В трансформационных странах

Процесс демократизации, начавшийся несколько десятилетий назад и охвативший большинство стран мира, внес существенные коррективы в развитие института президентства. Прежде всего речь идет о некотором ослаблении роли Президента в суперпрезидентских республиках, которое произошло за счет усиления позиций правительства путем введения поста Премьер-министра (Египет, Перу) и включения элементов ответственности перед парламентом (вотум недоверия). В некоторых странах Латинской Америки (Венесуэла, Колумбия, Уругвай) предусмотрена интерпелляция – форма ответственности министра, связанная с запросом на пленарном заседании парламента и возможностью выразить ему недоверие или порицание [204, с. 273–275].

Конечно, фактическому и, как правило, юридическому главе правительства – Президенту вотум недоверия и связанная с ним отставка не угрожают. Кабинет в полном составе не может быть уволен парламентом, а должность Премьер-министра часто является чисто административной. Но сам факт установления парламентского контроля за исполнительной властью свидетельствует о восприятии большинством этих стран демократических принципов парламентаризма. Как итог – более частая смена власти мирным путем и даже смещение президентов в порядке импичмента (Бразилия, Венесуэла). Неудачными оказываются и попытки совершения президентами государственных переворотов (Гватемала, 1993) [105, с. 89–98].

В африканских странах в 90-х годах начинает складываться многопартийная система, что способствует созданию плюралистического общества и «здоровой» конкуренции в борьбе за президентское кресло. Необходимо отметить, что в ряде азиатских и африканских стран институт президентства приобрел прочную преемственность (Кипр, Сирия, Индонезия, Тунис, Бенин, Танзания), а в некоторых (Индия, Израиль, Ливан) система президентской власти соответствует европейской модели президентства [8, с. 69].

Исторические перемены, происшедшие в мире в конце XX века, добавили немало свежих красок институту президентства за счет появления целого класса новых политических образований на постсоциалистическом пространстве. В странах Центральной и Восточной Европы, где в определенной степени сформированы гражданское общество, демократические традиции и относительно устойчивая партийная система, сложилась парламентарно-президентская система правления с преобладающим влиянием парламента (Венгрия, Словакия, Чехия) или созданием фактически равнозначного властного треугольника – парламент, Президент, правительство (Болгария, Польша, Румыния).

В бывших республиках СССР (кроме стран Балтии) в силу неразвитости социальных и политических институтов вакуум власти заполнила сильная президентская власть. Хотя трудно предположить, что от тоталитарного режима можно было прямо перейти к демократическому. Над этими странами тяготеет императив догоняющего развития. Они вынуждены ускоренно модернизировать народное хозяйство, политическую систему, национальную культуру в широком смысле слова. Такой рывок требует мобилизации духовных и материальных ресурсов, концентрации политической воли, сильной власти [99, с. 10].

Поэтому создание сильной президентской власти является необходимым условием для нормального становления этих государств и переходной ступенью к развитой демократии. Ведь как показал наш печальный исторический опыт, нельзя «…шагать семимильными шагами, шагать из первого месяца беременности в девятый» [33, с. 576]. Речь не идет о республиках Средней Азии, где президентство в силу особенностей национального развития превратилось не только в режим личной власти, но стало приобретать форму «просвещенного абсолютизма». В Киргизии день рождения Президента А.Акаева является государственным праздником, а в Туркмении и Казахстане введено даже пожизненное президентство (для С.Ниязова и Н.Назарбаева).

Несмотря на «молодость», президентство в советских республиках претерпело существенные изменения, что связано не только со становлением самого института, но и государственности в целом. Учреждение института президентства в РСФСР не привело к коренному изменению всего механизма государственного управления. В Конституции оставалась норма, согласно которой Съезд был правомочен принимать к своему ведению и решать любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР, а Верховный Совет по-прежнему именовался не только представительным и законодательным, но и распорядительным органом. В отличие от союзного Президента, Президент РСФСР избирался путем всенародного голосования, что давало ему право выступать от имени народа как его полномочному представителю.

