 Конституції України. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, – записано в Конституції України.(ст. 5 КУ).

Участь громадян в державному управлінні здійснюється в різних формах. Так, громадяни України мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.(ст.38 КУ). Так, наприклад, на всенародному референдумі вирішувалося питання проголошення незалежності України .

В Конституції України закріплено право громадян на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, в тому числі і з питань вдосконалення їх діяльності, і ті зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (ст..40 КУ)

Конституцією України закріплено право кожного громадянина оскаржити в суді рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб державних і громадських органів. (ст. 55 КУ)

Широка участь громадськості в державному управлінні підвищує його результативність, допомагає виявляти і усувати недоліки в діяльності виконавчо-розпорядчих органів, стимулює соціальну активність громадян, їх зацікавленість в успішному вирішенні державних справ.

В умовах формування і розвитку демократичної і правової держави склалися і розвиваються різні форми участі громадян в діяльності органів виконавчої влади держави. Вище ми навели індивідуальні форми участі громадян в державному управлінні. Поряд з ними, все більше значення набувають колективні форми участі громадян в управлінні. Конституцією України закріплено право громадян на свободу об’єднання в політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів. Ніхто не може бути обмежений у правах за належність чи неналежність до політичних партій чи громадських організацій.(ст.36 КУ).

Політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, чинять вплив на політику держави, беруть участь у виборах, формуванні органів державної влади і управління.

Важлива роль в управлінні державними справами належить професійним спілкам та трудовим колективам, які, в основному, формують економічну політику держави на конкретних підприємствах. І, що основне, трудові колективи – це нібито барометр, який визначає ефективність діяльності органів виконавчої влади держави. Прикладом можуть бути страйки шахтарів Донбасу, вчителів, які стали на захист своїх трудових прав, висловили рішучий протест економічній політиці, що проводиться Урядом України.

Централізація та децентралізація в управлінні.

Централізація – зосередження керівництва, управління, організації певних суспільних, політичних процесів в одних руках, нагромадження будь-чого в єдиному центрі; концентрація функцій соціального і державного управління, відповідних прав і повноважень у центральних владних структурах (органах, установах тощо).

Апарат державного управління повинен будуватися на засадах розумного співвідношення концентрації влади і її децентралізації, оскільки порушення даного балансу в будь-який бік призводить до негативних наслідків. Переважання централізації породжує безініціативність нижчих ланок системи органів виконавчої влади, а надмірна децентралізація веде до порушення єдності системи у формуванні та здійсненні державної політики, єдиних вимог, нормативів і оцінок, а отже, створює передумови для дезорганізації та некерованості управлінської системи.

Централізм в управлінні обумовлений значною часткою загальнодержавної власності в економіці держави, необхідністю зосередження в руках держави основних важелів направляючого впливу на процеси, що відбуваються в різних галузях і сферах господарського, соціально-культурного і адміністративно-політичного життя.

Цей принцип забезпечує підпорядкування загальнодержавним інтересам діяльності всіх ланок апарату державного управління. Разом з тим, централізм, в сучасному розумінні цього слова, передбачає можливість індивідуального вибору оптимальних способів і методів досягнення єдиної спільної мети кожним суб’єктом державного управління .

Принцип поєднання колегіальності і єдиноначальництва. Колегіальність означає колективне обговорення і вирішення найважливіших питань державного управління, а єдиноначальництво – вирішення їх безпосередньо керівником.

В системі державного управління, з однієї сторони, створюються колегіальні або єдиноначальні органи, з другої – використовується методи колективного вирішення питань управління або одноособового розпорядництва. При цьому в колегіальних органах можливе одноособове вирішення певних питань, а в єдиноначальних органах широко використовуються колегіальні форми роботи при прийнятті рішень (наприклад, колегії створюються в усіх міністерствах, які є єдиноначальними органами).

