Механизма государственной власти

После отречения императора Николая II[279] Россия стала самой свободной страной мира (ситуация, во многом сходная с обста­новкой в стране на исходе XX в.). Март 1917 г. — «медовый ме­сяц» революции, когда реально воплощались политические сво­боды, формировались Советы, фабзавкомы, комитеты обществен­ных организаций и другие невиданные в демократических госу­дарствах проявления революционного творчества масс. Возникла бесцензурная независимая печать, развивался демократически избирательный процесс и др. Началось строительство новой сис­темы государственного управления и поиски путей выхода из кризиса, сложилось народовластие, интенсивно развивалось са­моуправление, начался переход от унитарного государства к фе­деративному.

Февральская революция была направлена против войны и старых порядков. Она сплотила антимонархические силы в еди­ный народный фронт, однако не ликвидировала раскола в обще­стве. В марте 1917 г. он был еще малозаметен, но постепенно проявлялся, с одной стороны, по линии традиционализма (Сове­ты рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, сформировав­шиеся на основе общинных традиций) и, с другой стороны, по линии сторонников либеральной модернизации России (Времен­ное правительство, его комиссары на местах, общественные ис­полнительные комитеты, буржуазные партии, правые течения партий демократического социализма, опиравшиеся соответствен­но на помещиков, капиталистов, средние слои города и деревни). О двоевластии говорили и писали и правые (см., например, вы­ступления на VII съезде партии кадетов в марте 1917 г.), и левые (большевики). Появились противоречия во взаимодействии двух центров управления — Временного правительства и Петросовета. Между ними развернулась борьба за власть. Особенностью об­становки марта 1917 г. было то, что противоречия между ними отступили на второй план и на первом месте оказалась общая актуальная задача — борьба за ликвидацию монархии. В ходе ее реализации возникла антимонархическая слитность масс населе­ния — единый антицаристский фронт, объединявший большинство россиян. Политические партии России начали выступать от имени народа, а правящая конституционно-демократическая партия называла себя партией народной свободы. На своем 7-м съезде 25—28 марта кадеты заявили, что Россия должна стать парламентской республикой. Предлагалось избрание временного (на срок не более года) президента страны, который до выборов будет осуществлять исполнительную власть «под надзором» Уч­редительного собрания и «при содействии Совета министров, пользующихся доверием собрания».

Коренные вопросы революции продолжали оставаться нере­шенными, быстро развивался процесс левения масс, углублялась дифференциация населения. Возникло три самостоятельных со­циально разнородных потока — буржуазно-помещичий, центри­стский и леворадикальный.

Названным трем социальным силам соответствовали три типа политических партий. Партия народной свободы (кадеты) насчи­тывала 80 тыс. человек, в мае 1917 г. издавала 20 газет, а к осени 1917 г. — 150, центральный орган — газета «Речь». Число органи­заций в мае — 183, а в сентябре — 370. Партия участвовала в демократизации России, но была сторонницей твердой власти (же­лала дуумвирата в лице генерала Л.Г. Корнилова и адвоката А.Д. Керенского). Лидером партии был руководитель прогрессив­ного блока IV Государственной думы профессор П.Н. Милюков.

Умеренные социалистические партии меньшевиков и эсеров стремились защищать позиции золотой середины, средних слоев города и деревни. Официальное название партии меньшевиков — РСДРП (объединенная). Численность партии: в мае 1917 — 45 тыс., в августе — 200 тыс., осенью — 150 тыс. человек (изда­вала 20 газет). Лидеры партии: Г.В. Плеханов, Д. Потресов, А. Либер (правые); Ф. Дан, Н. Чхеидзе, И. Церетели (центр, из­давали «Рабочую газету»); Л. Мартов, А. Мартынов (интернационалисты). На майской 1917 г. Всероссийской конференции мень­шевиков они выступили за коалицию, гражданский мир в обще­стве, заняли оборонческую позицию по вопросу об отношении к войне.

Партия социалистов-революционеров насчитывала 700 тыс. человек (по другим данным, в мае 1917 г. — 1 млн.). Издавала 58 газет, имела 436 организаций. Лидеры В. М. Чернов (центр) — организатор и ветеран партии, автор ее программы, А.Ф. Керен­ский (правый), М. А. Спиридонова (левый фланг). На майском III съезде эсеры поддержали меньшевиков по вопросу о власти (выступили за коалицию, выражаясь современным языком, — за консенсус классов и партий) и по отношению к войне.

