Путь от «эрзац-кайзера» до представительской фигуры

Веймарская Конституция 1919 года утвердила доминирующее положение Президента в системе органов государственной власти. Он избирался всенародным голосованием на 7 лет без ограничения права переизбрания [221, s. 105–106]. Видимо, семилетний срок полномочий и возможность многократного переизбрания Президента утвердились под влиянием Конституции III Французской республики. В отличие от Франции Президент Германии наделялся огромными полномочиями и получал высшую и менее ограниченную власть, чем та, которой прежде обладал кайзер. Недаром имперский Президент стал именоваться «эрзац-кайзером» [230, s. 321].

Президент представлял страну в международно-правовых отношениях, назначал и увольнял чиновников и судей и руководил во- оруженными силами страны. Но самым главным источником силы Президента было право введения чрезвычайного положения в стране и издание чрезвычайных декретов на основании ст. 48 Конституции 1919 года. Эта статья была жестче, чем прусский Закон«Об осадном положении 1851 года», поскольку распространялась на «угрозу общественному порядку» и содержала положения об отмене основных гражданских прав [45, с. 106].

Для предотвращения злоупотреблений данной статьей создатели Конституции предусмотрели обязанность Президента информировать Рейхстаг о принятых мерах. К тому же по требованию последнего эти меры должны были отменяться. Однако в действительности это правило могло сработать только во время сессии парламента и при наличии квалифицированного большинства голосов, что представлялось весьма проблематичным, учитывая «разношерстность» немецкого Рейхстага. «Совокупность таких прав, как назначение и отставка правительства, роспуск парламента и издание чрезвычайных декретов, придала Президенту небывалую полноту власти» [227, s. 184].

Конституция создала не только сильного главу государства, но и сильный парламент [219, s. 19]. Правительство зависело как от Президента, так и от парламента. Канцлер и по его представлению министры назначались Президентом, который был формально свободен при выборе кандидатур. Но эти назначения нуждались в одобрении Рейхстага. Канцлер определял основные направления политики и был подотчетен Рейхстагу, а не Президенту.

Парламент же состоял из множества групп, объединенных в большие партии, которые преследовали не общегосударственные, а личные интересы. К тому же в двадцатые годы XX столетия в Германии из множества осколочных партий вокруг Компартии (KPD) и Немецкой национально-народной партии (DNVP) образовались два больших оппозиционных блока, которые не приняли Веймарскую Конституцию и вместе представляли не конструктивную, а деструктивную оппозицию.

Постоянное отсутствие парламентского большинства позволяло Президенту играть ключевую роль при формировании правительства, особенно при назначении Канцлера. Часто формировалось коалиционное правительство. В случае неудачной попытки Президент мог отдать поручение по формированию правительства без представления соответствующих кандидатур.

Впервые подобная ситуация возникла после парламентских выборов в июне 1920 года, когда Президент Ф.Эберт (1918–1925) назначил Канцлером К.Ференбаха, который сформировал правительство меньшинства. Это правительство опиралось на поддержку трех партий (Ц, ННП, НДП), и тот факт, что за 11 месяцев правления Рейхстаг выражал этому правительству трижды вотум доверия, стал возможен благодаря «терпимости» СДПГ.

Модель Ференбаха была неоднократно использована на практике. Всего за годы существования Веймарской Республики было создано 14 правительств меньшинства [220, s. 178]. После 1920 года вряд ли имелся случай нормального формирования правительства, когда заранее было ясно, что выбранные Президентом кандидатуры смогут получить одобрение Рейхстага. Правительство становилось все более зависимым от Президента.

В создавшейся ситуации единственным способом воздействия парламента на исполнительную власть являлось выражение вотума недоверия правительству. Однако и здесь решающая роль принадлежала Президенту. Глава государства обладал правом роспуска парламента и назначения новых выборов. Правда, это право было несколько сужено включением оговорки о том, что Президент может распускать Рейхстаг «не более одного раза по данному поводу». Содержащееся в этой статье ограничение не являлось препятствием, поскольку один и тот же повод, только сформулированный по-разному, мог восприниматься как различные поводы. Президенты очень активно пользовались этим правом.

