Центральное управление

Уже в первые годы правления династии Романовых восста­навливается приказная система, постепенно внедряемая во все отрасли управления, хотя первоначально сама система приказов не претерпела кардинальных изменений.

В первой половине XVII в. государство столкнулось с тяже­лым финансовым положением как результатом разрухи после Смуты. Это повлекло за собой усиление фискальной деятельности приказов. Завершается оформление четвертных приказов, созда­ны новые постоянные и временные центральные учреждения, ведавшие сбором налогов — Новая четверть (1619), приказ Боль­шой казны (1621). Создание Казачьего и Панского приказов за­крепило социальный статус и экономическое положение казаков и иностранцев, участвовавших в войсках народного ополчения. Они пополнили число быстро растущих военно-административных приказов. Все военное управление по-прежнему было сосре­доточено в Разрядном приказе, который ведал дворянами как во­енно-служилым сословием, делами по укреплению городов и по­граничных линий. Он состоял из пяти территориальных столов (к концу века — 9), которые вели учет состава войск в пределах своих разрядов (военных округов), а также специальных — де­нежного и приказного (осуществлял связь с другими приказами) столов. Важнейшим считался Московский стол, к компетенции которого относилось также комплектование личного состава при­казов, других отраслей управления, разрешение местнических проблем и др. В начале XVII в. в приказ была реорганизована стрелецкая изба, созданы Приказы сбора даточных людей (1633— 1654 гг.), сбора ратных людей (1637—1654 гг.), Рейтарский (1649— 1701 гг.), городового дела (1638—1644 гг.) и др.

Важную роль в приказной системе играли судебно-административные органы. К ним принадлежали созданные еще в XVI в.

Поместный приказ ведал раздачей и переходом поместий, вотчин и связанными с этим тяжбами, Разбойный приказ (в 1682 г. переименован в Сыскной) — уголовно-полицейскими делами по всей стране, кроме Москвы, в столице эти функции выполнял Земский приказ (иногда их было два), а также Холопий приказ, который оформлял и освобождал от холопства, регистрировал дворовых, разрешал тяжбы из-за холопов. К органам централь­но-областного управления относились приказы, традиционно называемые четвертными. По мере присоединения уделов к Моск­ве их центральные органы переносились в столицу с сохранени­ем территории ведения. Сначала их было три, и они назывались третями, а затем четыре, которые были названы четвертями, хотя в XVII в. таких приказов было уже шесть: Нижегородская, Галицкая, Устюжская, Владимирская, Костромская. Сибирская чет­верть была переименована в приказ. Новая четверть была финан­совым ведомством, ответственным за питейное дело и кабацкие сборы. Они ведали населением городов, уездов и судом для по­датных групп населения.

К приказам специального управления можно отнести Посоль­ский (преобразован из посольской палаты в 1601 г.). Он являлся исполнительным органом царя и боярской Думы. Делился на повытья, три из которых осуществляли сношения с Западной Европой, а две — с восточными странами. Ямский приказ обес­печивал государственную почтовую связь, приказ Каменных дел ведал каменным строительством и каменщиками, приказ Книго­печатного дела — печатным двором, Печатный приказ скреплял правительственные акты приложением печати, Аптекарский — стал центром медицинского дела в России. Челобитный приказ передавал результаты разбора царем или боярской Думой жалоб в соответствующие приказы или непосредственно челобитникам. Новым в управлении была деятельность Монастырского приказа (1649—1666 гг.), в ведении которого находились монастырские земли и суд населения церковных вотчин.

Особый блок составляли приказы дворцово-финансового уп­равления. Приказ Большого дворца ведал содержанием дворца, а также населением и землями, разбросанными по всей стране, обязанными доставлять это содержание, судил привилегирован­ных лиц, освобождаемых царем от суда обыкновенных органов. Ему были подчинены дворцы, отвечавшие за соответствующее снабжение: кормовой, хлебный, житенный и сытенный. К двор­цовому ведомству относились также приказы: Ловчий, Соколь­ничий, Конюшенный, Постельничий. Приказ Большой казны из органа управления доходами государства эволюционирует в лич­ную казну царя и хранилище драгоценных изделий. Приказ Боль­шого прихода ведал косвенными налогами государства, а приказ Счетных дел (1667) осуществлял контрольные функции.

Самостоятельное значение имел приказ Тайных дел, создан­ный в середине XVII в.; в его компетенцию перешли важнейшие вопросы, связанные с царской и государственной безопасностью: контроль за дипломатией, производством огнестрельного оружия, за рудным делом; следствие по политическим делам, управле­ние хозяйством двора и др. И все же дифференцированность фун­кций отдельных приказов была часто условной. Они, как прави­ло, выполняли ряд обязанностей, не имевших к ним прямого отношения, но приносящих дополнительный доход. Так, Посоль­ский приказ заведовал кроме внешней политики почтой, судом и сбором таможенных и кабацких доходов, управлением некото­рых городов и др. Как говорил А.Л. Ордин-Нащокин, «они ме­шают посольские дела с кабацкими...».

Особенностью центральных органов в первой половине XVII в. было широкое распространение временных приказов по частным потребностям. Их отличала от обычных приказов большая рег­ламентированность структуры и деятельности. Указы об их создании определяли не только функции и главу приказа, но и его штат и бюджет. У временных приказов были четко определен­ные функции, экстерриториальный характер, работали они до­статочно оперативно и эффективно (сыскные приказы различной компетентности, приказ «У сибирских дел», Записной — для со­ставления Степенной книги и др.). Укрепление власти царя, не­обходимость крайней мобилизации сил нации, а также проведе­ние в жизнь норм Уложения 1649 г., прозвучавших на Соборе пожеланий сословий потребовали преобразований в приказной системе. Они проходили в 50—70 гг., но особенно серьезная пе­рестройка управления была предпринята в 80-х гг. Ее целью было упрощение и централизация приказов. Среди этих преобразований следует отметить попытку объединить все вопросы финансового характера в укрупненном приказе Большой казны и концентрацию всех вотчинных и поместных дел в Поместном прика­зе, а дел о службе — в Разрядном, с изъятием их из компетенции территориальных приказов. Следствием реформ стал переход в финансовом управлении от территориального к системному прин­ципу в отличие от военной администрации, где огромная терри­тория требовала укреплять принцип полицентризма. Широко практиковалось, хотя и не было новым явлением, объединение приказов в группы с подчинением их отдельным, близким к царю лицам. В связи с преобразованиями количество приказов стабилизируется на уровне 37—38 (но дворцовых учреждений сокра­щение не коснулось). В то же время приказы превращаются, в отличие от первой половины XVII в., в крупные учреждения с большим штатом и сложной структурой.

Громоздкая приказная система с ее централизацией и бюрократизмом с трудом справлялась с возлагаемыми на нее функциями, порождала волокиту, злоупотребления, взяточничество.