На формирование и деятельность исполнительной власти

Степень влияния Президента на исполнительную власть зависит от существующей системы правления. Наибольшего значения она достигает в президентской республике, где Президент является одновременно главой государства и главой исполнительной власти. В США правительство не имеет конституционного статуса. В Конституции закреплено только право Президента «запрашивать мнение высшего должностного лица в каждом из исполнительных департаментов». Последние возглавляются министрами, которых Президент назначает «с совета и согласия Сената».

Но в США существует внепарламентская модель формирования правительства, ибо контроль за назначениями министров со стороны Сената не носит политического характера, так как проверяются только компетентность и моральный облик кандидатов на должности, и не зависит от исхода парламентских выборов. За всю более чем двухсотлетнюю историю США Сенат не утвердил всего 9 министров [17, с. 110], поскольку в США сложилась традиция, в соответствии с которой Президент предварительно выясняет отношение сенаторов к предлагаемым кандидатам.

В большинстве случаев министры назначаются Президентом из числа членов партии, победившей на президентских выборах. Но если партия серьезно расколота или имеет место национальный кризис, Президент может назначить одного или нескольких представителей оппозиционной партии. Например, при президентах-демократах Дж.Кеннеди и Л.Джонсоне в правительство входили представители Республиканской партии: Д.Дилион – министр финансов, Р.Мак-камора – министр обороны, Дж.Маккоун – директор ЦРУ. В республиканской администрации Р.Рейгана пост директора агентства США по контролю за вооружением и разоружением, а также пост постоянного представителя США в ООН занимали демократы Ю.Ростоу и Дж.Киркпатрик [48, с. 50]. Однако подобные случаи носят исключительный характер.

В США не существует правительства в его европейском значении – как высшего коллегиального органа исполнительной власти. Вся полнота этой власти принадлежит Президенту. Правительство играет роль совещательного органа. Президент вправе принять решение, даже если с ним не согласно большинство глав департаментов. Правительство США не несет за свои действия политической ответственности перед парламентом и поэтому не может быть отправлено в отставку.

Правда, в США существует парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти, осуществляемый постоянными комитетами Конгресса. Комитеты могут проводить расследовательские действия, применяя специальную процедуру слушания в связи с обвинением в правонарушениях, злоупотреблениях министров, других должностных лиц правительственных ведомств. Однако речь идет не о политической, а об административной ответственности. Министры же ответственны только перед Президентом.

В свое время на заре становления американского государства вопрос о праве смещения министров вызвал острый спор. Сторонники сильной президентской власти высказывались за закрепление права смещения за главой государства. Их противники настаивали на необходимости участия законодателей как в процессе утверждения министров, так и в их смещении. В Сенате, несмотря на его профеде- ралистский состав, мнения разделились поровну. И только голос вице-президента Дж.Адамса решил спор в пользу Президента [188, с. 40 – 41].

Анализируя институт президентства в США, нельзя обойти вниманием должность вице-президента. Она была создана на заключительной стадии работы Конституционного конвента сначала как элемент структуры выборов Президента, а затем как институт преемственности президентского поста [147, с. 10]. Институт вице-прези-дентства на протяжении истории США заметно эволюционировал. Первые 150 лет это была чисто политическая должность. Являясь фактически вторым лицом в государстве, вице-президент практически не обладал никакими существенными полномочиями. Он не всегда участвовал в заседаниях кабинета и редко использовался Президентом в качестве советника. Главным его полномочием было право председательствовать в Сенате.

Возрастание роли и значения вице-президента, расширение круга его полномочий и функций началось в 30–40-х годах ХХ столетия и было связано с общим усилением исполнительной власти. Сегодня вице-президент наравне с госсекретарем является ведущей политической фигурой в исполнительной власти США. Анализируя тот факт, что из 41 Президента США 14 были сначала вице-президентами, можно сделать вывод о том, что вице-президентство стало прекрасной школой для профессионального роста будущих президентов.

