Формирование инвестиционной политики государства в условиях развития рыночных отношений в России

Роль государства в инвестиционной сфере экономики определя­ется целым рядом факторов, среди которых степень развития рыноч­ных отношений, специфика экономической ситуации, характером по­ставленных задач национального развития и др.

Реализация основной цели экономической политики на совре­менном этапе – перехода российской экономики к устойчивому росту – объективно выдвигает в разряд приоритетных задач стиму­лирование инвестиционной активности. В сегодняшних условиях, ак­тивизация инвестиционной деятельности в российской экономике возможна только в результате всесторонне проработанной, последо­вательной и эффективной инвестиционной политики государства.

Проблемы в инвестиционной сфере российской экономики в су­щественной степени связаны с ослаблением системы государствен­ного управления в условиях несформированности рыночных меха­низмов, занижением значимости экономической роли государства в развитии страны. Отсутствие эффективного рыночного управления внутренними и внешними денежными потоками для обеспечения подъема реального сектора определяет необходимость усиления на современном этапе государственного регулирования инвестиционной деятельности.

При этом актуализируется необходимость взвешенного подхода к использованию рекомендаций тех концепций государственной эко­номической политики, которые были выработаны применительно к условиям сформировавшегося рынка, на основе учета реальной си­туации, сложившейся в российской экономике.

Программы государственного регулирования инвестиционного процесса строятся на определенных теоретических воззрениях. В за­падной экономической практике в качестве базисных концепций эко­номического регулирования используются, как правило, противостоящие научные направления – кейнсианство и монетаризм, содер­жащие различные (в соответствии с их трактовкой причинно-след­ственных связей рыночной экономики) подходы к государственному регулированию инвестиционного процесса. При этом сторонники кейнсианской теории делают акцент на достижение целей экономического роста, а монетаризма — на стабилизацию денежного обра­щения, уровня цен и курсов валют.

В соответствии с кейнсианской доктриной инвестиционный спрос является важнейшей составляющей, определяющей динамику валового национального продукта. Частный инвестиционный спрос изменчив. Это обусловлено следующими факторами:

1) субъекты сбережений и инвестиций выступают как различные
группы, принимающие решения о сбережениях и инвестициях на раз­личных основаниях;

2) источником финансирования инвестиций являются не только
текущие сбережения, но и наличные сбережения домашних хозяйств
и эмиссия денежных средств кредитными организациями.

В связи с этим кейнсианская концепция предполагает возмож­ность разрыва между объемами сбережений и инвестиций при изме­нении наличных сбережений домашних хозяйств и ссуд коммерчес­ких банков. Изменчивость частного спроса вызывает нестабильность экономики, что определяет необходимость государственного вмеша­тельства, в основе которого должно лежать воздействие на динамику цен и процентных ставок.

Логика кейнсианской модели состоит в следующем. Предполо­жим изначально, что при прогнозируемой величине денежной массы в обращении устанавливается равновесная ставка ссудного процента. Согласно кейнсианским рекомендациям с целью стимулирования ин­вестиций государство увеличивает предложение денег. При сохраня­ющемся спросе на деньги рынок отвечает на данное воздействие сни­жением ставки процента. Изменения на денежном рынке дают толчок к реакции инвестиционного рынка: уменьшение ссудного процента приводит к росту инвестиций вследствие удешевления кредита и по­вышения курса ценных бумаг. При повышении вложений в произ­водство возрастает объем национального продукта, увеличивается масса дохода, на который прирост инвестиций (чистых) оказывает мультиплицирующий эффект. Таким образом, краткосрочное воздей­ствие государства приводит к стимулированию роста инвестиций и производства. Однако рыночный механизм, отвечая на повысивший­ся уровень дохода и соответствующее повышение спроса на деньги, увеличивает ставку процента, что блокирует инвестиции.

Таким образом, рыночный механизм, отреагировав на государст­венное вмешательство, в конечном счете гасит первоначальный им­пульс. Это значит, что в долгосрочной перспективе ставка процента слабо подвержена регулирующему воздействию. Политика дальней­шего наращивания денежной массы приводит не только к инфляци­онному финансированию, но и к бесконечной эластичности спроса на деньги по проценту. В результате экономика попадает в ликвидную ловушку, описанную Д. Робертсоном. Дальнейшее наращивание де­нежной массы не даст эффекта, так как ставка процента не опустится ниже определенного минимума. В этой ситуации инвестиционный рынок не получит импульса от денежного, что приведет к блокиро­ванию инвестиций, спаду производства.