За 13лет (с 1920 по 5 марта 1933 года) в Германии сменилось 8 парламентов. Ни один из них не отбыл полностью необходимого срока полномочий (4 года), ибо все они были распущены президентами. Только первому Рейхстагу удалось просуществовать почти 4 года, остальным – несколько лет, а второму (1924), шестому (1932) и седьмому (1932) – несколько месяцев [227, s. 200].

Именно угроза применения права роспуска парламента была той нитью, на которой держались все правительства после парламентских выборов в сентябре 1930 года. Основанием для роспуска в основном являлась невозможность Рейхстага образовать большинство, необходимое для формирования правительства, или потеря правительством доверия парламента. Хотя Президент был свободен в выборе повода для роспуска парламента. Например, 18 июля 1930 года Президент П.Гинденбург (1925–1933) распустил Рейхстаг на том основании, что тот потребовал отменить декрет Президента, а в 1932 году – из одного только опасения, что парламент подвергнет сомнению целесообразность издания им очередного «чрезвычайного декрета» [113, с. 9].

Нестабильность парламента объясняется не столько тяжелыми экономическими кризисами и особой ролью президентов, но в первую очередь нестабильностью самого германского общества. Мог ли быть парламент более стабильным, сплоченным и компромиссным, чем народ, его избравший? Аналогичная взаимосвязь существовала между парламентом и правительством. Ведь правительство могло функ-ционировать до тех пор, пока опиралось на поддержку Рейхстага.

Яркий пример – самое длительное парламентское правительство Н.Мюллера (21 месяц), правление которого совпало с существованием в парламенте «большой коалиции». Но этот случай был единственным. За период с 1919 по март 1933 года в Германии сменилось 21 правительство, многие из них функционировали по нескольку месяцев [220, s. 178].

Ситуация значительно усугубилась после распада «большой коалиции» и существенной победы на парламентских выборах 1930 года НСРПГ. С этого момента парламент был не в состоянии поддержать не только конкретного кандидата, но и определенную политическую программу. Правительство не могло уже существовать как парламентское, а только как президентское, и то при условии полной преданности главе государства [220, s. 187–189]. Так возникли президентские кабинеты Брюнинга и Папена.

Если сравнить длительность полномочий Президента, правительства и Рейхстага, то станет очевидным, что Президент являлся в этом властном треугольнике единственным стабильным элементом. Усиление власти Президента, и без того достаточно существенной, произошло без изменения Конституции (мирным путем) за счет слабости остальных высших органов власти и посредством передачи их полномочий Президенту. Именно Президент (а не правительство) определял основные направления политики, проводил экономические реформы и реализовывал государственные программы. Издание декретов осуществлялось только по решению Президента, а право контрассигнации актов Президента о роспуске парламента не имело существенного значения, ибо правительство полностью зависело от главы государства.

Но Президент сосредоточил в своих руках не только исполнительную, но и законодательную власть. Ст. 48 Конституции содержала «диктаторский параграф», наделявший Президента вместе с правительством правом издания декретов, которые могли носить не только распорядительный, но и законодательный характер. Уже в период с1919 по 1924 год Президентом Эбертом было издано 133 чрезвычайных декрета, которые в большинстве своем пришлись на кризисные 1923–1924 годы и были связаны с проведением чрезвычайных экономических мер [230, s. 321]. Подобная практика издания чрезвычайных декретов частично заменила собой законотворческую деятельность парламента. Поэтому предусмотренное Конституцией разделение властей фактически было нарушено. Под вопросом было само существование республики.