Колегіальні форми вирішення питань використовуються при обговоренні і вирішенні основних питань централізованого керівництва господарською, соціально-культурною і адміністративно-політичною сферами, при здійсненні загальнодержавної, міжгалузевої, галузевої і територіальної координації.

Одноособове розпорядництво максимально пов’язується з вирішенням поточних питань, з втіленням в життя колективно обговорених або прийнятих рішень. Таким чином, роль єдиноначальництва полягає в забезпеченні необхідної дисципліни і організованості, персональної відповідальності за доручену справу, виконання прийнятих рішень, дотримання пріоритету загальнодержавних інтересів в діяльності галузей управління і окремих підприємств, установ, організацій.

4. Рівноправність громадян в державному управлінні.

Організація і діяльність органів виконавчої влади держави базується на рівноправності усіх без винятку громадян України незалежно від їх раси чи національності. Цей принцип закріплено в ст.ст. 21, 24, 36, 38 Конституції України.

Усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Громадяни України мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (ст.21.24 КУ).

Принцип рівноправності громадян в державному управлінні проявляється у рівному праві всіх громадян України, незалежно від національності і раси на державну службу, займати будь-яку посаду в апараті органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, у праві автономних формувань (Автономна Республіка Крим) мати свої органи державного управління.

Будь-яке пряме чи непряме обмеження прав, встановлення прямих чи непрямих переваг громадян за расовими і національними ознаками, так само як і всяка проповідь расової або національної винятковості, ворожнечі або зневаги – караються за законом.

Рівноправність громадян України забезпечується в усіх галузях економічного, політичного, соціального і культурного життя. При цьому не допускається ні ігнорування, ні роздування національних особливостей.

5. Законність в державному управлінні.

Суть цього принципу полягає в тому, що держава, її органи та посадові особи діють на основі додержання законності, забезпечують охорону правопорядку, інтересів суспільства, прав і свобод громадян. Державні органи і громадські організації, їх посадові особи зобов’язані додержуватись Конституції і законів України. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст.19 КУ).

Принцип додержання законності в державному управлінні полягає в тому, що організація і діяльність апарату управління і посадових осіб регулюється нормами права. В Україні визнається і діє принцип верховенства права (ст.8 КУ). Додержання законності – невід’ємна риса державного управління.

Суть додержання законності полягає в однаковому розумінні і точному додержанні законів усіма державними органами і громадськими організаціями, посадовими особами і громадянами.

Законність в державному управлінні передбачає:

ü а) наявність ефективної системи законодавства, що регулює виконавчо-розпорядчу діяльність;

ü б) свідоме, точне, творче і однакове виконання та розуміння законів усіма суб’єктами державного управління;

ü в) вчинення державними органами, їх посадовими особами дій, які відповідають волі держави, вираженій в законах та інших підзаконних актах;

ü г) прийняття управлінських рішень в межах компетенції, у встановленому порядку і в належній формі;

ü д) побудова взаємовідносин органів виконавчої влади держави з громадськими організаціями і громадянами на підставі і в межах закону;

ü е) обов’язок громадян, інших суб’єктів держави додержуватися Конституції і законів України;

ü є) невіддільність реалізації громадянами прав і свобод від виконання ними своїх обов’язків;

ü ж) ефективне функціонування системи контролю і нагляду за додержанням законів держави.

Чинне законодавство України не протиставляє законність і доцільність. Доцільність завжди повинна бути законною. Вона, наприклад, допустима при виборі тією чи іншою стороною управлінських відносин передбачених законом варіантів належної поведінки (реалізація громадянином права оскарження, вибір уповноваженою посадовою особою одного із заходів впливу щодо правопорушника і т.д.). Проте, ніякими посиланнями на доцільність не можна виправдати порушення вимог закону.

Принцип додержання законності відіграє важливу роль у забезпеченні державної дисципліни в сфері управління. Точне і неухильне виконання закону усіма і скрізь – умова його життєвості.

Законність в державному управлінні забезпечується системою організаційно-правових способів, а також встановленням суворої відповідальності за порушення законності.