Большевистская партия РСДРП (б) в начале марта насчиты­вала 24 тыс. человек, в апреле — 100 тыс., в июле — 260 тыс., в октябре — 400 тыс. В июле издавала 50 печатных органов, а к октябрю — 75. Общепризнанным лидером являлся В. И. Ленин. Стратегию и тактику большевики разработали на VII (апрельской) Всероссийской конференции и VI съезде РСДРП (б), проходив­шем с 26 июля по 3 августа (на съезде в партию была принята группа социал-демократов «межрайонцев» во главе с Л.Д. Троц­ким, А.В. Луначарским, М.С. Урицким и др. (всего около 4 тыс. человек).

Опыт революций свидетельствует, что все они завершаются установлением авторитарного режима. Общественное мнение в России уже весной 1917 г. также склонялось к идее диктатуры, которая должна прийти из буржуазно-помещичьего стана, кото­рый обладал большими богатствами. Однако диктатура могла прийти и из леворадикального лагеря. Ухудшение жизни народа создавало такую предпосылку, особенно после того, как идейны­ми вождями рабочих и солдат стали большевики. Однако дикта­туру мог породить и собственно демократический лагерь, хотя эта часть общества менее других была заинтересована в таком исходе.

Как же случилось, что именно в данной среде появился режим единоличной власти? До приезда Ленина из эмиграции в начале апреля 1917 г. не знал конкуренции авторитет А.Ф. Керенского — столичного адвоката, лидера фракции трудовиков в IV Государственной думе, министра юстиции Временного правительства, особенно после того, как он в начале марта освободил политических заключенных.

При обсуждении кандидатур на пост первого лица государствa называлась и фамилия генерала Л. Г. Корнилова.

Все коренные вопросы момента неизменно были связаны с одним — с проблемой выхода из мировой войны. Ее продолже­ние тяжелым бременем ложилось на трудящихся, было испыта­нием для нового общественно-политического строя (один день ведения войны стоил 50 млн. рублей, на фронтах погибло и было ранено более 6 млн. человек).

Несмотря на то, что Февральская революция была направле­на против войны, в марте 1917 г. широкие слои населения охва­тил на некоторое время связанный с ней патриотический подъем. Существовала еще одна управленческая проблема. При Вре­менном правительстве продолжала действовать петровская Та­бель о рангах. Однако отстранение дворянской элиты от управле­ния, новые задачи организации власти породили острую пробле­му государственного строительства — нехватку кадров новой генерации, имевших управленческую подготовку, для осуществ­ления государственной службы в новых условиях.

Весной 1917 г. сформировался управленческий блок, который лежал в основе действия государственного механизма вплоть до Октября 1917 г. В органах власти на местах, общественных орга­низациях, а затем и во Временном правительстве образовался оборонческий блок меньшевиков и эсеров, находившихся в коа­лиции с кадетами. Этот блок управлял Россией в период с февра­ля по октябрь 1917 г.

Главная задача правительства, его аппарата, государственно мыслящих деятелей состояла в разработке антикризисного уп­равления страной — особой системы управления, характерной для многоукладной рыночной экономики страны со сложной соци­ально-классовой структурой. Такая система должна была учиты­вать приоритеты, специфику и менталитет России, нужна была особая управленческая парадигма, основанная на новой страте­гии менеджмента, включающей все функции управления (планирование, анализ, регулирование, контроль), решение проблемы кадров управленцев и стимулирование их активности как госу­дарственных деятелей. Антикризисное управление должно было базироваться на передовой теории, вобравшей все лучшее, что было в отечественной и зарубежной практике.

Как же формировался механизм государственной власти?

К февралю 1917 г. буржуазия России была почти у власти. Буржуазной либеральной оппозицией в IV Государственной Думе являлся «Прогрессивный блок». Претендентами на руководство оппозицией были М.В. Родзянко[280] (председатель Думы, работал в контакте с императором, мог доводить до него свою программу действий), князь Г.Е. Львов[281] (возглавлял Союз земств и городов, который обеспечивал Думе всероссийскую поддержку). А.И. Гуч­ков[282] не смог стать лидером ввиду неприязненного отношения к нему императорской четы, вызванного его непрошеным вмешательством в самые интимные стороны семейной жизни монарха.

27 февраля на революционной волне в столице возник Пет­роградский Совет как власть рабочих и солдат. В этот же день к формированию буржуазной власти приступила Государственная дума. Однако последнюю интересовал прежде всего вопрос о во­енной диктатуре. Он обсуждался 27 февраля на частном совеща­нии членов Думы. Остановились на кандидатуре командира 25-го армейского корпуса генерал-лейтенанта Л.Г. Корнилова, кото­рый был срочно назначен командующим Петроградским воен­ным округом. По просьбе М.В. Родзянко кандидатура Л.Г. Кор­нилова была утверждена Николаем П. Одновременно царь назна­чил Г.Е. Львова министром-председателем Временного прави­тельства, а Н.Н. Романова — верховным главнокомандующим. Таким образом, Дума могла говорить о переходе власти к Вре­менному правительству «по закону».