В отличие от США Президент ФРГ выведен за рамки исполнительной власти, и его влияние на деятельность правительства незначительно. Главная роль по формированию правительства в ФРГ принадлежит парламенту. Канцлер по предложению Президента избирается Бундестагом. Функция Президента по подбору кандидатуры главы правительства чисто номинальная, ибо Канцлером становится лидер победившей на парламентских выборах партии или коалиции. Канцлер и министры приносят присягу перед Бундестагом.

Роль Президента возрастает лишь в том случае, если в нижней палате отсутствует устойчивое парламентское большинство, поддерживающее Канцлера, поскольку лично ему принадлежит право предложить кандидатуру Канцлера и тем самым выбрать направление политического развития страны на несколько лет вперед. Однако в отличие от Веймарской Республики, парламент ФРГ характеризуется определенной устойчивостью.

Правительство слагает свои полномочия только перед вновь избранным парламентом и ответственно перед Бундестагом, который вправе выразить ему конструктивный вотум недоверия. Это позволяет характеризовать германскую систему правления как парламентарную, предполагающую наличие «слабого» Президента и «сильного» главы исполнительной власти. Именно Канцлер проводит политику нации, определяет структуру правительства, назначает и увольняет министров.

Президент ФРГ не обладает реальным правом назначения и отстранения от должности членов правительства, несмотря на то, что в Конституции записано: «Федеральные министры назначаются и увольняются Президентом по предложению Канцлера» [224, s. 88]. Только Президент Г.Любке (1959–1969) высказал свои личные пожелания насчет формирования правительства в 1961 и 1965 годах на основе «большой коалиции». После победы Эрхарда на парламентских выборах 1965 года настаивание Любке на своих взглядах относительно большой коалиции было воспринято как объявление борьбы против действующего Канцлера. Поэтому он не смог добиться осуществления своего плана. В силу отсутствия враждебных политических групп слева и справа, как было в Веймарской Республике, в ФРГ утвердился принцип формирования правительства «середины». Поэтому нет оснований для расширения возможностей Президента действовать по своему усмотрению в этом вопросе.

Президент вовсе не обязан утверждать каждую кандидатуру Канцлера на министерский пост. Но его позиция не оказывает существенного влияния на положение дел. Так, Любке тщетно пытался исключить из правительства своего преемника на посту министра сельского хозяйства Шварца. Сопротивление Президента назначению в 1961 и 1965 годах министром иностранных дел Шредера, чью внешнюю политику он считал неэффективной, не увенчалось успехом. Только вето Президента Т.Хейса в 1953 году против пребывания Т.Делера на посту министра юстиции, выраженное после официальной критики Конституционным судом деятельности этого министра, возымело действие, но и то только потому, что с ним согласился глава правительства К.Аденауэр [187, с. 111]. Этот случай не создал конституционного прецедента.

В основном мнение Президента относительно членов правительства имеет вес только тогда, когда речь идет об авторитете государства. Президент может отклонить кандидатуру министра в случае его негативного прошлого, служебного злоупотребления или преступления. Дальнейшее расширение полномочий Президента в этом вопросе явилось бы вмешательством в компетенцию Канцлера, закрепленную ст. 65 Основного Закона ФРГ (определение основных направлений политики).

Полупрезидентская система правления, впервые учрежденная в V Республике Франции, соединила в себе две основные черты президентской и парламентарной республик – сильного главу государства и парламентский контроль за деятельностью правительства. Исполнительная власть во Франции носит бицефальный характер и включает главу государства и главу правительства.

Президент обладает собственными полномочиями, осуществление которых не требует контрассигнации. Одним из таких полномочий является назначение Премьер-министра. Президент свободен в своем выборе, но на практике глава государства вынужден учитывать то обстоятельство, что правительство в своей деятельности опирается на поддержку парламентского большинства. Именно поэтому в период «сосуществования» Премьер-министром становится лидер оппозиционной партии, победившей на парламентских выборах. Министры назначаются Президентом по предложению и при использовании контрассигнатуры Премьер-министра. В отличие от ФРГ Президент Франции активно участвует в процессе формирования правительства, определяя количество министров, навязывая одних кандидатов и противясь назначению других. В период же «сосуществования» правительство формируется по взаимному согласию между главой государства и главой правительства.