Несколько последующих лет казалось, что все эти опасения несостоятельны. За первых 5 лет своего президентства Гинденбург (1925–1930) не издал ни одного чрезвычайного декрета, что было связано со стабилизацией экономической и политической ситуации в стране. Однако президентство Эберта создало прецедент возможного использования практики чрезвычайных декретов в кризисное время. Это время наступило в 1930 году, когда Германию поразил тяжелейший экономический и общественный кризис, который все сильнее потрясал политическую систему страны. С этого времени издание чрезвычайных декретов носило лавинообразный характер. Они все чаще стали заменять собой законодательные акты парламента(см. табл.) [227, s. 192].

Таблица

УЧАСТИЕ ПРЕЗИДЕНТА И РЕЙХСТАГА

В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

Большинство экономических и финансовых чрезвычайных декретов представляли собой маленькие своды законов. Рейхстаг из-за частого роспуска, невозможности влиять на формирование правительства и отклонять чрезвычайные декреты был парализован и бессилен. Создание президентских кабинетов, частый роспуск парламента и практика издания чрезвычайных декретов привели к установлению президентского режима в Германии.

Причины подобного развития политической системы Германии были заложены в самой Конституции, когда традиционному парламентаризму, который был фактически неизвестен немцам, был привит всенародно избираемый Президент [235, s. 35]. Сильный и независимый глава исполнительной власти мыслился создателями Конституции в качестве противовеса Рейхстагу и являлся необходимым условием для создания «истинного парламентаризма».

Этот ложный вывод базировался на распространенном страхе перед мнимым «парламентским абсолютизмом» и на ошибочной интерпретации английского конституционного порядка. Эти суждения предопределили конституционно-политические взгляды М.Вебера и других немецких конституционалистов: все они «спасли кусок монархии в республике» [230, s. 194]. Для многих аналитиков Веймарской Конституции именно появление сильного главы государства явилось одной из причин заката немецкой демократии в 30-х годах [235, s. 35].

Другой причиной было закрепление в Конституции пропорциональной избирательной системы, которая, как известно, рассчитана на малочисленную и хорошо организованную партийную систему. В Германии же существовало большое количество партий. Так, в парламентских выборах в мае 1928 года участвовало 43 партии, а летом 1932 года – более 60 [220, s. 5]. Их политическая «незрелость», неспособность идти на компромиссы привели к «выключению» парламента из конституционно-правового механизма. К тому же законодательное собрание из-за страха перед политикой партийных интересов, нормальным для демократии разрешением политических и общественных конфликтов не зафиксировало основные права партий в государственной жизни страны. Все это привело к тому, что в республике в целом не сложилась устойчивая и способная к функционированию партийно-парламентская система.

Не следует игнорировать и личный фактор. Избрание в 1925 году Президентом Германии семидесятисемилетнего прусского офицера Гинденбурга, да еще и проигравшего в роли главнокомандующего мировую войну, свидетельствовало о недовольстве граждан республикой и возвращении к дореволюционному периоду. Являясь сторонником «идеи сильной руки» и будучи уверен, что любой парламент всегда является врагом правительства, он сделал все, чтобы, с одной стороны, вывести исполнительную власть из-под «опеки» Рейхстага, а с другой – еще больше расширить объем президентских полномочий.

Роль Гинденбурга как Президента оценивается всеми националистически настроенными историками Германии в высшей степени положительно. Ему ставится в заслугу то, что он способствовал подъему авторитета государства и заменил кайзера в сознании немецкого народа [125, с. 97–98]. Неолиберальные историки полагают, что великой трагедией для германской демократии была ранняя смерть Президента Эберта и избрание его преемником «прусского генерала» [125, с. 101].

Действительно, тот факт, что Гинденбург, узнав о «происках» Гитлера стать Канцлером, был вначале категорически против, но вскоре пошел на это, можно объяснить его преклонным возрастом и тяжелой болезнью [201, с. 113–114]. Создалась критическая ситуация: с одной стороны – парализованный парламент и подчиненное Президенту правительство, с другой стороны – концентрация всей государственной власти в руках Президента: Президента – всесильного как государственный деятель и Президента – старого и изнуренного болезнью человека.