Прямой выход российского Президента на общенациональные выборы способствовал росту его политического престижа, свободе действий в проведении намеченных реформ, отстаивании своих позиций в отношениях с другими государственными органами. Учитывая, что парламент был избран при коммунистическом режиме, а Президент Б.Н.Ельцин – в результате первых демократических выборов, единственно легитимным носителем высшей государственной власти в России являлся Президент. Если добавить к этому огромный авторитет и личные качества Ельцина, то станет ясно, что реальная президентская власть выходила далеко за рамки, отведенные ей Конституцией.

Значительное усиление власти Президента произошло в период августовского путча 1991 года. В силу чрезвычайных обстоятельств Ельцин принял на себя командование Вооруженными силами СССР на территории РСФСР и ввел пост министра обороны РСФСР. Была создана единая система исполнительной власти, которую образовали Президент и главы всех нижестоящих исполнительных органов. С целью координации деятельности исполнительных органов в регионах учреждался институт представителей Президента на местах.

В условиях продолжающегося развала СССР и ухудшения экономического положения в стране Ельцин решил сконцентрировать в своих руках важнейшие полномочия по руководству народным хозяйством, а также непосредственно возглавить правительство. Поэтому после отставки в сентябре 1991 года И.С.Силаева кабинет оставался больше года без главы. Президент даже проигнорировал постановление Съезда о необходимости представить Верховному Совету для согласования кандидатуру Председателя правительства [3, с. 21].

С целью ослабления позиций Президента и усиления полномочий Верховного Совета Съездом была проведена конституционная реформа. Теперь Верховный Совет давал согласие на назначение не только главы правительства, но и ключевых министерских фигур. Верховный Совет устанавливал порядок организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти и получил право отменять не только указы, но и распоряжения Президента. Правительство являлось подотчетным как Президенту, так и Съезду, и Верховному Совету.

Однако Ельцин отказался соглашаться с подобными изменениями. Президент выступил инициатором проведения всероссийского референдума по вопросам о доверии Президенту, об одобрении проводимой им и правительством социально-экономической программы, о досрочном переизбрании Президента и депутатов. За доверие Президенту проголосовало 58,7% избирателей, принявших участие в голосовании, за одобрение социально-экономической программы – 53%. Не прошло предложение о досрочных выборах [3, с. 12].

Результаты референдума Президент истолковал как такое доверие народа, на основании которого он может действовать самостоятельно и независимо от Съезда. Возникла сильная конфронтация между исполнительной и законодательной властями. В силу невозможности разрешения данной ситуации конституционным путем (Президент не имел права распустить парламент, а Съезд после референдума не мог отправить Президента в отставку) она переросла в открытое противостояние Президента и парламента. В итоге Президент пошел на радикальные меры, а затем применил силовые методы: был разогнан парламент и принята новая Конституция, в которой соотношение сил было изменено в пользу Президента. Конституция Российской Федерации 1993 года получила неоднозначную оценку общественности.

Либеральные авторы увидели ее главный недостаток в слишком явной ориентации на обстоятельства конкретного политического конфликта, т.е. в том, что полномочия главных участников властных отношений были смоделированы исключительно во избежание противостояния типа «Верховный Совет – Президент Ельцин» [211, с. 17].

Еще более категоричен был американский исследователь российского конституциализма С.Холмс. По его мнению, «российский народ принял Конституцию, смоделированную ретроспективно. Ее создатели вознамерились наказать новый парламент (избранный в новой России в демократических условиях) за грехи старого Верховного Совета (представляющего население другой страны)» [194, с. 23].