Значення законності в державному управлінні зростає в умовах розбудови правової держави. Нормальний хід суспільного розвитку немислимий без суворого додержання законів, що стоять на сторожі інтересів суспільства і прав громадян.

6. Позапартійність.

Принцип позапартійності в державному управління полягає в тому, що не допускається створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях (ст 21, 24 КУ).

Принцип позапартійності полягає також у тому, що окремим категоріям державних службовців заборонено членство в політичних партіях (наприклад, працівникам органів внутрішніх справ, військовослужбовцям та ін.). Адже, державний службовець є лише чітким виконавцем політичної волі керівників держави і на його роботу не повинна впливати участь у політичній партії та його власні політичні переконання. Разом з тим, і зміна керівництва не повинна впливати на зміну апарату державних службовців в органах виконавчої влади. Із 2004 року Прем’єр міністр України та міністри визнаються державними політичними діячами, а не просто державними службовцями, оскільки основне їх завдання формувати і реалізовувати державну політику. Тому відсторонення керівників органів державного управління від роботи політичних партій є формальністю.

7. Демократизм.

Передбачає формування такої системи управління, яка б базувалася на демократичних засадах її здійснення в інтересах усіх або переважної більшості громадян,можливості їх максимального залучення до обговорення важливих державно-управлінських рішень, відкритості інформації, рівного доступу громадян до державної служби.

Б. ОРГАНІЗАЦІЙНІ ПРИНЦИПИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ.

Використання організаційних принципів у виконавчо-розпорядчій діяльності дозволяє вибрати найбільш оптимальні варіанти структури і функціонування управлінського апарату, чітко розподілити компетенцію між його ланками, усунути паралелелізм і дублювання у виконанні функцій і, тим самим забезпечити високу ефективність його роботи – досягнення бажаних результатів при мінімальних затратах праці, матеріально-фінансових ресурсів і організаційних зусиль.

Система організаційних принципів державного управління поділяється на дві групи:

§ І. принципи побудови апарату управління

§ ІІ. принципи діяльності управлінських структур.

І. ПРИНЦИПИ ПОБУДОВИ АПАРАТУ УПРАВЛІННЯ.

До цієї групи принципів відносяться:

галузевий принцип,

територіально-виробничий принцип,

лінійний принцип,

функціональний принцип,

принцип подвійного підпорядкування.

Галузевий принцип побудови апарату управління є провідним в організації управління. Згідно з цим принципом, в одну систему (галузь) об’єднуються однорідні за характером діяльності підприємства, установи чи організації, для керівництва якими створюється єдиний організаційний центр (як правило, міністерство). Цьому центру, по вертикалі, підпорядкована вся система ланок внутрішньогалузевого характеру (органи управління нижчого рівня, підприємства, установи, організації).

Галузева побудова апарату управління притаманна, наприклад, для управління промисловістю: кожна її галузь управляється певним органом галузевим промисловим міністерством, державним комітетом чи іншим центральним відомством. Однорідні за профілем діяльності об’єкти на місцях об’єднуються у промислові або виробничі об’єднання.

Галузевий принцип побудови апарату управління забезпечує єдине централізоване керівництво галуззю, єдність технічної і кадрової політики, раціональне використання сил і засобів, ефективне впровадження досягнень науки і техніки, однакове вирішення спільних для всієї галузі питань в єдиному центрі – міністерстві чи іншому центральному відомстві.

Галузевий принцип побудови системи управління дозволяє найбільш повно враховувати особливості і потреби кожної галузі державного управління, створювати необхідні умови для здійснення галузевої спеціалізації і централізації.

Вся система державного управління поділена на певні управлінські галузі (галузі державного управління), найбільша кількість органів виконавчої влади в центрі і на місцях мають галузеву компетенцію (наприклад, міністерства, галузеві управління і відділи місцевих державних адміністрацій і т.д.). Пояснюється це тим, що структура державного управління наближена до реально існуючої структури матеріального і нематеріального (наприклад, соціально-культурного) виробництва, яка є галузевою.