Полупрезидентская система правления характеризуется двойной ответственностью правительства – перед Президентом и перед парламентом. Поэтому после своего назначения Премьер-министр запрашивает инвеституру со стороны парламента – ставит вопрос о доверии правительству перед Национальным собранием. Правда, для правительства не установлен определенный срок, по истечении которого оно должно запрашивать доверие со стороны парламента. Иногда изменения в составе правительства происходили во время парламентских каникул, когда Премьер-министр ограничивался тем, что представлял только декларацию об общей политике.

Подобная практика свидетельствовала об исчезновении инвеституры со стороны парламента и, наоборот, подчеркивала зависимость правительства от Президента. С окончанием президентства Ж.Пом-пиду наметилась тенденция возвращения к практике незамедлительного представления правительства Национальному собранию. Значение инвеституры возрастает в период «сосуществования», когда Премьер стремится заручиться поддержкой депутатов для усиления своей независимости от Президента. Парламент осуществляет свою контрольную функцию и посредством выражения вотума недоверия правительству.

Если Национальное собрание примет резолюцию порицания или не одобрит программу либо декларацию об общей политике правительства, Премьер-министр должен вручить Президенту заявление

об отставке правительства. Наряду с этим глава государства может принять и решение о роспуске парламента. Лишь однажды после принятия Национальным собранием в 1962 году резолюции порицания правительству Ж.Помпиду Президент Ш. де Голль предпочел распустить парламент и после избрания нового состава нижней палаты назначил Премьер-министром снова Помпиду.

Влияние Президента на деятельность правительства остается существенным даже при неблагоприятном исходе парламентских выборов и достигается путем реализации права Президента председательствовать на заседаниях правительства. Подобное полномочие отсутствует в странах с парламентарным режимом: в ФРГ правительство заседает под председательством Канцлера.

Следует отметить, что во Франции существует два правительственных органа: Совет министров и Совет кабинета [173, с. 106]. Первый составляют министры, заседающие под председательством Президента, второй – министры, собравшиеся под руководством Премьер-министра. На заседаниях Совета министров решаются наиболее важные дела, второй орган обсуждает оперативные вопросы и принимает по ним решения. Президент контролирует деятельность правительства, поскольку он вправе требовать от Совета министров обсуждения заранее одобренной им повестки дня. Это полномочие позволяет ему выносить на рассмотрение Совета министров вопросы, по которым у него нет разногласий с правительством, и откладывать рассмотрение тех, по которым компромисс не был достигнут.

Другим важным полномочием главы государства является право подписания декретов, принятых в Совете министров. Это, казалось бы, незначительное полномочие президенты умело использовали для своего главенства над правительством. Глава государства полагает, что вовсе не обязан подписывать те акты, которые считает неприемлемыми. В основе такого утверждения лежит прецедент 1960 года, когда Президент де Голль отказался подписать декрет о созыве чрезвычайной сессии Национального собрания по инициативе депутатов.

В период «сосуществования» тактика неподписания главой государства некоторых ордонансов вызвала оживленные дебаты политического и экономического характера, которые, однако, не привели к однозначному решению. По мнению французского государствоведа Ф.Ардана, приемлемое промежуточное решение состоит в том, что Президент может в принципе отказаться подписать декрет, но только в том случае, если подписываемый документ затрагивает один из пунктов, за которые Президент отвечает по статьям 5 и 64 Конституции [10, с. 70–71].

В силу того, что в Конституции не зафиксировано, какие именно декреты должны рассматриваться в Совете министров, Президент, определяя повестку дня, может представить на его рассмотрение только те декреты, которые его интересуют, а затем скрепить их подписью. Кроме того, глава государства подписывает даже те декреты, которые принимаются вне Совета министров и в которых фигурирует только подпись Премьер-министра.

Долгое время президенты Франции отрицали предусмотренную Конституцией диархию исполнительской власти и считали себя ее верховным главой. Премьер-министр часто служил лишь щитом Президенту. Слишком активно участвуя в политической игре, глава государства мог потерять свой авторитет, но ответственность за проводимую государством политику возлагалась на Премьер-министра. Ситуация существенно изменилась после возникновения в парламенте оппозиционного Президенту большинства. Премьер-министр более не является главой президентского «генштаба», а пытается утвердиться в качестве главы правительства, что, несомненно, приводит к ограничению власти Президента.