Согласно Конституции 1993 года Президент Российской Федерации является главой государства. Эта формулировка более точна, ибо само понятие «президент» в конституционно-правовом смысле означает главу государства. Ради этого данный институт и был создан в мировой практике [83, с. 397]. Политическая необходимость такой фигуры вытекает прежде всего из потребности обеспечить устойчивость сложной системы управления государственными делами. В то же время Президент перестал быть главой исполнительной власти. Несмотря на это, главе государства принадлежит контроль за формированием и деятельностью правительства. Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики, структуру правительства, единолично назначает и освобождает министров, принимает решение об отставке правительства. Президент является активным участником законодательного процесса. Он обладает правом законодательной инициативы, правом вето, правом роспуска Государственной Думы, его указы выходят далеко за рамки исполнительно-распорядительной деятельности.

Для разрешения конфликтов и разногласий между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации Президент использует согласительные процедуры, которые призваны обеспечить решение проблемы без элементов принуждения. Президент выступает не как одна из сторон конфликта, а как общенациональный авторитет. Ярким примером представительской роли Президента является подписание от имени федеральной власти договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов Федерации.

Уже краткое перечисление изменений в объеме полномочий парламента и Президента свидетельствует о появлении принципиально новой для российской практики государственного строительства схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти. Это дает основания сделать вывод не только об отказе от советской системы организации власти, но и о переходе от парламентарной республики к полупрезидентской.

Контроль Президента над правительством, усиление роли Администрации Президента вызвали критику у депутатов Государственной Думы. Многие из них заявляли как о необходимости усиления независимости правительства от Президента, так и усиления парламентского контроля за деятельностью самого правительства. Фракция КПРФ настаивала на том, чтобы Государственной Думе в законодательном порядке было предоставлено право утверждать или отклонять не только кандидатуру Председателя правительства, но и кандидатуры на другие ключевые посты. В первую очередь речь шла о заместителях Премьера, «силовых» министрах, министрах финансов, экономики и иностранных дел. Кандидат в Премьер-министры должен был представлять парламенту не только назначенцев на ведущие правительственные посты, но и программу деятельности правительства на текущий период [167, с. 35]. А лидер партии «Отечество – вся Россия» Ю.М.Лужков считал необходимым расширить объем полномочий правительства за счет передачи ему ряда полномочий Президента.

Для усиления контроля за деятельностью правительства предлагалось закрепить в конституционном порядке необходимость истребования Президентом согласия нижней палаты на отставку правительства в том случае, когда такое решение исходит лично от Президента. Также оказывалось давление на Президента с целью вынудить его согласиться с формированием правительства на основе парламентского большинства.

Усиление полномочий Президента и уменьшение контроля за его деятельностью со стороны парламента оценивается учеными и политическими деятелями по-разному. У некоторых авторов (В.Лафит-ский, О.Румянцев) это вызывает тревогу. Они не видят в российской конституционной модели серьезных препятствий для безраздельного господства федеральной исполнительной власти. Другие же (А.Ков-лер, С.Холмс) при всех оговорках считают, что имеющиеся в Конституции ограничения всевластия Президента являются действенными и серьезными [211, с. 25].

Дальнейшая эволюция президентской власти в Российской Федерации во многом будет зависеть не столько от конституционных норм, сколько от соотношения политических сил в стране, в первую очередь – в парламенте. Если Президенту удастся опереться на парламентское большинство, то он станет бесспорным лидером государства. Это приведет к консолидации сил в стране и будет способствовать выходу ее из кризиса. Если же большинство парламентариев будет из числа «непримиримой оппозиции», то это может привести к противостоянию законодательной и исполнительной властей и государственному кризису.

В последнее время ситуация складывается весьма благоприятно для Президента, о чем свидетельствует одобрение кандидатуры М.М.Касьянова на пост Премьер-министра с первого раза и без особых прений, а также формирование в парламенте фракции «Единство», поддерживающей политику, проводимую Президентом. Проблема заключается в том, что на В.В.Путина российское общество возлагает большие надежды. Для их воплощения глава государства может решиться на введение для себя чрезвычайных (особых) полномочий и тем самым привести к авторитаризму.