Этим не замедлили воспользоваться нацисты. Используя поджог Рейхстага, Гитлер добился издания Президентом Указа «Об охране народа и государства», который наделял правительство Германии чрезвычайными полномочиями. Правительству предоставлялось право «временно брать на себя властные полномочия любой земли, которая в силу каких-либо причин не может принять соответствующие меры для поддержания общественной безопасности и порядка» [219, s. 20]. Следом был распущен парламент, а на выборах 5 марта 1933 года нацисты (NSDAP) одержали победу. Был принят закон «Об устранении бедственного положения народа и империи», который наделял правительство правом издания законов. При этом зако- ны, принятые правительством, могли отступать от положений Конституции [219, s. 20].

Власть стала переходить к правительству Гитлера «в присутствии» Гинденбурга. Эта тенденция получила свое логическое завершение после смерти Президента. Сам Гитлер не претендовал на пост Президента как таковой. Он принял решение об объединении поста Президента с постом Канцлера.

Учитывая исторический опыт, создатели «Основного Закона для Федеративной Республики Германии» совсем иначе организовали президентскую власть. Они хотели максимально сузить возможность повторения фашистской трагедии. Поэтому Президенту ФРГ не принадлежит уже доминирующая роль в государственном механизме.

Во-первых, это достигается путем изменения способа избрания Президента. В отличие от Веймарской Республики Президент ФРГ избирается не народом, а Федеральным Собранием, состоящим из членов Бундестага и равного количества народных представителей земель [224, s. 78]. Обычно в выборах Президента ФРГ участвует 1312 депутатов [218, s. 145]. Срок полномочий Президента сокращен до 5 лет, а возможность переизбрания ограничена одним разом.

Во-вторых, Президент лишился большинства своих полномочий. Прежде всего речь идет о чрезвычайных полномочиях, предусмотренных ст. 48 Веймарской Конституции. Он больше не является «хранителем Конституции» с вытекающими отсюда последствиями. Нормативные акты Президента, большинство из которых нуждается в контрассигнации, носят подзаконный характер. Самым же существенным является то, что Президент утратил возможность влиять на основные государственные органы, в первую очередь на правительство. Теперь правительство формируется парламентом и ответственно перед ним.

Право роспуска парламента сильно ограничено. Президент может распустить Бундестаг по предложению Канцлера и только в случаях, предусмотренных Конституцией. Именно правительство является главным органом государственной власти, а его глава – первым лицом в политической иерархии. Если в Веймарской Республике «сильным» человеком был Президент, то в ФРГ – Канцлер [218, s. 141].

Ограничение конституционных полномочий самого Президента в сочетании с весьма широкими правами Канцлера, сложившаяся партийно-политическая система, при которой правительство выступает единым блоком с парламентским большинством, а также укоренившиеся за много лет традиции привели к тому, что Президент отодвинут с политической арены. Он не обладает ни независимостью от партийной корпорации, ни чрезвычайными полномочиями, ни правом издания нормативных актов, равнозначных законам, ни сколь-нибудь серьезными средствами влияния на процесс принятия важных политических решений [187, s. 110–111].

Президент осуществляет главным образом представительские и церемониальные функции. Именно исходя из представительской роли Президента Конституция наделяет его незначительной политической компетенцией. Как пишет немецкий политолог К.Бауме, «политическое значение должности Президента сказывается больше в формировании политического стиля и в осуществлении представительской функции ее обладателя, чем в его компетенции» [217, s. 182].

Предшествующие федеральные президенты воспринимали свой пост как «хранителя политики» и уделяли больше внимания легитимности своих действий, чем персональному развитию власти. Президент Т.Хейс (1949–1959) создал в этом отношении масштаб, которому следовали все его последователи. Несмотря на это, большинство немецких граждан позитивно оценивают должность Президента и даже более позитивно, чем любую другую [229, s. 81].