На частном совещании депутатов Думы 27 февраля из 19 вы­ступивших только 6 высказались за взятие власти Думой и тем самым за возобновление ее деятельности. Благодаря кадетскому давлению Дума так и не решила возобновить свои заседания, а вместо этого был создан Временный комитет Государственной думы (ВКГД), хотя М.В. Родзянко продолжал вынашивать пла­ны превращения ВКГД в Верховный комитет, который бы стоял над Временным правительством и Советом[283].

2—3 марта ВКГД на короткое время приобрел характер вер­ховной власти, которую передал Временному правительству. Состав правительства, одобренный вечером 2 марта, был следу­ющим: Г.Е. Львов (председатель совета министров и министр внут­ренних дел), П.Н. Милюков[284] (министр иностранных дел), А.Ф. Ке­ренский[285] (министр юстиции), Н.В. Некрасов[286] (министр путей со­общения), А.И. Коновалов[287] (министр торговли), А.А. Мануйлов (министр народного образования), А.И. Гучков (военный министр), А.И. Шингарев[288] (министр земледелия), М.И. Терещенко[289] (министр финансов), И.В. Годнее (государственный контролер), В.Н. Львов (обер-прокурор Святейшего синода)[290].

При рассмотрении вопроса о формировании новой управлен­ческой элиты буржуазно-демократического государства целесо­образно отметить такое явление, как относительно быстрая адап­тация высшей царской бюрократии к новому строю.

Парадокс русской жизни состоял в том, что буквально с пер­вых часов существования Временного правительства прежняя элита, еще совсем недавно олицетворявшая самодержавную мо­нархию, стала одной из наиболее надежных опор буржуазно-де­мократического режима. Такое безусловное признание Времен­ного правительства царской элитой, ее инверсия объясняются следующими причинами:

1. Резкое неприятие монаршей элитой внутриполитического курса, проводимого императором Николаем II накануне Фев­ральской революции. Основой такого неприятия служил «миф о Распутине».

2. Легкость, с которой царская элита признала февраль, связана также с тем, что переворот его вожди облекли в относитель­но легитимные формы, в результате чего не возникло резко­го противопоставления нового режима монаршему строю. Борьба против новой власти означала бы в данной ситуации непослушание царской воле. Именно этим и объясняется, что свержение монархии не вызвало массового политического движения в ее защиту.

За март 1917 г. личный состав высшей ведомственной партократии обновился почти на треть. В этом смысле преуспели мини­стры-социалисты, заменявшие высокопоставленных министерских чиновников своими коллегами по партии, не имевшими, по сви­детельству самого Керенского, «ни малейшего представления о работе правительственных учреждений»[291]. Таким образом, преем­ственность между высшей царской бюрократией и правящей эли­той «нового порядка» была лишь частичной и притом убывающей[292].

Движущие силы революции 1917 г. носили очевидный антипарламентский и антипарламентаристский характер. Их против­ники не опирались и не могли опереться на идею Государствен­ной думы в любом его проявлении именно потому, что еще до революции она не заняла места в системе власти как реальное народное представительство. В будущем Государственной думы уже предугадывалась печальная судьба Всероссийского Учреди­тельного собрания. Как во время, так и после февраля 1917 г. парламентаризм в России был обречен именно потому, что до революции он так и не стал органической составляющей государственного управления и воспринимался лишь нужным или ненужным придатком власти.

Таким образом, отречение императора как ключевой фигуры монархической системы привело к распаду корпоративных связей бюрократической элиты, к развалу монархических партий. Времен­ное правительство имело мало реальной власти. Она фактически оказалась на поводу у параллельно созданного социалистическими партиями Петросовета рабочих и солдатских депутатов, который приказом № 1 подчинил себе воинские части по всей стране. Либе­ральная политическая элита оказалась неспособной к созидатель­ной административной деятельности, проявила значительные коле­бания и «редкое политическое безволие» в строительстве и действии вертикали власти: премьер — правительство (министерства) — пра­вительственные комиссары на местах (и их опора — общественные исполнительные комитеты, земства и городские думы).