После поражения В.Кебича на президентских выборах в Республике Беларусь началось открытое противостояние законодательной и исполнительной властей, что нашло свое выражение в игнорировании многих президентских инициатив. Положение усугублялось тем, что Конституция 1994 года в большей мере только декларировала принцип разделения властей. Соотношение же полномочий властей было достаточно несбалансированным, не был создан и механизм разрешения противоречий между ними. Президент не обладал правом роспуска парламента, а парламент не имел возможности воздействовать на деятельность правительства, если не считать права ставить вопрос о досрочном отстранении от должности отдельных членов Кабинета Министров. При таком положении дел разделение властей стало перерастать в их противостояние.

Казалось бы, принятие законов «О Верховном Совете», «О Президенте», «О Кабинете Министров» должно было привести к разграничению компетенции между основными ветвями власти. «На самом деле этот подел вылился в открытое противостояние, когда одна из сторон обвиняла другую в желании отдалить кого-либо с Олимпа власти» [6, с. 2]. Особенно сильно конфликт проявился в сфере законодательства. Глава государства очень часто возвращал принятые парламентом законы, а Верховный Совет преодолевал президентское вето почти в 100% случаев [22, с. 91]. В подобной ситуации законы не могли нормально функционировать. Как итог – кризис всего механизма государственного управления.

С целью его разрешения А.Г.Лукашенко обратился к народу как высшему источнику государственной власти. Президент выступил инициатором проведения республиканского референдума по вопросам внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь, что позволило избежать развития событий по российскому сценарию.

На референдум были представлены два проекта новой редакции Конституции – Президентом и парламентом (фракциями аграриев и коммунистов), которые носили взаимоисключающий характер. В первом варианте предусматривалось реформирование всей системы государственной власти с доминирующим положением Президента, во втором – упразднение поста Президента и функционирование государственного механизма в условиях верховенства законодательного органа.

Проект депутатов был практически неприемлемым для государственного устройства Республики Беларусь. Во-первых, формирование государственного устройства Беларуси без института президентства не представлялось возможным, поскольку этот институт был воспринят положительно большинством граждан Беларуси, о чем свидетельствует высокая степень участия избирателей в выборах первого Президента страны – 78,97% в I туре и 69,9% – во II [21, с. 45–46].

Во-вторых, упразднение института президентства, учрежденного этим же парламентом всего 2 года назад, свидетельствовало о неуважительном отношении парламентариев к высшему нормативному акту государства – Конституции. Такие «революционные» изменения Основного Закона на протяжении мизерного отрезка времени не имели под собой логических обоснований, а были продиктованы желанием депутатов разрешить конфликт лично с А.Г.Лукашенко в свою пользу.

И наконец, согласно депутатскому проекту парламент становился безраздельным монополистом всей государственной власти: назначал и увольнял судей высших судебных инстанций; принимал Конституцию и вносил в нее изменения; принимал законы и сам их промульгировал; имел право выразить вотум недоверия правительству на любом основании, поскольку основания не были зафиксированы в проекте.

«Содержание проекта свидетельствовало о концентрации многих полномочий у законодательного собрания, не сообразуясь даже с практикой политической жизни республики до введения института президентства, когда Верховный Совет вынужден был делегировать часть полномочий Совету Министров» [92, с. 64]. Принятие парламентского варианта привело бы к смещению баланса сил в государстве в пользу парламента, к превращению его, по существу, в единый и бесконтрольный орган государственной власти.

Президентский вариант Конституции, принятый на республиканском референдуме, создал совершенно новую модель государственного устройства Беларуси. В нем наиболее последовательно закреплена реализация принципа разделения властей, восстанавливающая равновесие трех ветвей власти, баланс между обязанностями и правами главы государства, повышая статус исполнительной власти в системе государственных органов и ее роль в управлении государством и обществом, что отражает мировую тенденцию второй половины XX века. Законодательная власть более не находится в привилегированном положении, она приобрела более цивилизованную форму функционирования, что означает окончательный отказ от советской модели высших органов государственной власти.

