Два центра управления

27 апреля 1906 г. в России начала работать Государственная дума. Дума была учреждена как законодательный орган, без ее одобрения нельзя было принять ни одного закона, вводить но­вые налоги, новые расходные статьи в государственном бюдже­те. В ведении Думы были и другие вопросы, требующие законо­дательного закрепления: государственная роспись доходов и рас­ходов, отчеты государственного контроля по использованию го­сударственной росписи; дела об отчуждении имущества; дела о постройке железных дорог государством; дела об учреждениях компаний на акциях и ряд других не менее важных дел. Дума имела право направлять правительству запросы и не раз объявля­ла ему недоверие.

Организационное устройство Государственных дум всех че­тырех созывов определялось Законом «Учреждение Государствен­ной думы», по которому устанавливали срок деятельности Думы (5 лет). Однако царь мог досрочно распустить ее специальным указом и назначить выборы и сроки созыва новой Думы.

I Государственная дума действовала всего 72 дня — с 27 ап­реля по 8 июля 1906 г. Самой большой фракцией Думы была кадетская (179 человек из 478 депутатов Думы). Черносотенцы и октябристы составляли меньшинство — 44 депутата (9%). Председателем Думы был избран С.А. Муромцев (профессор, бывший проректор Московского университета, член ЦК партии кадетов, юрист по образованию). Руководящие посты заняли видные деятели партии кадетов: П.Д. Долгоруков и Н.А. Гредескул (товарищи председателя), Д.И. Шаховский (секретарь Думы). I Государственная дума поставила вопрос об отчуждении помещичьих земель, превратилась в революционную три­буну и поэтому 9 июля была распущена. В знак протеста 230 чле­нов Думы подписали Выборгское воззвание к населению, при­зывая к гражданскому неповиновению (отказу от уплаты нало­гов и от службы в армии). Это было первое в истории России обращение парламентариев к нации. 167 членов Думы предста­ли перед судом, который вынес приговор — тюремное заключе­ние на 3 месяца. Было объявлено о созыве II Думы. Председа­телем Совета министров стал П. А. Столыпин (1862—1911 гг.), а занимавший ранее этот пост И.Л. Горемыкин (1839—1917 гг.) был уволен в отставку.

II Государственная дума работала 103 дня — с 20 февраля по 2 июня 1907 г. Из 518 членов Думы фракцию правых составили лишь 54 члена. Кадеты потеряли почти половину мест (со 179 до 98). Численно возросли левые фракции: трудовики имели 104 места, социал-демократы — 66. Кадеты благодаря поддержке ав­тономистов (76 членов) и других партий сохранили руководство и во II Думе. Председателем ее был избран член ЦК партии каде­тов Ф.А. Головин (он же председатель бюро земских и городских съездов, участник крупных железнодорожных концессий).

Основным вопросом оставался аграрный. Каждая фракция предложила свой проект его решения. Кроме того, во II Думе рассматривались: продовольственный вопрос, роспись бюджета на 1907 г., исполнение государственной росписи, набор новобран­цев, отмена чрезвычайного указа о военно-полевых судах, реформа местного суда. П. А. Столыпин резко осудил левые фракции Думы за «поддержку бомбометателей», революционного террора, сфор­мулировав их позицию словами «руки вверх» и решительной фра­зой «не запугаете». Депутаты же при этом заметили, что Дума превращается в «департамент Министерства внутренних дел». Они указали на существующий государственный террор и потребова­ли отмены военно-полевых судов. Дума отказала в требовании П.А. Столыпина лишить неприкосновенности и выдать соци­ал-демократическую фракцию как готовящую ниспровержение го­сударственного строя. В ответ на это 3 июня 1907 г. был обнаро­дован Манифест и Указ о роспуске II Государственной думы и назначении выборов в III Думу. Одновременно был издан текст нового избирательного закона, утверждением этого закона фак­тически производился государственный переворот, так как по «Основным государственным законам» (ст. 86) этот закон дол­жен был рассматриваться Думой. Новый избирательный закон был реакционным. Он фактически возвращал страну к неограни­ченному самодержавию, сводил избирательные права широких масс населения к минимуму. Почти на 33% возросло число вы­борщиков от помещиков, а от крестьян уменьшилось на 56%. Значительно сократилось представительство национальных ок­раин (по Польше и Кавказу — в 25 раз, по Сибири — в 1,5 раза); население Средней Азии вообще лишалось права выбирать депу­татов в Государственную думу[272].

Завоевания революции 1905—1907 гг. были значительны, хотя ее революционные силы и потерпели поражение. В России мед­ленно развивалось гражданское общество — опора Государствен­ной думы как центра управления страной. Всероссийскую под­держку парламенту оказывали земские и городские съезды. Та­кая поддержка стала еще более эффективной с образованием в 1915 г. Всероссийского земского союза и Всероссийского город­ского союза и созданием их объединенного комитета Земгора под председательством Г.Е. Львова — будущего премьера Временного правительства.