Следовательно, механизм воздействия на инвестиции через ди­намику нормы процента в условиях депрессии, когда процентная ставка не уменьшается, не действует. Политика дешевых денег еще не означает, что банки готовы предоставлять ссуды. Низкий процент обусловливает рост курса ценных бумаг, однако фирмы не могут по­лучать средства от продажи своих ценных бумаг, так как последние в условиях спада ненадежны. Возрастает предпочтение ликвидности, увеличение массы наличных денег повышает платежеспособный по­требительский спрос, что при уменьшающемся товарном предложе­нии ведет к инфляционному росту цен.

Поскольку денежно-кредитная политика оказывается недействи­тельной, кейнсианская модель предполагает использование фискальной политики для стабилизации экономики, в частности увеличение государственных расходов. Эта мера может оказать стимулирующее воздействие на инвестиционный спрос, однако приведет к увеличе­нию дефицита госбюджета. Попытка его финансирования даже на­именее инфляционным способом — за счет займов на кредитном рынке — может усилить рыночное неравновесие.

Во-первых, она приведет к оттоку денежных средств с рынка част­ных инвестиций в государственные обязательства, являющиеся более надежными (crowding-out effect), в результате чего сбережения будут направлены на покрытие дефицита государственного бюджета, а не инвестиционного спроса фирм, определяющего инвестиционный процесс в рыночной экономике. Во-вторых, нехватка денежных средств на рынке ссудного капитала обусловит рост ставок банков­ского кредита, снижение курса ценных бумаг, что также уменьшает инвестиции.

Таким образом, можно сделать вывод, что в долгосрочном периоде кейнсианские рекомендации недостаточно эффективны. Кроме того, рассмотренному механизму присущи и внутренние противоречия. Если экспансионистские меры, включающие кредитную экспансию Центрального банка и функции государства как гаранта частных сде­лок имеют стимулирующее воздействие на инвестиции, другие меро­приятия (прогрессивное налогообложение, увеличение бюджетных расходов на потребление) ведут к снижению мотивов сбережения и инвестирования. Использование кейнсианских рекомендаций воз­можно в условиях:

а) кризисных периодов, требующих усиления вмешательства го­сударства;

б) установления контроля за эмиссией и темпами инфляции;

в) государственной поддержки конкуренции.

Монетаристы, являющиеся последователями неоклассической теории равновесия рыночной экономики, поддерживают ее концеп­туальное положение о. тождественности сбережений и инвестиций. В противовес кейнсианству, которое спрос на деньги считает неус­тойчивым и подверженным воздействию спекулятивных мотивов, мо­нетаризм исходит из стабильности функции спроса на деньги, обу­словленной устойчивой склонностью к сбережениям. Из этого дела­ется вывод, что эффективное функционирование и развитие рыноч­ной системы могут быть достигнуты при условии постоянного при­ращения денежной массы, соответствующего потребностям экономи­ки; в свою очередь, динамика инвестиций, рассматриваемых как во­площенная форма сбережений, определяется изменениями денежной массы.

В отличие от кейнсианской теории монетаризм предполагает, что дискретная политика государства по манипулированию денежный предложением препятствует функционированию рыночной экономи­ки, которая обладает высокой степенью стабильности. Вследствие инерционности рыночного механизма могут возникать различные последствия, которые не являются полностью предсказуемыми и могут быть подвержены краткосрочному воздействию. Постоянное вмешательство государственных органов управления приводит к ис­кажению рыночной конъюнктуры, лишает хозяйствующие субъекты экономических ориентиров. Регулирование инвестиций посредством воздействия на процентную ставку вызывает нарушение механизма саморегулирования, ведет к резким колебаниям денежной массы в обращении, росту инфляции. Поэтому для стабилизации экономики необходимо поддерживать постоянный обоснованный рост денежной массы в соответствии с требованиями рынка.

Регулирование величины и темпов роста денежной массы осу­ществляется методом таргетирования, предполагающего установле­ние целевых ориентиров роста денежных агрегатов на предстоящий период исходя из ожидаемого повышения производственного потен­циала и роста цен в течение таргетируемого периода, а также учет количественных параметров денежной массы в действиях всех участ­ников рынка.

Стабилизация цен, нивелирование инфляционной компоненты в результате политики таргетирования ведет к стимулированию конку­ренции. В этих условиях происходит восстановление механизма рав­новесных цен, ориентирующих инвестора на вложение в более при­быльные сферы инвестиционной деятельности. С целью воздействия на инвестиционный процесс государство использует также снижение налогового бремени, сокращение бюджетного дефицита и др.