Как отмечает А.Г.Тиковенко: «Новая редакция Конституции существенно обогатила теорию и конституционную практику разделения властей, значительно укрепила их самостоятельность и авторитет, а также основы конституционного строя. В результате юридически оформилась еще одна ветвь власти – президентская, арбитражная по своей сути власть, охранительная, лидирующая по своей направленности» [182, с. 33–34].

Президент Беларуси более не является главой исполнительной власти, он – глава государства. Наделение Президента титулом главы государства вытекает из необходимости обеспечения взаимодействия властей, устойчивости государственного механизма, преемственности и стабильности государственных органов. Президент представляет Беларусь внутри страны и в международных отношениях, его акты не нуждаются в контрассигнации.

Президент занимает особое место в государственном механизме и в системе разделения властей: в организационном отношении он самостоятелен (избирается народом), не включен ни в одну из ветвей власти и не несет политической ответственности за свои действия. Президент выступает арбитром между различными политическими силами (Президент – беспартийный), что способствует разрешению споров между ними [142, с. 151].

Вместе с тем глава государства оказывает существенное влияние на формирование и деятельность всех властей. Президент наделен рядом полномочий во всех сферах государственного управления, в результате чего формируется особый институт президентской власти, который занимает доминирующее положение по отношению к другим властям.

Наделение Президента таким статусом и объемом полномочий необходимо для осуществления им функций, возложенных Конституцией (реализация основных направлений внутренней и внешней политики; защита суверенитета, национальной безопасности и территориальной целостности Беларуси; поддержка стабильности в государстве, гражданского мира).

В то же время его деятельность не бесконтрольна. В Конституции Беларуси закреплена система сдержек и противовесов. Так, назначения на ключевые государственные посты производятся с согласия парламента, а нормотворческая деятельность главы государства проверяется на соответствие Конституции. Парламент обладает правом преодоления вето Президента, ратификации международных договоров, подписанных Президентом. В случае совершения государственной измены или иного тяжкого преступления Президент может быть смещен с должности в порядке импичмента.

Институт президентства в Беларуси является главным доминирующим органом государственной власти, а Президент – не только юридическим, но и фактическим лидером белорусского государства, который пользуется огромной поддержкой населения страны. Как показали результаты многочисленных социологических исследований, значительная часть граждан республики на протяжении ряда лет довольно стабильно доверяет главе государства.

Этот вывод подтверждают итоги президентских выборов в Республике Беларусь в 2001 году: за А.Лукашенко было подано 4.666.680 голосов, или 75,65% от принявших участие в голосовании; за В.Гончарика – 965.261 голос, или 15,65%; за С.Гайдукевича – 153.199 голосов, или 2,48%.

Согласно данным мониторинга, проведенного лабораторией «НОВАК», человеком 2001 года стал А.Г.Лукашенко. За это высказались 31,6% граждан республики. При этом рейтинг Главы белорусского государства существенно превысил рейтинг его оппонентов:второе место занял Э.Малофеев – 1,2%, третье В.Гончарик – 1,1%¹.

Сегодня белорусское общество в целом осознает необходимость сильного института президентства, способного объединить все прогрессивные силы общества для выведения страны из экономического кризиса, построения правового государства и демократического общества, создания необходимых условий для гармоничного и всестороннего развития личности.

Краткие выводы

1. В силу новизны предметная компетенция института президентства в США была сформулирована в Конституции предельно сжато и достаточно нечетко. Поэтому важнейшим источником президентской власти выступала конституционная практика. Не изменяя букву и дух Конституции, президенты США приобретали в ходе исторического развития экстраконституционные полномочия, что являлось отражением растущей роли государства в политической системе общества. Существенное, а порой беспрецедентное расширение полномочий Президента происходило во время экономических и государственных кризисов.