Поддержку Государственной думе оказывали самоуправле­ния, военно-промышленные комитеты, различные творческие, научные, профессиональные, экономические и другие организа­ции. Общее представление о масштабах таких организаций дают данные об их названиях, времени возникновения и численности: благотворительные общества (1905 г.) — 4500; научные общества (1908 г.) — 300; торгово-промышленные общества (1913 г.) — 143; общества служащих частных предприятий (1914 г.) — свыше 150; фельдшерские общества — около 40; общества учителей (1914 г.) — свыше 100; сельскохозяйственные кооперативы (1908 г.) — 734; рабочие профсоюзы и др[273]. Дума была популярна в офицерском корпусе, среди послов держав Антанты, среди низших слоев на­селения (в сентябре 1915 г. часть бастующих в Москве и Петро­граде протестовала против прекращения сессии Думы)[274].

Таким образом, появление в России такого выборного центра власти и управления, как Государственная дума, которая действо­вала в условиях невиданной на Руси свободы союзов и объедине­ний, печати, собраний, народная поддержка ее свидетельствова­ли о невозможности дальнейшего управления страной без пред­ставительных учреждений. То обстоятельство, что Государствен­ная дума, органы самоуправления в России избирались, а самодержавная высшая власть назначалась царем, превращало Думу как представительное учреждение России в оппозиционный центр власти и управления. Думские запросы (и вопросы) депутатов о проблемах жизни народа, вскрывающие произвол, царящий в отдельных звеньях государственного аппарата России, обличи­тельные выступления думцев свидетельствовали об использова­нии думской трибуны для разоблачения политики царизма.

Царь, однако, не желал уступать Думе и стремился сохра­нить за собой полноту власти и управления. Работа Думы мог­ла быть в любое время прервана царем. Она не могла начинать сессию по своей инициативе, а созывалась указами царя. Цар­ское правительство опубликовало новое Положение о Государ­ственном совете от 20 февраля 1906 г., по которому последний преобразовался фактически во вторую палату, стоящую над Государственной думой. Это было нарушением Манифеста 17 ок­тября.

Что представлял собой аппарат государственного управления? Для управления огромной страной самовластному монарху тре­бовалось большое количество чиновников. За XIX в. аппарат уп­равления увеличился в 7 раз (с учетом роста населения), составив 385 тыс. человек. Чиновничество было связано сложной систе­мой регламентов и правил: оно делилось на 14 классов — от дей­ствительного тайного советника до коллежского регистратора. Каждый класс имел свой мундир, титул, ордена. К низшему чиновнику обращались со словами «Ваше благородие», к выс­шим — «Ваше высокопревосходительство».

Объединенного правительства в России не было: политичес­кий курс определял сам царь в ходе беседы с отдельными мини­страми. Министерства были главными органами управления. Министры назначались царем, были ответственны не перед Ду­мой, а только перед монархом. К началу XX в. существовало 11 министерств: военное, морское, финансов, торговли и промыш­ленности, юстиции, иностранных дел, народного просвещения и другие. Министры послушно скрепляли своими подписями ука­зы царя и не хотели сотрудничать с Думой, возглавляемой каде­тами, считали ее «пристанищем еврейского мракобесия», пола­гая, что она не имеет поддержки в обществе.

Сильнее всех было Министерство внутренних дел, ведавшее общей и секретной полицией, цензурой, православными испове­даниями и местной администрацией. Только за годы революции его бюджет возрос почти на 40%. Министру подчинялись губер­наторы и уездные чиновники; к концу XIX в. в России было 97 губерний по 10—15 уездов в каждой. В годы революции правительство усилило роль карательных органов, особенно полиции и жандармерии. В соответствии с утвержденным в феврале 1907 г. положением в стране была создана широкая сеть специальных охранных отделений, которые подчинялись департаменту поли­ции. Охранное отделение включало канцелярию, отдел наружно­го наблюдения и агентурный отдел.

Опорой самодержавия был Совет объединенного дворянства — постоянный орган съездов уполномоченных объединенных граж­данских обществ в России 1906—1917 гг. Последний отстаивал незыблемость самодержавия и помещичьего землевладения.

Император считался и верховным главой Православной цер­кви, властвуя над ней через собрание епископов — Святейший синод.

Почему не состоялся компромисс «исторической власти» с Государственной думой?