Вместе с тем использование монетарного правила должно учиты­вать долгосрочные цели. Общее изменение денежной массы за опре­деленный период не должно превышать расчетного долгосрочного темпа.

Акцент на необходимость поворота государственной экономичес­кой политики от кейнсианских рекомендаций стимулирования пла­тежеспособного спроса к всемерному стимулированию предложения, т.е. частного предпринимательства, является ключевой идеей не толь­ко монетаризма, но и теории экономики предложения. При наличии многих общих позиций монетаризм и теория экономики предложения имеют ряд существенных разногласий. Одним из них, несущим прак­тическую нагрузку, является следующее. Полагая, что решающим направлением государственной бюджетной политики должно быть стимулирование (в первую очередь, налоговое) предпринимательства и сбережений населения, сторонники теории предложения допускают при этом возможность возникновения дефицита госбюджета (за счет сокращения его доходной части), поскольку считают, что в результате стимулирования будет достигнут такой ускоренный рост доходов и соответственно налогов с них, который полностью компенсирует предшествующие налоговые потери (закономерности, описываемые кривой Лаффера).

Монетаристы также выступают за налоговое стимулирование, од­нако не за счет сохранения бюджетного дефицита, минимизация ко­торого ставится ими во главу угла. Таким образом, авторы теории предложения, отрицая кейнсианские идеи о бюджетном дефицитном финансировании, по существу, возвращаются к ним в модифициро­ванном виде: не как к активному инструменту стимулирования эко­номической деятельности, а как к возможному результату.

Кроме указанных концепций государственного регулирования в мировой практике используются рекомендации и других экономи­ческих направлений. Так, в развивающихся странах, имеющих дол­госрочный опыт высокой инфляции, сформировались теории структурной инфляции (структурализм).

В них рассматривается такой вариант инфляции, которая проте­кает как динамический процесс, вызванный диспропорциями между различными сферами и отраслями производства, неэластичностью предложения по отношению к спросу, низкой подвижностью факто­ров производства, негибкостью цен. Механизм инфляции связыва­ется со структурой спроса, перемещение которого в условиях инду­стриализации стимулирует сдвиги в производстве и потреблении, вы­зывает повышение цен, а затем и рост массы денег в обращении. Структуралисты считают, что для сдерживания инфляции использо­вания только денежного, ценового и финансового регулирования не­достаточно, необходимы прежде всего изменения в структуре эконо­мики на базе стимулирования сбалансированного экономического роста, ликвидации диспропорций, эластичности предложения и цен.

Соглашаясь с представителями кейнсианства по вопросу о том, что инфляция оказывает стимулирующее воздействие на экономи­ческий рост, структуралисты вместе с тем считают, что при опреде­ленных условиях экономически целесообразна и галопирующая инфляция. Они отмечают, что при существующих различиях в темпах развития отдельных секторов экономики создаются диспропорции, которые инициируют инфляционные взрывы при сохранении твер­дых цен в этих сферах. Поэтому, по мнению структуралистов, следует производить активное инвестирование в отстающие секторы, ликви­дировать диспропорции даже путем финансирования инвестиций по­средством денежной эмиссии.

Современный международный опыт свидетельствует о том, что на разработку инвестиционной политики воздействуют различные теоретические рекомендации, эффективность применения которых зависит от полноты учета особенностей сложившейся конъюнктуры, различных факторов, воздействующих на инвестиционную деятель­ность, комплексности и последовательности предпринимаемых мер экономического регулирования.

В процессе развития системы экономического регулирования раз­витых стран происходила смена доминант тех или иных теоретических концепций. Так, в 30-е годы модель нерегулируемого рынка уступила место кейнсианской модели, в 70-е годы был осуществлен переход к монетаризму, сопровождавшийся переориентацией экономических систем в сторону ослабления механизмов государственного регули­рования.

Вместе с тем в промышленно развитых странах, несмотря на ха­рактерную для монетаризма либерализацию экономики, росла роль государства в стимулировании научно-технического прогресса, на­укоемких отраслей, образования, социальной инфраструктуры и формирования соответствующих институтов. Напротив, в большинстве развивающихся стран монетаристская трансформация экономичес­ких систем привела к резкому свертыванию институтов государст­венного регулирования, блокированию активной инвестиционной Политики, сокращению производственного потенциала, усилению внешней зависимости государств через механизмы неэквивалентного обмена в условиях развертывающейся глобализации экономических систем.

