Понятие финансового права

Глава 5 ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

Любому государству присущ достаточно широкий перечень функций: социальное управление, оборона страны, поддержа­ние порядка и т. п. Однако осуществление этих задач невоз­можно без достаточного материального обеспечения. В услови­ях господства товарно-денежных отношений привлечение и ис­пользование денежных средств естественнее всего осуществлять в денежной форме.

Глава 5. Финансовое право

§ 1. Понятие финансового права

Финансы — это экономическая категория, обозначающая систе­му экономических отношений по созданию, распределению и ис­пользованию государственных и муниципальных денежных средств.

Категория «финансы», определяющая предмет финансовой отрасли права,. обозначает не всякие отношения, связанные с образованием, перераспределением и использованием фондов денежных средств, а лишь такие, которые складываются в про­цессе осуществления финансовой деятельности государства. Кроме того, данным понятием охватываются и такие отноше­ния, которые, хотя и не относятся непосредственно к финансо­вой деятельности государства, тем не менее тесно с нею связа­ны, а потому также регулируются с помощью финансового права (финансы предприятий, учреждений, организаций; стра­хование; кредит). Иные отношения, связанные с денежными средствами, имеют другую правовую природу и регулируются иными отраслями права: гражданским (например, отношения по оплате товара, по расчетам и др.), административным (по взысканию административного штрафа), трудовым (по выплате заработной платы).

Финансовая деятельность государства — это осуществление им функций по собиранию, распределению (перераспределению) и ис­пользованию государственных и муниципальных фондов денежных средств.

Экономические отношения по собиранию, распределению и использованию государственных денежных средств, а также смежные с ними отношения можно дифференцировать исходя из форм и методов аккумуляции и распределения этих средств. Группа однородных отношений образует финансовый инсти­тут, или звено финансов. Совокупность всех финансов и их взаимосвязь образуют финансовую систему государства.

Финансовая система Российской Федерации состоит из сле­дующих звеньев (рис. 5.1).

Бюджетная система Российской Федерации — совокупность всех видов бюджета (федерального, бюджетов субъектов Федера­ции, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджет­ных фондов).

Рис. 5.1.Финансовая система Российской Федерации

С помощью бюджетной системы образуются денежные фон­ды государственных и муниципальных образований, которые используются для осуществления функций Российской Федера­ции, ее субъектов, муниципальных образований.

Средства бюджетной системы образуются в основном за счет обязательных платежей физических и юридических лиц: нало­гов, сборов, пошлин. Кроме того, к источникам формирования бюджетов относятся добровольные взносы денежных средств, доходы от реализации выпущенных государством облигаций, других ценных бумаг, от использования государственного и му­ниципального имущества, от платных услуг, средства, получен­ные в результате применения мер ответственности, и т. п.

И все же подавляющая масса денежных средств бюджетной системы аккумулируется при помощи налогов. Поэтому нало­говая система составляет важнейший подинститут финансовой системы Российской Федерации.

Внебюджетные целевые фонды — это денежные фонды строго условного характера, средства которых образуются за счет обяза­тельных и добровольных платежей и отчислений юридических и физических лиц и расходуются исключительно на цели, для фи­нансирования которых они были созданы.

К ним относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхова­ния РФ и др. Средства целевого фонда расходуются по отдель­ной смете.

Государственные внебюджетные фонды являются частью бюджетной системы. Илишь внебюджетные децентрализованные

Глава 5. Финансовое право

§ 2. Государственный и местный бюджеты

фондыимеют статус самостоятельных фондов и составляют от­дельный институт финансовой системы Российской Федера­ции.

Финансы юридических лиц — это отношения по созданию и использованию обособленных денежных фондов каждого конкрет­ного юридического лица.

Совокупность данных отношений представляет собой ком­плексный институт, регулируемый различными отраслями пра­ва (гражданским, трудовым и др.). Финансовое право регламен­тирует лишь такие отношения, которые особо значимы для фи­нансовой деятельности государства. Прежде всего это финансы унитарных предприятий и государственных учреждений. В сфе­ре финансовой деятельности негосударственных юридических лиц это преимущественно вопросы бухгалтерского учета, упоря­дочение которого необходимо для эффективного сбора налогов.

Страхование — это система общественных отношений по соз­данию и использованию страховых фондов.

Объем финансово-правового регулирования страховых отно­шений, также представляющих собой комплексный институт, зависит от вида страхования: если государственное обязатель­ное страхование подвергается исчерпывающей регламентации, то деятельность частных страховых организаций, осуществля­ющих добровольное страхование, регулируется финансовым правом в части, связанной с финансовой деятельностью госу­дарства. Нормами финансового права, например, определяются взаимоотношения страховых фондов с другими частями финан­совой системы государства.