Это происходит, во-первых, потому, что Премьер-министр возымел желание осуществлять единолично те полномочия, которые отнесены Конституцией к ведению правительства (определение и проведение политики нации, право законодательной инициативы). Во-вто-рых, реализация таких полномочий Президента, как вынесение предложений по вопросам пересмотра Конституции и созыв внеочередной сессии парламента, осуществляется только по инициативе главы правительства. Более того, Президент Франции теоретически не обладает правом отзыва Премьер-министра.

В реальности президенты Франции сами присвоили себе право отзыва Премьер-министра, которое получило название «отставки-смещения». В случае неудовлетворения деятельностью Премьер-министра Президент в частной беседе указывал последнему на необходимость покинуть свой пост, а затем официально принимал отставку. Президенты не могли себе представить иных действий Премьер-министра, потерявшего доверие главы государства, кроме подачи заявления об отставке [96, с. 267]. Эта процедура явно демонстрировала зависимость правительства от Президента, а не от парламента, мнение которого даже не учитывалось. Например, в 1972 году Президент Помпиду отправил в отставку Премьер-министра Шабан-Делмаса вскоре после получения тем поддержки Национального собрания.

Подобная практика стала невозможной в результате потери главой государства парламентского большинства. Не имея возможности сместить оппозиционного главу правительства, Президент вынужден с ним «сосуществовать», что диктует «сужение» свободы действия главы государства и, в первую очередь, в отношении исполнительной власти. Теперь Президент не в состоянии навязать Премьер-министру, поддерживаемому Национальным собранием, свое верховенство и не располагает средствами долго противостоять политике, определяемой этой новой доминирующей парой.

Учреждение полупрезидентской системы правления в Республике Беларусь и Российской Федерации произошло под воздействием французской Конституции 1958 года [82, с. 63]. Однако в силу политической и экономической специфики эти страны отличаются большей зависимостью правительства от Президента. Правительство слагает свои полномочия только перед вновь избранным Президентом, и его состав не зависит от соотношения сил в парламенте. Правда, в отличие от Франции Премьер-министр назначается главой государства не единолично, а с согласия нижней палаты парламента. Но конституционный механизм разрешения разногласий таков, что решающее слово остается за Президентом.

Как продемонстрировала политическая практика России, глава государства может настойчиво предлагать одного и того же кандидата (ситуация с С.В.Кириенко), а не разных, как полагали российские государствоведы [75, с. 373], [83, с. 483]. В случае трехкратного, а в Беларуси – двукратного отклонения Президент вправе распустить парламент и назначить Премьер-министром (в Беларуси – исполняющим обязанности) все того же кандидата. При этом избрание нового состава парламента не влечет за собой переизбрания Премьер-министра. Угроза роспуска парламента дает Президенту возможность иметь правительство, не пользующееся поддержкой большинства депутатов.

При рассмотрении наиболее важных вопросов государственной жизни президенты этих стран председательствуют на заседаниях правительства, но, в отличие от французского Президента, не подписывают документы, принимаемые этим органом, хотя вправе отменить постановления и распоряжения правительства, противоречащие Конституции, закону или указу Президента. В то же время нормативные акты президентов Беларуси и России не нуждаются в контрассигнации министров. Правда, в практике государственного строительства России применяется визирование указов Президента рядом должностных лиц, в том числе председателем правительства. Но эта процедура не имеет обязательного значения для придания юридической силы акту главы государства [174, с. 68].

Президенты не только определяют структуру правительства, но и проводят «революционные» преобразования всей системы исполнительной власти. Так, с целью повышения ее эффективности Президент Беларуси А.Г.Лукашенко создал «исполнительную вертикаль», а Президент России В.В.Путин учредил институт полномочных представителей Президента в округах. Более того, Путин добивается предоставления ему права отстранения от должности всенародно избираемых глав исполнительной власти субъектов Федерации (губернаторов). А Президент Беларуси вправе решать вопросы, находящиеся в ведении Совета Министров. Глава государства может определять целесообразность принятия того или иного решения, а также устанавливать порядок взаимодействия правительства с республиканскими органами государственного управления.