Временным правительством осуществлялся ряд действий, которые именуются функциями управления:

I. О функции планирования, которая связана с целеполаганием, можно судить по содержанию Декларации Временного правительства о его составе и задачах от 3 марта[293]. Этот документ проливает свет на прогностическую функцию правительства все­го периода революции с февраля по октябрь, ибо Декларация от 3 марта с небольшими изменениями подтверждалась в деклара­циях от 6 мая, 8 июля, 26 сентября последующих составов Вре­менного правительства. Программа правительства от 3 марта утвердила создание нового правительства, была согласована с Ис­полкомом Петросовета (собственно он ее и выдвинул) и состояла из 8 пунктов:

«1. Полная и немедленная амнистия по всем делам полити­ческим и религиозным; в том числе: террористическим покуше­ниям, военным восстаниям, аграрным преступлениям и т.д.

2. Свобода слов, печати, союзов, собраний, стачек, с распрост­ранением политических свобод на военнослужащих в преде­лах, допустимых военно-техническими условиями.

3.Отмена всех сословных, вероисповедных и национальных ограничений.

4.Немедленная подготовка к созыву, на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования, Учредительного собрания, которое установит форму правления и Конститу­цию страны.

5. Замена полиции народной милицией с выборным началь­ством, подчиненным органам местного самоуправления.

6. Выборы в органы местного самоуправления на основе всеоб­щего, прямого, равного и тайного голосования.

7. Неразоружение и невывод из Петрограда воинских частей, принимавших участие в революционном движении.

8. При сохранении строгой военной дисциплины в строю и при несении военной службы — устранение для солдат всех огра­ничений в пользовании всеми правами, предоставленными всем остальным гражданам»[294].

В исследовательской литературе имеются разные оценки на­званной восьмистатейной программы. Проанализируем три наи­более важные точки зрения.

1. При всей значимости декларации в ней ничего не говорилось о вопросах, больше всего волновавших граждан: о мире, о земле, о сокращении продолжительности рабочего дня, о сро­ках созыва Учредительного собрания. Документ составлялся в спешке, составители стремились угодить всем политичес­ким партиям[295].

2.«Этот документ, плод ночного творчества вконец утомлен­ных политиков, повлек самые печальные последствия. Са­мыми пагубными были пункты 5 и 6, которые единым ма­хом сметали губернскую администрацию и полицию, тради­ционно оберегавших устои Российского государства. Органы местного самоуправления — т. е. земства — и городские со­веты, которые должны были заменить их, никогда не несли административной ответственности, да и не были к тому при­способлены. В результате страну мгновенно охватила анар­хия, вину за которую правительство стремилось свалить на старый режим, но в которой в действительности во многом было повинно само. Никогда ни одна революция, ни до, ни после 1917 г., не производила такого опустошительного раз­грома административного аппарата.

Едва ли менее вредоносными были пункты 1 и 7. Конечно, демократическое правительство и не могло содержать в заточе­нии или ссылке политических деятелей, осужденных за их убеж­дения. Но всеобщая, без разбору амнистия, распространявшаяся и на террористов, привела к тому, что Петроград кишел самыми крайними радикалами, возвратившимися из Сибири и из-за гра­ницы. Они путешествовали на правительственный счет, горя желанием свергнуть это самое правительство... Получалось, что Правительство само дало волю врагам демократии... уступило большую долю власти над 160 тысяч солдат (Петроградского гар­низона. — B.C.), но и пригрело в столице озлобленную и воору­женную крестьянскую массу, которую его враги не преминули повернуть против него же»[296].

3. «Отречение Николая II вообще не предусматривало смены государственного порядка и создания какого-либо нового орга­на верховной власти». «Акт 3 марта», единственный санкцио­нирующий создание Временного правительства документ, по своему характеру был уже не «Высочайшим изволением», а «революционной хартией». Он отменял Основные законы, обеспечивал принципиально новые правовые условия и, как признало само правительство, был «единственной Конститу­цией русской революции». Тем самым остальные органы вла­сти (например, Думы) теряли всякую законность существо­вания[297].

Приведенные выше точки зрения представляют интерес, од­нако при их рассмотрении целесообразно учесть следующее:

1. Планирование преобразований предполагает рассмотрение денежных и других ресурсов, обеспечивающих достижение поставленных целей. Такой расчет тогда не производился. Отсутствие денежных средств явилось одной из причин про­вала восьмистатейной программы (долг России составлял тогда 55 млрд. руб., а день войны обходился в 50 млн. руб.).