Процессы интернационализации и глобализации на современном этапе развития способствуют усилению взаимозависимости нацио­нальных экономик, что сближает механизмы и инструментарии в раз­личных моделях, применяемых для достижения таких экономических Целей, как достижение постоянного и равномерного экономического Роста, увеличение занятости, стабилизация денежного обращения и курса валют, повышение благосостояния и улучшение качества жизни людей.

Современные системы экономического регулирования выступают как синтез государственных и рыночных методов, соотношение ко­торых определяется спецификой конкретной ситуации. В условиях социально-экономической нестабильности усиливается роль государ­ственных методов экономического регулирования, при устойчивом экономическом развитии возрастает значение рыночных методов, в то время как государство сохраняет за собой определенные функции в сфере экономического и социального регулирования.

Становление новой модели инвестиционной деятельности, аде­кватной рыночной системе хозяйствования, предполагало замену централизованного распределения инвестиционных ресурсов рыноч­ными формами инвестирования. Это, в свою очередь, обусловливало необходимость разработки новой инвестиционной политики, отве­чавшей изменившимся экономическим условиям. Между тем задан­ные приоритеты экономической политики определили «вторичность» задач инвестиционного развития по отношению к финансовым целям.

Как уже отмечалось, официальная концепция рыночного рефор­мирования российской экономики базировалась на упрощенно-мо­нетаристских принципах, реализация которых на практике вырази­лась в конкретных мерах по минимизации роли государства в эконо­мике, ускоренной либерализации цен и внешнеэкономической дея­тельности, приватизации государственной собственности, формиро­вании рыночных структур.

Меры государственной инвестиционной политики в рассматри­ваемый период были связаны в основном с комплексной програм­мой стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономике России, Бюджетом развития на период 1997-2000 гг., кон­цепцией среднесрочной программы развития российской экономи­ки на 1997-2000 гг. «Структурная перестройка и экономический рост».

Основные направления государственной инвестиционной политики, изложенные в этих документах, включали:

• проведение децентрализации инвестиционного процесса, перенос центра тяжести на частные инвестиции, повышение роли собственных и привлеченных средств предприятий посредством про­ведения новой амортизационной политики, использования прибыли,
вторичной эмиссии ценных бумаг, средств банков, институциональ­ных инвесторов, населения;

• переход от безвозвратного финансирования предприятий к кредитованию их на платной и возвратной основе;

• усиление государственного контроля за целевым расходовани­ем средств федерального бюджета, направленных на инвестиции;

• сохранение роли государства как стратегического инвестора в
области важнейших жизнеобеспечивающих производств, социальной сфере, общественно значимых объектов, непривлекательных для частных инвесторов;

• использование централизованных инвестиций на реализацию
эффективных и быстро окупающихся проектов, расширение практи­ки их долевого (государственного и частного) финансирования;

• стимулирование частных и иностранных инвестиций, совер­шенствование нормативной базы, предоставление гарантий и стра­хование инвестиций.

В соответствии с принятым курсом экономических реформ вос­становление инвестиционного процесса должно было осуществляться при минимальной роли государства. В качестве основных предпола­гаемых источников рассматривались: возросшие возможности пред­приятий за счет снижения налогового бремени и роста амортизаци­онных отчислений, перелив кредита с рынка государственных обяза­тельств в реальный сектор, мобилизация валютных сбережений на­селения, находящихся вне банковского оборота, приток иностранно­го частного капитала.

Между тем, как уже отмечалось, на базе рыночных методов регу­лирования не удалось решить поставленные задачи, поскольку в рос­сийской экономике не сложились условия, позволяющие полностью отказаться от методов государственного воздействия. В российских Условиях воздействие монетарных импульсов на производство не при­несло ожидаемых результатов. Жесткие реструкционные меры в об­ласти денежно-кредитной политики хотя и облегчили в определенной мере адаптацию предприятий к изменяющейся рыночной конъюнк­туре, но обнаружили свою несостоятельность в плане структурной перестройки производства и экономического оживления. Ухудшающееся финансовое состояние предприятий препятствовало, с одной стороны, направлению собственных средств (прибыли и амортизации) на инвестиционные цели, а с другой — привлечению ресурсов фондового и кредитного рынков.

Не были созданы макроэкономические предпосылки для моби­лизации сбережений населения в форме иностранной наличной ва­люты, притока отечественного и иностранного частного капитала в реальный сектор экономики. В результате проводимой политики по­крытия дефицита государственного бюджета путем расширяющейся эмиссии государственных обязательств накопление государственного долга и повышение стоимости его обслуживания вело к прогресси­рующему сокращению возможностей бюджетного финансирования, которое усугублялось ростом напряженности в бюджетно-налоговой сфере в условиях жесткой фискальной политики и деформации пла­тежной системы.