Кредит— это совокупность отношений между государством, кредитными учреждениями, гражданами по привлечению свобод­ных средств физических и юридических лиц, государства, предо­ставляемых для их использования на принципе возвратности.

Существует также ряд иных вопросов, которые тесно связа­ны с финансовой деятельностью государства.

Во-первых, необходимо разделить компетенцию Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образова­ний в сфере финансовой деятельности. Во-вторых, необходимо определить, какие органы государственной власти непосредст­венно осуществляют финансовые функции государства, а также их компетенцию в этой сфере. Наконец, в-третьих, немалова­жен вопрос финансового контроля, т. е. государственного кон­троля за образованием, распределением и использованием го­сударственных денежных средств. Данные вопросы также регу­лируются с помощью финансового права. Тем не менее основным предметом финансового права остается финансовая деятельность государства.

Финансовое право — это совокупность правовых норм, регули­рующих общественные отношения, связанные с собиранием, рас­пределением и использованием денежных средств Российской Фе­дерации, ее субъектов и муниципальных образований, необходи­мых для осуществления их функций.

§ 2. Государственный и местный бюджеты

Бюджет — это центральный институт финансового права, так как именно в форме бюджетов различных уровней происхо­дит аккумуляция, распределение и использование основной массы государственных и муниципальных денежных средств. В материальном смысле бюджет — это централизованный де­нежный фонд, формируемый Российской Федерацией, субъек­тами Федерации, муниципальными образованиями для осуще­ствления функций этих государственных и муниципальных об­разований. Такое понимание бюджета является обыденным и имеется в виду в случаях, когда говорят о средствах бюджета, финансирования из бюджета и т. п.

Кроме того, существует экономическое понимание бюджета. Бюджетом в этом смысле является система экономических от­ношений, возникающих по поводу создания, распределения и использования средств бюджетных фондов различных уровней.

В юридическом смысле бюджет — это финансовый план образования и расходования денежных средств бюджетных фондов различного уровня, утверждаемый соответствующими представительными государственными и муниципальными ор-

Глава 5. Финансовое право

§ 2. Государственный и местный бюджеты

ганами для обеспечения функций государственных и муници­пальных образований.

Почему же бюджет, строго говоря, не является центральным денежным фондом, а представляет собой финансовый план по­ступления и расходования денежных средств? Дело в том, что средства бюджета никогда не аккумулируются государством в натуре, а, наоборот, расходуются по мере их поступления, так что денежный фонд как таковой не образуется. Поэтому бюд­жет представляет собой скорее схему поступления и расходова­ния средств, т. е. именно финансовый план государства.

Бюджет является основным, универсальным финансовым планом государства, поскольку кроме него действуют и другие финансовые планы: сметы, балансы предприятий, учреждений, организаций. Кроме того, бюджет государственного или муни­ципального образования охватывает практически все области, группы общественных отношений, где государство осуществля­ет свои функции. Исключение сделано лишь для некоторых групп общественных отношений, финансирование которых происходит в форме внебюджетных целевых фондов.

Понятие бюджета как финансового плана не тождественно бюджету как юридическому акту, принимаемому соответству­ющим представительным органом, так как такой акт (напри­мер, закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год) отражает лишь основные показатели соответствующего бюджета, а кроме того, решает некоторые вопросы, которые, строго говоря, не относятся к самому финансовому плану.

Финансовый год в Российской Федерации продолжается с 1 января по 31 декабря соответствующего года. Бюджеты утверж­даются ежегодно на этот срок. Однако ранее в условиях инфля­ции и связанных с этим трудностей в принятии бюджетов практиковалось принятие бюджета и на более короткий срок (например, квартал). В связи со стабилизацией российской экономики в 2007 г. впервые был принят федеральный бюджет на три года (2008—2010).

Законом предусмотрено понятие консолидированного бюдже­та, который представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответству­ющей территории. Так, федеральный консолидированный бюд­жет включает собственно бюджет Российской Федерации, а также бюджеты субъектов Федерации и муниципальных обра­зований. Консолидированный бюджет района включает бюдже­ты района, городские, поселковые бюджеты. На основе консо-

лидированных бюджетов рассчитываются нормативы бюджет­ной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований, решается вопрос о предоставлении дотаций и субсидий из вышестоящего бюджета в нижестоящий.