Российский и белорусский президенты обладают широким кругом прерогатив высшей исполнительной власти, в первую очередь, определяют основные направления внутренней и внешней политики государства. В настоящее время ряд министерств и ведомств (Совет безопасности, Министерство обороны) подведомственны как Премьер-министру, так и Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией. Практика показывает, что в указах Президента нередко встречаются положения, определяющие то или иное конкретное направление деятельности правительства, причем в ряде случаев на длительный срок.

В последнее время значительно возросла роль Администрации Президента, которая из вспомогательного аппаратного органа при Президенте превратилась в один из главных государственных институтов власти. В России Президент Б.Н.Ельцин наделил Администрацию Президента и непосредственно ее руководителя А.Б.Чубайса дополнительными полномочиями в отношении членов исполнительных органов всех уровней, включая внесение предложений о привлечении их к дисциплинарной ответственности. По мнению ряда российских авторов, Чубайс фактически стал комиссаром при временно ослабленном Президенте, хранителем и гарантом исторического смысла и функций существующего режима [30, с. 66].

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что по ряду основных положений белорусская и российская модели правления, безусловно, тяготеют к президентской республике. Ее главная черта – контроль Президента за формированием и деятельностью правительства. Вместе с тем говорить о них как о традиционных президентских республиках не вполне обоснованно.

В Беларуси и России, в отличие от США, глава государства не является одновременно и главой правительства, а право председательствовать на заседаниях правительства отнюдь не тождественно непосредственному руководству этим органом, тем более что президенты Беларуси и России достаточно редко его используют. К тому же правительство несет двойную ответственность – перед Президентом и парламентом (Палата представителей в Беларуси и Государственная Дума в России вправе выразить вотум недоверия правительству), что является характерной чертой полупрезидентской республики [167, с. 32 ].

Однако любая разновидность «смешанной» системы правления нестабильна и ей в определенной степени характерны черты одной из «чистых» – президентской или парламентарной. Белорусской и российской моделям в полной мере присуще это качество – они тяготеют больше к президентской. Вынесение парламентом вотума недоверия правительству, в отличие от Франции, не приводит к немедленной отставке правительства. Последнее слово остается за Президентом, который может просто распустить парламент. Более того, в отличие от Франции, глава государства вправе отправить правительство в отставку по своему усмотрению. Это право ничем не ограничено и не зависит от мнения депутатов. Например, правительство Е.М.При-макова, сформированное на основе консенсуса с Государственной Думой, было отправлено Б.Ельциным в отставку вопреки оказываемой поддержке основных думских фракций. Вообще, Ельцин очень активно использовал это право. За период с 1997 по 1999 год им было отправлено в отставку 4 правительства. Подобная практика, по нашему мнению, опровергает тезис о том, что зависимость правительства от Президента гарантирует стабильность исполнительной власти [107, с. 17].

Главы российской Конституции пронизаны мыслью о единстве Президента и правительства в политическом смысле и об их четкой субординации в смысле административном. Не раз высказывается идея о том, что текущая деятельность правительства (да и отправление исполнительной власти) направляется указами Президента [211, с. 20]. Аналогичная идея положена в основу Конституции Беларуси.

В отличие от Франции Премьер-министр занимает подчиненное по отношению к главе государства положение, что, несомненно, исключает возникновение конфликтов между ними. Поле для самостоятельной политической игры у Премьера весьма ограничено. Наиболее серьезным его полномочием, имеющим политический смысл, можно считать право ставить вопрос о доверии правительству. Таким образом, глава правительства может, с одной стороны, искусственно привести к роспуску нижней палаты парламента, а с другой – заручиться ее поддержкой и тем самым повысить свой авторитет. Но это ничуть не снижает юридической зависимости правительства от Президента. По сути дела, правительство в Беларуси и России выступает президентской командой.