Административный ресурс в национальной политике Путина 2000-08 гг.

В период президентства Владимира Путина значительная часть усилий федеральной власти была сосредоточена на создании и совершенствовании административной «вертикали». Это несколько повысило общий уровень управляемости, но не приблизило жителей России к отождествлению самих себя с единой гражданской нацией. Трудно представить себе стабильное развитие страны, многомиллионное и этнически разнообразное население которой не осознаёт собственного единства. Попытки формирования общего самосознания мало последовательны и поэтому не воспринимаются массами. Обращение «россияне», звучавшее из уст первого российского президента Бориса Ельцина, вызывало усмешки у большинства сограждан и раздражало по двум причинам. Это ущемляло «фантомную» державную идентичность жителей бывшего СССР, либо казалось эвфемизмом, подменявшим обозначение этнической принадлежности – чеченской, татарской, украинской... При Путине общепринятым стало представление о необходимости укрепления политической целостности страны, о правительстве «вертикали власти», которая связала бы расползавшуюся федеративную конструкцию и улучшила бы управляемость. Однако общий идеологический тон восстановления утраченного державного величия не сильно способствовал формированию единой идентичности людей. Общая идентичность была призвана цементировать конструкцию огромной державы, но в критический момент оказалось, что за лозунгами о «пролетарском интернационализме» и «многонациональном советском народе» ничего не стоит. Во второй половине 1999 года Россия оказалась перед лицом реальной угрозы территориальных потерь на Северном Кавказе. А это теоретически могло спровоцировать новую волну сепаратистских движений в республиках Поволжья и таких регионах, как Тува или Якутия. Первая война в Чечне (1994–1996) закончилась соглашением о так называемом «отложенном статусе» – решение о судьбе территории должно было быть принято в течение пяти лет после окончательного вывода оттуда российских военных, правоохранительных и административных структур. В 1999-м, когда до окончания оговоренного срока оставалось еще два года, в соседнем Дагестане произошло выступление исламских фундаменталистов. Их поддержали ряд полевых командиров из Чечни, фактически совершивших нападение на дагестанскую территорию. Открытие боевых действий в многонациональном Дагестане, чрезвычайно сложном в ландшафтном отношении, казалось многократно более опасным, чем война в Чечне. Но Путин не остановился перед силовым решением. В августе – сентябре 1999 года федеральные войска провели три широкомасштабные операции в Дагестане и начали контртеррористическую операцию в Чечне. Она завершилась ликвидацией сепаратистского режима, созданием лояльной Москве администрации и принятием республиканской Конституции, в которой была зафиксирована принадлежность к Российской Федерации. Лозунг укрепления единства России стал важной составляющей политической программы Владимира Путина. Его администрация приступила к осуществлению шагов, направленных на создание более жестких, чем прежде, связок между федеральным центром и регионами. Весной 2000-го появляется унитаристский, по сути, институт полномочных представителей президента – своеобразных наместников в семи федеральных округах, на которые поделена вся страна. Начинается работа по приведению региональных законодательств в соответствие с федеральными законами. Министерство юстиции, Генеральная прокуратура, Верховный и Конституционный суды РФ проводят в 2000–2002 годах большую работу по анализу и коррекции законодательных актов. В 2003-м Администрация президента выдвинула инициативу слияния Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа – пробный шар проекта укрупнения регионов. Число субъектов федерации – 89 – кажется чрезмерным, и его решают постепенно сократить. Для начала в основном за счет присоединения «матрешечных» автономных округов к «материнским» регионам. На первый президентский срок Путина приходится и реформа Совета Федерации, где каждый регион был представлен губернатором и спикером законодательного органа. В таком виде палата, одобрение которой требуется для принятия любого законопроекта, служила эффективным инструментом регионального лоббизма. После реформы Совет Федерации формируется из назначенных представителей исполнительной и законодательной властей на местах. В таком виде он отчасти сохраняет лоббистскую функцию, но уже все больше превращается в кадровую «пересылку» для политиков и бизнесменов, «зависших» между Москвой и регионом происхождения. В 2004 году обесценивается и сам губернаторский пост. После нападения боевиков на школу в североосетинском Беслане среди мер обеспечения безопасности оказывается замена выборности региональных руководителей их фактическим назначением. Местное управление еще больше замыкается на Москву, когда выдвигается идея партийности губернаторов. К последним по времени «вертикальным» идеям можно отнести строительство федерального суперведомства на базе Министерства регионального развития. Перечисленные меры, носящие в целом откровенно унитаристский характер, не потребовали изменения Конституции, что говорит о достаточно низком юридическом качестве этого документа. Ведь изменения, произошедшие в 2000–2008 годах во взаимоотношениях центра и субъектов Федерации, нельзя назвать малозначительными. Усилия Кремля были направлены на унификацию правового поля, достижение большей эффективности и прозрачности управления, ограничение политического и экономического всевластия региональных элит. Результаты далеки от желаемых. Институт полпредов в подавляющем большинстве случаев, к концу путинской восьмилетки оказался фантомом. Процедура назначения глав регионов во многих случаях теперь зависит либо непосредственно от личных отношений того или иного губернатора с главой государства или с кем-то из его ближайшего окружения, либо от коррупционных и лоббистских возможностей кандидатов. Личная лояльность губернатора президенту как одна из основных категорий нынешней системы отношений между центром и периферией становится источником проблем в момент смены главы государства. Переподчинение губернаторов Медведеву либо их двойное подчинение Путину и Медведеву создаст массу процедурных и управленческих проблем и поставит под угрозу сложившийся в регионах относительный баланс интересов. Дополнительный инструмент контроля в лице «Единой России» также не является институционально надежным. Несмотря на 8 лет строительства вертикали власти, местная власть оставалась выбивающейся из единой вертикали. Это было предопределено Конституцией РФ, потому что местное самоуправление в систему государственной власти не входит. Сейчас вертикаль дотягивается до уровня местной власти. Это демонстрирует преемственность политики нынешнего президента, который продолжает курс предыдущего. Новому президенту, скорее всего, придется заново строить отношения с регионами. И будет лучше, если они приобретут формальные и институциональные рамки, а не останутся системой непубличных договоренностей. Региональные лидеры и представители диаспор регулярно предлагают воссоздать Министерство по делам национальностей, ликвидированное в 2002-м. Едва ли восстановление министерства приведет к установлению безоблачных межнациональных отношений. Они отягощены свежей памятью о конфликтах на Кавказе и новейшими столкновениями в Кондопоге, Сальске, Ставрополе, Москве. Новая Россия, в которой вместе и по действительно общим законам живут ее граждане, равные в правах и обязанностях независимо от национальности, места рождения и вероисповедания, имеет шанс появиться только в том случае, если целенаправленные усилия для ее строительства будут предпринимать чиновники, этнические общины, гражданские организации. В обязательном порядке должна быть выработана новая идеалогия, основанная на державности, традиционализме и патриотизме. Как только восстановим её, сможем восстановить и статус русского этноса. В России власти пытаются реанимировать именно имперскую вертикальную модель единства страны, но такие попытки исторически обречены. Глобализация, как бы к ней ни относились, уже присутствует в нашей жизни и диктует ей свои требования. Современный этап модернизации требует демократизации и либерализации политической сферы, именно поэтому реализация традиционного «вертикального проекта» не может иметь в России длительной исторической перспективы.