Бюджетное устройство — это организация и принципы по­строения бюджетной системы, представляющей собой совокуп­ность бюджетов государственных и муниципальных образований, существующих на территории страны.

Как видно из определения, бюджетное устройство государ­ства зависит от государственного и административно-террито­риального устройства страны. Одно дело, если это унитарное государство, другое — если федеративное. Российская Федера­ция является федеративным государством, признающим права местного самоуправления.

Бюджетная система Российской Федерации — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Рос­сийской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов(рис. 5.2).

Глава 5. Финансовое право

§ 2. Государственный и местный бюджеты

Каждый субъект Федерации и муниципальное образование в пределах своих полномочий самостоятельно устанавливают свою бюджетную систему исходя из государственного и адми­нистративно-территориального устройства своей территории. Вот почему дать полную характеристику бюджетной системы Российской Федерации исходя всего лишь из перечня элемен­тов бюджетной системы абсолютно невозможно. Кроме того, не менее важным представляется характеристика связей между перечисленными элементами, при отсутствии которых нельзя было бы говорить о наличии системы. Поэтому легальное опре­деление бюджетной системы является неточным: это не просто совокупность бюджетов страны, а совокупность бюджетов и связей между ними. Взаимосвязь элементов бюджетной систе­мы становится ясна при анализе принципов ее построения.

Принципы построения бюджетной системы.Закон устанавли­вает, что бюджетное устройство в Российской Федерации осно­вывается на принципах единства, полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюдже­тов, прозрачности (открытости), самостоятельности всех бюд­жетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации, и др.

Принцип единства бюджетной системы (ст. 29 БК РФ) озна­чает, что бюджеты различных уровней не являются изолиро­ванными друг от друга, а находятся в постоянном- взаимодейст­вии. Единство бюджетной системы обеспечивается:

1) единым бюджетным законодательством. Согласно ст. 71
Конституции РФ финансовое регулирование находится в веде­нии Российской Федерации. В соответствии со ст. 7 БК РФ к
бюджетным полномочиям Российской Федерации относятся:
установление общих принципов организации и функциониро­вания бюджетной системы Российской Федерации, основы
бюджетного процесса и межбюджетных отношений; определе­ние основ составления, рассмотрения, утверждения и исполне­ния бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ут­верждения отчетов об их исполнении и осуществления контро­ля за их исполнением; определение основ формирования
доходов и расходов бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации и др. Таким образом, основы бюджетного законода­тельства, принятые на федеральном уровне, являются едиными
и обязательными для бюджета любого уровня;

2) едиными принципами организации и функционирования
бюджетной системы Российской Федерации;

3) единством денежной системы Российской Федерации;

4) едиными бюджетными классификациями, используемы­
ми на всей территории Российской Федерации. Бюджетная
классификация — это распределение доходов и расходов по
группам на основе однородных признаков, используемая для
составления и исполнения бюджетов и обеспечивающая сопо­ставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной
системы Российской Федерации;

5) единством формы бюджетной документации и отчетности;

6) единством санкций за нарушение бюджетного законода­тельства Российской Федерации;

7) единством порядка установления и исполнения расход­ных обязательств, формирования доходов и осуществления рас­ходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

8) единым порядком ведения учета и отчетности средств
бюджетов всех уровней и бюджетных учреждений;

9) единством порядка исполнения судебных актов по обра­щению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации.

Принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ) за­ключается в том, что единство бюджетной системы не означает единства государственного бюджета. Характер взаимосвязи эле­ментов бюджетной системы зависит от модели управления эко­номикой, принятой в государстве. Так, в условиях централизо­ванного управления наиболее естественной формой является единый государственный бюджет с включением в него бюдже­тов всех уровней и широкими полномочиями центральных ор­ганов по расходованию средств. Напротив, децентрализация в управлении экономикой, характерная для современного перио­да, предполагает самостоятельность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации. В самом общем виде самостоятельность элементов бюджетной системы заклю­чается в том, что каждый бюджет обладает закрепленными за ним законом собственными источниками доходов и правом са­мостоятельно определять направления использования этих средств. Законом закрепляется недопустимость изъятия из бюд­жета дополнительно полученных доходов.

Кроме того, о самостоятельности бюджетов свидетельствуют и некоторые права органов государственной власти и органов местного самоуправления различных уровней, в частности, право самостоятельно обеспечивать сбалансированность соот­ветствующих бюджетов и эффективность использования бюд-

Глава 5. Финансовое право

§ 2. Государственный и местный бюджеты

жетных средств; самостоятельно осуществлять бюджетный про­цесс; устанавливать в соответствии с законодательством о нало­гах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджет соответствующего уровня; самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней).