В поисках выхода из создавшейся ситуации осуществлялось по­стоянное урезание бюджетных расходов. Сокращение доходной части бюджета вело к перенапряженности и неупорядоченности государст­венного финансирования, необеспеченности финансовыми ресурса­ми запланированных инвестиционных расходов, хроническому не­выполнению федеральных инвестиционных программ.

Государственное финансирование инвестиционной деятельности было практически свернуто, между тем масштабы частного инвести­рования не смогли компенсировать снижение государственных ин­вестиций. При повышении доли частных инвестиций в общем объеме источников финансирования (по формам собственности) совокупные инвестиционные ресурсы резко сократились. Если сокращение бюд­жетной поддержки производства по внешним признакам согласуется с сущностью рыночных преобразований, то почти полный отказ от государственного инвестирования противоречит закономерностям развития рыночной экономики.

С целью корректировки курса экономических реформ и решения задач выхода страны из острого экономического кризиса в ноябре 1998 г. был принят совместный документ «О мерах Правительства Рос­сийской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране», который исходил из необходимости усиления вмешательства государ­ства в экономику, в том числе и ее инвестиционную сферу. В нем было предусмотрено повышение организующей роли государства в обеспечении повышения эффективности производства за счет объ­единения «проблемных» организаций в крупные корпорации, в том числе с государственным участием, и оказания поддержки развитию мелкого и среднего бизнеса, создания конкурентной среды. Данный документ содержал ряд новых подходов к решению проблем оздоров­ления государственных финансов, банковской системы, восстанов­ления рыночных механизмов реального сектора экономики, сниже­ния налогового бремени, стимулирования экспорта, инвестиционной и инновационной активности, защиты внутреннего рынка, повыше­ния эффективности управления государственным имуществом.

Были определены приоритеты программ развития, через которые должна реализовываться государственная структурная и производст­венная политика:

• наращивание производства в отраслях с быстрым оборотом ка­питала и высокой бюджетной эффективностью, обеспечивающих то­варное наполнение потребительского рынка;

• поддержка наукоемких отраслей и высоких технологий, отрас­лей с высокой степенью обработки продукции, в том числе на базе развития кооперационных связей с иностранными компаниями;

• производство конкурентоспособной машиностроительной продукции как основы технической реконструкции экономики;

• сохранение и увеличение занятости населения.

Однако реализация данных подходов осложнялась сохранением существующих экономических условий; преодоление же сложивших­ся экономических проблем требовало использования действенных ме­ханизмов мобилизации ресурсов и инвестиционного роста.

Так, продолжалось сокращение государственных инвестиций и уменьшение доли средств, выделяемых на финансирование государ­ственной инвестиционной программы. Не получили государственной поддержки инвестиционные программы конверсии оборонной промышленности, а также большая часть объектов производственных комплексов. Было приостановлено выполнение большинства феде­ральных целевых программ. Сокращение инвестиционных расходов осуществлялось без детального анализа различных инвестиционных программ и их оценки с позиций соответствия приоритетным направ­лениям экономического роста.

Аналогичная ситуация наблюдалась и в области государственного финансирования инновационной деятельности. Реализация намере­ний реструктурирования научно-технической сферы с целью приве­дения ее в соответствие с реальным экономическим базисом, платежеспособным спросом на научно-техническую продукцию на прак­тике означала резкое сокращение доли государственных ассигнова­ний на развитие инновационной деятельности. Необоснованность инвестиционной политики и противоречивость принимаемых мер обусловили невыполнимость целевых ориентиров и неэффективность их программного обеспечения.

Новые программные правительственные документы, официально отражающие экономическую стратегию государства (план действий Правительства Российской Федерации в области социальной поли­тики и модернизации экономики на 2000-2001 гг., в основе которого положена стратегия развития Российской Федерации до 2010 г. фонда «Центр стратегических разработок»), декларируют смену приоритетов экономической политики, усиление ее направленности на модерни­зацию и развитие реального сектора. В качестве основных средств достижения поставленных целей рассматриваются: улучшение инвес­тиционного и предпринимательского климата, условий для развития финансовых рынков, методы денежно-кредитной, бюджетной и на­логовой политики.

Анализ практического применения либеральной модели развития экономики ясно свидетельствует о том, что для инвестиционного подъема необходимо существенное повышение действенности госу­дарственного регулирования.