Однако процесс усиления президентской власти в США до 30-х годов XX столетия носил перманентный характер. Только с президентством Ф.Рузвельта связано превращение Президента США в центральную фигуру государственного управления, а впоследствии – в международного лидера. Тот факт, что современное мощное американское президентство выросло из относительно скромных конституционных начал, является заслугой людей, занимавших этот пост. Но даже сильные президенты, действовавшие в период войны, уважали Конституцию и не стремились узурпировать власть. Отдельные поползновения со стороны президентской власти воспринимались американцами как угроза демократии и пресекались всем американским обществом.

_________________

¹ Белорусская деловая газета. 16 янв. 2002 г.

2. Исторический пример превращения Президента Франции в императора «Наполеона–III» вынудил французов отказаться от идеи учреждения сильного главы государства, что привело к значительному ограничению полномочий Президента в III Республике. На практике Президент не использовал даже полномочий, предусмотренных Конституцией. К тому же все его действия нуждались в одобрении министров, которые были ответственны перед парламентом. Поэтому Президент являлся простым агентом законодательного собрания.

Ситуация в IV Республике существенно не изменилась. По-прежнему ведущая роль принадлежала парламенту. Однако он состоял из множества малочисленных партий, которые были не в состоянии сформировать устойчивое правительство. Постоянная правительственная чехарда привела к осознанию необходимости усиления власти Президента с целью стабилизации деятельности правительства. В результате конституционной реформы Президент стал хранителем Конституции, гарантом независимости и территориальной целостности страны, арбитром между публичными властями.

Однако, опираясь на поддержку парламентского большинства, Президент V Республики вышел за рамки своей компетенции и начал осуществлять функции главы правительства, что способствовало превращению института президентства в доминирующий государственный орган. Но потеря большинства в парламенте вынудила Президента Франции вернуться в рамки, отведенные ему Конституцией.

3.Президент Германской империи был наделен высшей и менее ограниченной властью, чем та, которой прежде обладал кайзер. Но Веймарская Конституция наравне с сильным главой государства создала и сильный парламент, который участвовал в формировании правительства и контролировал его деятельность. Не последнее место отводилось и правительству, которое определяло основные направления политики. Поэтому власть Президента была существенно огра- ничена, а система правления Германии характеризовалась как «смешанная».

Однако постоянный раскол в парламенте позволил Президенту не только играть ключевую роль при формировании правительства, но и превратить его в «свой» кабинет. А чрезмерное использование Президентом полномочий по роспуску Рейхстага и изданию чрезвычайных декретов привело к «выключению» парламента из механизма государственного управления. В результате Президент стал единоличным носителем всей государственной власти и расчистил путь для установления фашистской диктатуры. Учитывая исторический опыт, Конституция ФРГ исключила возможность повторения трагедии и наделила Президента статусом «хранителя политики», осуществляющего представительские и церемониальные функции.

4.Процесс демократизации, начавшийся несколько десятилетий назад, выявил две основные тенденции в развитии института президентства в трансформационных странах:

· некоторое ослабление роли Президента в суперпрезидентских республиках за счет усиления позиций правительства, а в африканских и азиатских странах – посредством создания «здоровой» конкуренции за президентское кресло;

· усиление власти Президента в республиках бывшего СССР, что явилось неизбежным следствием неразвитости гражданского общества, отсутствия демократических традиций и несформированности партийной системы и в то же время необходимым условием для выхода этих стран из экономического кризиса.

В этих странах сформировалась новая модель президентства – восточноевропейская, которая характеризуется: во-первых, наделением Президента рядом полномочий во всех сферах государственного управления, в результате чего он оказывает фактически равное влияние на формирование и деятельность всех органов государственной власти; во-вторых, вынесением института президентства за рамки привычной триады властей, приданием ему «вневластного» статуса. Речь не идет о республиках Средней Азии, где президентство в силу особенностей национального развития превратилось не только в режим личной власти, но стало приобретать форму «просвещенного абсолютизма».

ГЛАВА 4

МЕСТО ПРЕЗИДЕНТА В СИСТЕМЕ

РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