Галузевий принцип побудови апарату управління поєднується з територіально-виробничим, суть якого полягає у підпорядкуванні одному органу однорідних за профілем діяльності підприємств, установ або організацій, розміщених на певній території. Якщо галузевий принцип побудови системи державного управління показує її «вертикальний зріз», то територіально-виробничий – горизонтальний. Він враховує розміщення підприємств, установ, організацій на певній території – район, місто, область, автономна республіка. Це – різні адміністративно-територіальні і національно-державні утворення, на території яких діють органи виконавчої влади держави і підпорядковані їм органи управління. На них покладений обов’язок і відповідальність за комплексний розвиток відповідних територій.(ст.119 КУ)

Комплексний розвиток території передбачає вирішення пов’язаних з цим питань в єдиному територіальному центрі, причому об’єктами управляючого впливу з його сторони повинні бути не тільки безпосередньо підвідомчі йому підприємства, установи чи організації, але й такого ж роду об’єкти вищого підпорядкування (перш за все – галузевого), розміщені на даній території .

Чинне законодавство України закріплює обов’язковість юридичних актів місцевих органів виконавчої влади для всіх підприємств, установ і організацій, розміщених на даній території. Органи виконавчої влади наділені повноваженнями здійснювати контроль за додержанням законів та інших нормативно-правових актів розміщеними на цій території підприємствами, установами і організаціями вищого підпорядкування, а також здійснювати координацію і контроль за діяльністю цих об’єктів в сфері землекористування, охорони природи, будівництва, використання трудових ресурсів, виробництва товарів широкого вжитку, соціально-культурного, побутового та іншого обслуговування населення.

Територіально-виробничий принцип управління проявляється, насамперед, в тому, що відповідні місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції, при допомозі наданих їм повноважень, залучають підприємства, установи і організації вищого галузевого підпорядкування до вирішення задач економічного і соціального розвитку адміністративно-територіальних одиниць.

На основі територіально-виробничого принципу створюються також територіально-виробничі комплекси, тобто об’єднання підприємств, установ та організацій різних галузей, пов’язаних між собою спільними джерелами сировини або технологією виробництва і розміщених на одній території.

Із територіально-виробничим принципом найтісніше пов’язаний принцип подвійного підпорядкування, який означає, що даний орган управління підпорядкований по вертикалі вищому органу галузевої компетенції і, одночасно, по горизонталі – місцевому органу виконавчої влади загальної компетенції. Подвійне підпорядкування дозволяє поєднувати врахування загальнодержавних інтересів та місцевих особливостей у вирішенні господарських, соціально-культурних і адміністративно-політичних питань. При належному юридичному, матеріально-фінансовому і організаційному забезпеченні, воно підвищує ефективність управлінської діяльності.

Лінійний принцип побудови системи державного управління проявляється у чіткому розмежуванні компетенції між керівниками різних рівнів управління і в безпосередньому підпорядкуванні кожного підрозділу або працівника тільки одній посадовій особі (керівникові). При такій структурі всі управлінські функції централізовані суб’єктом управління, зосереджені в руках одного керівника (органу управління), а у об’єкта нижчого рівня є лише один керуючий суб’єкт, уповноважений давати йому вказівки з усіх питань управління і, таким чином, немає розподілу праці між різними керуючими суб’єктами щодо одного й того ж об’єкта управління.

Самостійно лінійний принцип не застосовується, а лише у поєднанні з функціональним, який передбачає діяльність спеціальних ланок апарату державного управління, що здійснюють загальні надвідомчі функції управління. Застосування функціонального принципу забезпечує розвиток міжгалузевих зв’язків, вирішення питань, що мають спільне значення для всіх або багатьох галузей управління, сприяє досягненню узгодженості в діяльності галузевих систем управління. У відповідності з функціональним принципом формуються органи виконавчої влади, які посідають надвідомче положення і здійснюють ту чи іншу міжгалузеву функцію державного управління (планування, ціноутворення, стандартизація та ін.). Ці органи наділяються відповідними повноваженнями. Їх вказівки з питань, пов’язаних із здійсненням своїх функцій, є обов’язковими до виконання, незалежно від відомчої належності того чи іншого органу галузевої компетенції.