2. В декларации проявилась и прискорбная черта менталитета россиян — все доводить до крайностей, до пределов возмож­ного (радикализм прогностической функции управления). Так, революцией было рождено такое явление, как глумление над историческим прошлым, наложившее в будущем отпечаток на всю советскую эпоху управления. В Декларации от 3 мар­та нет и намека на компромисс с исторической властью.

У составителей Программы (решающую роль в ее формиро­вании сыграли «социалисты» — руководители Петросовета) тогда еще не сформировались представления о системе орга­низаций, которые обеспечили бы достижение целей.

II. Функция организациивключает делегирование заданий, возникающих при планировании, различным людям, группам, организациям. Распределение заданий приводит планы в действие.

1) Реорганизация Временного правительства[298] посредством вклю­чения в его состав новых ведомств: Министерства труда (глав­ной целью которого было примирение труда и капитала, раз­витие системы социального страхования); Министерства про­довольствия, унаследовавшего задачи министерства земле­делия; Министерства государственного призрения, приняв­шего на себя функции благотворительных органов. В августе 1917 г. вместо Синода создано Министерство по делам веро­исповеданий.

2) Регулирование экономики посредством создания специальных организаций (органов): Главного земельного комитета (гото­вил материалы для земельной реформы); Общегосударствен­ного продовольственного комитета (руководимого министром земледелия и вырабатывавшего общегосударственный про­довольственный план); Экономического совета, Главного эко­номического комитета (их цель — стабилизация хозяйствен­ной ситуации в стране, ведущей войну и охваченной револю­цией). Для управления Кавказом создан Особый закавказский комиссариат; Временный комитет Донецкого бассейна; Вре­менный комитет Уральского горнозаводского района и др.

3) Для эффективного законотворчества, координации деятель­ности министерств Временное правительство сформировало Юридическое совещание. При нем действовала Особая комис­сия по составлению проекта основных государственных зако­нов, проекта Конституции (под председательством Н.И. Ла­заревского и В.М. Гессена). В России, как уже упоминалось, предполагалось учредить президентскую республику с двухпалатным парламентом.

Все важнейшие организации, созданные Временным прави­тельством, имели реформистский характер.

Ш. Функция исполнения. Специалист науки управления Р. Фальмер (США) отмечал: «Исполнение осуществляется с помощью лидерства: руководство исполнением задания не может быть распределено по организации»[299]. Первыми лицами в губерниях являлись комиссары Временного правительства, как правило, кадеты, депутаты государственных дум. Именно они отвечали за исполнение указаний Центрального правительства: (на Дону, на­пример, — областной комиссар, учитель М.С. Воронков, на Ку­бани — помещик К.Л. Бардиж, на Тереке — областной атаман М.А. Караулов — все депутаты Государственной думы, в Росто­ве — председатель Доно-Кубано-Терского союза земств В.Ф. Зеелер).

Высшим исполнительным, а также законодательным и распорядительным органом являлось Временное правительство. Главными фигурами государственного управления в те истори­ческие 8 месяцев деятельности правительства были его премье­ры. Помещик, князь Г.Е. Львов, который до 1917 г. возглавлял Союз земств и городов, руководил правительством со 2 марта по 7 июля 1917 г. С 8 июля по 25 октября министром-председате­лем являлся, как известно, А.Ф. Керенский. Именно на них ис­тория возложила ответственность за судьбу страны в то кризис­ное время.

IV. Контроль как функция управления. По Р. Фалмеру, «контролирование — это функция управления, в соответствии с кото­рой управляющие:

1) собирают информацию о текущем состоянии исполнения внутри организации;

2) сравнивают текущее исполнение с заранее установленными нормами выполнения;

3) исходя из этого сравнения определяют, следует ли изме­нить организацию, чтобы достигнуть ранее поставленных целей.

Контроль правительства осуществлялся: 1) широкой практи­кой посылки Временным правительством своих министров, осо­бо уполномоченных эмиссаров для контроля на местах; 2) пере­работкой правительством информации из регионов; 3) телефонно-телеграфной связью с местами и др.

Так, Донскую область как никакую другую за неполные 8 ме­сяцев революции с марта по октябрь 1917 г. посетили мини­стры Временного правительства А.И. Шингарев (май), А.А. Мануйлов (август), С.Н. Прокопович (сентябрь), М.М. Скобе­лев (сентябрь), видные государственные деятели: М.С. Аджемов, Ф.И. Родичев, а также более десятка эмиссаров из центра. Обсуждались вопросы о блоке правящей партии кадетов с казачеством на выборах в Учредительное собрание, продовольствен­ный вопрос — о выполнении плана поставок хлеба на фронт и в северные губернии страны, о необходимости наведения в стране государственного порядка.