Вскоре после принятия Манифеста 17 октября начались пе­реговоры С.Ю. Витте с деятелями российской либеральной демо­кратии о формировании нового правительства. Сами кадеты на­метили из своей среды кандидатов: С. А. Муромцева — в мини­стры юстиции, И. И. Петрункевича и князя Г.Е. Львова — в министры внутренних дел и земледелия. Участники перегово­ров — известные деятели кадетов Ф.А. Головин, Ф.Ф. Кокошкин, Г.Е. Львов сформулировали условия вступления либера­лов в правительство Николая II: созыв Учредительного собра­ния, избранного на основе всеобщего избирательного права и уполномоченного выработать Основной закон государства. Од­нако С.Ю. Витте «с порога» отверг кадетское предложение усло­вий компромисса.

Такие требования кадетов были неприемлемы для самодер­жавия. Компромисс буржуазии и царизма не состоялся. Перего­воры Витте с либеральным профессором Петражицким и редак­тором журнала «Право» И.В. Гессеном, специалистом по аграр­ному вопросу Н.Н. Кутлером, лидером партии кадетов П.Н. Ми­люковым и другими в октябре — ноябре 1905 г. ни к чему не привели. Поговорив с Е.Н. Трубецким, Витте заметил: «Мне ну­жен министр, а мне прислали какого-то Гамлета». В ходе переговоров проявилось недоверие сторон друг к другу и нежелание заключить «честный компромисс».

Принятие в апреле 1906 г. Основных законов и ликвидация неограниченности самодержавия дали импульс политической борьбе между либеральным лагерем (Думой) и царизмом вокруг дальнейших его изменений. Руководящие I Государственной ду­мой кадеты в главном вопросе — вопросе о власти выдвинули в парламенте требование о создании нового правительства, ответ­ственного перед Думой (а не перед царем, как было). Однако уступки царя не последовало. Думская законосовещательная власть по-прежнему оставалась при старом, консервативном, на­значенном по указке царя правительстве (исполнительная власть). I Государственная дума выразила недоверие правительству, тре­бовала его отставки. В случае согласия императора включить в правительство «общественных деятелей» (т. е. либералов, выд­вигавшихся не на государственной службе) в России появился бы объединенный кабинет.

П.А. Столыпин, получивший пост премьер-министра, дол­жен был продолжить курс на укрепление самодержавной власти в совершенно непривычных для царизма исторических услови­ях — обеспечить сожительство дотоле ничем не стесненного са­модержавия с «народным представительством». Он начал рефор­мы: расширение социальной опоры царизма на селе посредством поощрения хуторского хозяйства; уничтожение общины кресть­ян путем их массового переселения (крестьянам разрешалось по­лучать паспорта без согласия мира).

Царизм начал переговоры с представителями Думы в свете их требования о создании нового ответственного перед парламен­том правительства. Наступил важный период в истории страны — мог быть решен важный вопрос — вопрос о политической рефор­ме власти. Уступи царизм в этом главном вопросе — и это успо­коило бы страну, влило бы в государственное строительство но­вые квалифицированные силы от оппозиционных партий и дви­жений, события могли бы развиваться по пути реформ. Столы­пин же, выполняя волю царя, держал курс на роспуск «револю­ционной» Думы и в то же время пытался выяснить возможности и шансы приемлемого соглашения с либералами. Соглашение зависело от позиций сторон, их действительного стремления к компромиссу во имя будущего России.

Либералы, однако, переоценивали свои возможности. «Ми­люков уже чувствовал себя премьером». Его партия хотела созда­ния чисто кадетского кабинета. Проходили переговоры, и 26— 27 июня 1906 г. Столыпин шел лишь на незначительные уступ­ки, допуская лишь исключение нескольких одиозных министров и введение в царское бюрократическое правительство одного или двух кадетов. Цель таких перестановок — прикрытие роспуска Думы «обновленным» правительством.

В переговорах кадетов с царем 27 июня 1906 г. (теперь уже по инициативе кадетов) обсуждался вопрос о включении в пра­вительство председателя Думы С.А. Муромцева (в качестве премьера) и лидера партии II.Н. Милюкова (в качестве министра внутренних дел или иностранных дел). Царь дипломатично ук­лонился от подведения итогов переговоров. Однако против на­званной комбинации кадетов в предполагаемом правительстве выступили сами кадеты. Левые кадеты считали такое прави­тельство подозрительным компромиссом, а председатель Думы С. А. Муромцев возражал против совместного с П.Н. Милюко­вым участия в кабинете: «двум медведям в одной берлоге ужить­ся трудно»[275].

Кадеты, таким образом, не сумели объективно оценить свое положение перед таким важным политическим действием, как образование «объединенного кабинета» из государственно мыс­лящих деятелей, вообразив себя неуязвимыми. Отказ Милюкова стал грубым просчетом кадетского лидера, давшим царю новый козырь в его игре. Ожидаемого Муромцевым приглашения в Петергоф на прием его величества не последовало. Столыпин же ждал повода для роспуска Думы, имея такой фактор прикрытия, как переговоры с общественностью.