Найчастіше лінійний і функціональний принципи побудови системи управління поєднуються в лінійно-функціональний або змішаний принцип. Цей принцип забезпечує спеціалізацію управлінської праці, кваліфіковане вирішення питань, підвищує дієвість контролю, полегшує працю керівників. І в той же час, відділи і служби функціонального характеру направляють лінійним підрозділам через їх керівників обов’язкові для виконання вказівки, повністю відповідають за стан доручених їм справ.

ІІ. ОРГАНІЗАЦІЙНИМИ ПРИНЦИПАМИ ДІЯЛЬНОСТІ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ Є:

– раціональний розподіл повноважень;

– відповідальність органів управління;

– поєднання колегіальності і єдиноначальництва в управлінні.

Раціональний розподіл повноважень передбачає чітке закріплення в законодавчих та інших нормативно-правових актах певних прав і обов’язків за кожним органом управління і посадовою особою, врегулювання їх взаємовідносин у виконавчо-розпорядчій діяльності, забезпечує належну ефективність управління, високу продуктивність управлінської праці, її компетентність і наукову організацію, полегшує підбір і розстановку кадрів апарату управління.

З раціональним розподілом повноважень тісно пов’язана відповідальність органів управління, їх посадових осіб за результати роботи. Недоліки і упущення в діяльності органів управління, їх посадових осіб тягнуть за собою певну відповідальність.

Встановлення реальної відповідальності органів управління і посадових осіб підвищує якість і ефективність їх роботи, виховує добросовісне ставлення до виконання службових обов’язків, вимогливість керівників до підлеглих, чутливе і уважне ставлення до людей.

Поєднання колегіальності з єдиноначальництвом обумовлене двома формами побудови і організації роботи органів виконавчої влади. Колегіальність створює умови для більш глибокого усестороннього обговорення питань, що особливо важливе для вирішення складних, комплексних проблем, є перешкодою для суб’єктивізму, зловживання владою.

Проте, колегіальність ускладнює управлінську діяльність, її процедуру, зокрема, може гальмувати оперативне вирішення нагальних питань.

Єдиноначальництво в побудові і функціонуванні органу управління проявляється в тому, що на чолі його стоїть один керівник (міністр, керуючий тощо). Це сприяє оперативності в управлінській діяльності, піднімає персональну відповідальність керівника за роботу очолюваного ним органу, виконання покладених на нього функцій. Але єдиноначальництво не виключає використання колегіальних форм обговорення і вирішення найважливіших питань. Так, у кожному міністерстві створена колегія в складі міністра, його заступників, інших керівних працівників міністерства. На засіданнях колегій регулярно розглядаються основні питання діяльності міністерств, керованих галузей, проекти найважливіших наказів і інструкцій та інші питання. Рішення ж колегій втілюються в життя, як правило, наказами міністрів чи інших посадових осіб.

Поєднання колегіальності з єдиноначальництвом націлене на забезпечення високої ефективності виконавчо-розпорядчої діяльності, сприяє розвиткові демократії в управлінні, підвищує його науковий рівень, виключає суб’єктивізм у прийняті і реалізації управлінських рішень, забезпечує персональну відповідальність керівників за результати роботи очолюваних ними органів управління.

Таким чином, державне управління в Україні здійснюється згідно з певними принципами, тобто основними вихідними положеннями, правилами.

Система принципів державного управління може бути представлена таким чином:

ПРИНЦИПИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ:

Побудова і функціонування системи державного управління згідно зазначених принципів служить забезпеченню належного правопорядку в державі, розвитку економіки і політики, зростанню міжнародного авторитету України.