Степень самостоятельности бюджетов небезгранична и не доходит до изолированности. Взаимосвязь бюджетов выражает­ся в наличии бюджетных прав и обязанностей у соответству­ющих субъектов бюджетного права по отношению к нижестоя­щим и вышестоящим бюджетам. В самом общем виде роль вы­шестоящих бюджетов заключается в том, что они являются своего рода гарантом финансирования минимально необходи­мых расходов нижестоящих территорий. Критерии бюджетной обеспеченности устанавливаются вышестоящим органом госу­дарственной власти. В том случае, если нижестоящий бюджет не отвечает требованиям минимальной бюджетной обеспечен­ности, происходит либо прямое финансирование из вышесто­ящего бюджета в форме межбюджетных трансфертов, либо за­крепление за нижестоящим бюджетом определенных регули­рующих доходов на длительный срок.

Российская Федерация устанавливает структуру и общие принципы построения бюджетной системы Российской Феде­рации, определяет состав доходных источников, поступающих в нижестоящие бюджеты, устанавливает общий порядок и прин­ципы распределения доходов в бюджетной системе, принципы и основы бюджетного процесса, основы бюджетных прав субъ­ектов Федерации и муниципальных образований, устанавливает порядок разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образова­ний, определяет единый порядок ведения бюджетного учета и др. По отношению к бюджетам своих субъектов Российская Федерация утверждает размеры отчислений от федерального бюджета, определяет размер дотаций, субвенций, критерии бюджетной обеспеченности и проч.

Субъекты Федерации участвуют в осуществлении федераль­ных бюджетных прав (например, в форме представительства в федеральных законодательных и исполнительных органах). По отношению к местным бюджетам субъекты Федерации имеют право предоставлять и получать субсидии и субвенции, утверж­дают нормативы отчислений в нижестоящие бюджеты, могут

временно осуществлять бюджетные полномочия органов мест­ного самоуправления, обеспечивают уровень доходов муници­пальных образований, позволяющий финансировать их мини­мально необходимые расходы, и др.

Муниципальные образования также обладают определенной бюджетной самостоятельностью. Так, они самостоятельно раз­рабатывают, утверждают и исполняют местные бюджеты, обла­дая правом вводить местные налоги и устанавливать размеры ставок по ним, самостоятельно определять направления и объ­ем расходов. Муниципальные образования имеют право полу­чать и предоставлять межбюджетные трансферты бюджетам других уровней. Однако на практике тезис о самостоятельности местных бюджетов осуществляется не всегда последовательно. Дело в том, что источники доходов, закрепленные за органами местного самоуправления, как правило, обеспечивают незначи­тельную часть бюджетов муниципальных образований. Поэтому часто доходная часть местного бюджета образуется за счет от­числений из вышестоящих бюджетов.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финан­сирования дефицитов бюджетов между бюджетами разных уров­ней (ст. 30 Б К РФ) означает закрепление в соответствии с зако­нодательством доходов, расходов и источников финансирова­ния дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий орга­нов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными орга­нами по формированию доходов бюджетов, источников финан­сирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Ранее считалось нормальным существование так называ­емых регулирующих доходов, т. е. таких, которые на временной основе передавались вышестоящим бюджетом нижестоящему для покрытия минимального уровня необходимых расходов. Сегодня такое положение вещей считается неприемлемым, по­скольку противоречит принципу самостоятельности бюджетов. Статьи доходов и расходов, а также полномочия государствен­ных органов должны быть закреплены за ними законом на по­стоянной основе.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Федерации, муниципальных образований (ст. 31' БК РФ) означает определе­ние бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, ус-

Глава 5. Финансовое право

§ 2. Государственный и местный бюджеты

тановление и исполнение расходных обязательств, формирова­ние налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответ­ствии с едиными принципами и требованиями, установленны­ми БК РФ.

Договоры и соглашения между федеральными органами го­сударственной власти и органами государственной власти субъ­ектов Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие БК РФ, явля­ются недействительными.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32 БК РФ) означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефици­тов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме под­лежат отражению в соответствующих бюджетах. Все государст­венные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюд­жетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Рос­сийской Федерации.

Существование специальных внебюджетных фондов, специ­альных счетов казначейства и т. п. должно быть сведено к ми­нимуму. В соответствии с рассматриваемым принципом БК РФ включил бюджеты государственных внебюджетных фондов в бюджетную систему Российской Федерации.

Кроме того, налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей должны полно­стью учитываться отдельно в статьях доходов и расходов бюд­жетов.

Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ) озна­чает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступ­лений из источников финансирования его дефицита, умень­шенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источника­ми финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджета.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Превышение расход­ной части над доходной должно компенсироваться различными дополнительными поступлениями средств (например, от вы­пуска в обращение государственных ценных бумаг). В против-

ном случае должен действовать механизм сокращения расходов бюджета.

Принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ) означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития страны и реалистичность расчетов доходов и расходов бюджета. Раньше данный принцип именовался принципом ре­альности бюджетной системы и относился прежде всего к до­ходной части бюджета, которая Должна обеспечиваться реаль­ными поступлениями денежных средств в бюджет. В этом смысле особую важность приобретает законодательство Рос­сийской Федерации о налогах и сборах: бюджет должен осно­вываться на конкретных источниках доходов, закрепленных в специальном законодательстве.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (ст. 35 БК РФ) в дополнение к предыдущему принципу уста­навливает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с опре­деленными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, т. е. не должны иметь целевого назначения, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централиза­ции средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Все расходы бюджета должны покры­ваться общей суммой доходов бюджета и поступлений из ис­точников финансирования его дефицита.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ) означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их ис­пользования.

Принцип прозрачности (открытости) (ст. 36 БК РФ) обеспе­чивается открытым обсуждением бюджетов и итогов их испол­нения на сессиях представительных органов, опубликованием законов о бюджете на предстоящий год, а также отчетов об их исполнении. Секретные статьи могут утверждаться только в со­ставе федерального бюджета.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) означает, что при составле­нии и исполнении бюджетов уполномоченные органы и полу­чатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наимень­шего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Глава 5. Финансовое право

§ 3. Структура бюджета

§ 3. Структура бюджета

Любой бюджет состоит из двух частей: доходной и расход­ной.

Доходы бюджета— денежные средства, поступающие в без­возмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законо­дательством Российской Федерации в распоряжение органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Фе­дерации и органов местного самоуправления.

Источники доходов можно классифицировать по различным основаниям.

По социально-экономическому признаку все доходы можно разделить на доходы от хозяйственной деятельности физиче­ских и юридических лиц, от внешнеэкономической деятельно­сти, от банковской и страховой деятельности, от приватизации и т. д.

По юридическим формам доходы различных элементов бюд­жетной системы можно разделить на налоговые и неналоговые. Особое значение на сегодняшний день имеют налоговые поступ­ления, так как в этой форме бюджет получает более 75% всех доходов.

Неналоговые поступления складываются из доходов от ис­пользования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; доходов от платных услуг, ока­зываемых бюджетными учреждениями; средств, полученных в результате применения мер ответственности, в том числе штра­фов, конфискаций, компенсаций; финансовой помощи и др.

Кроме того, источники доходов бюджета можно разделить на внутренние и внешние. К внешним источникам относятся средства, предоставляемые иностранными государствами и меж­дународными организациями. Необходимо отметить, что дан­ные средства чаще всего предоставляются на возвратной осно­ве, т. е. по своей сути являются процентными ссудами.

Наибольшее практическое значение имеет классификация по порядку и условиям зачисления доходов. По этому основанию доходы бюджета можно разделить на собственные и регулиру­ющие, дотации, субсидии, субвенции и бюджетные кредиты.

Собственные (закрепленные) доходы — это такие поступления, которые в полном объеме или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в ус­тановленном порядке зачисляются в соответствующие бюдже­ты. Такой способ распределения доходов между бюджетами раз-

личных уровней, как их закрепление (закрепленные доходы), используется при формировании доходных частей бюджетов всех уровней, что должно повышать самостоятельность элемен­тов бюджетной системы. Закрепление доходов за бюджетами различных уровней осуществляется бюджетным законодательст­вом и законодательством о налогах и сборах. При этом бюджеты субъектов Федерации обладают правом на долговременной ос­нове либо на один год¹ передавать свои закрепленные доходы в бюджеты нижестоящего территориального уровня в целях обес­печения гарантированного уровня доходных частей этих бюдже­тов (не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюд­жета субъекта Федерации).

Регулирующие доходы — это единые для всех бюджетов ниже­стоящего уровня в рамках субъекта Федерации либо муници­пального образования специальные (дополнительные) норма­тивы отчислений от отдельных федеральных или региональных налогов, подлежащих зачислению соответственно в бюджет субъекта Федерации либо муниципального образования. Други­ми словами, бюджет субъекта Федерации либо муниципальный бюджет имеет право (а иногда и обязан) передавать часть своих доходов нижестоящим бюджетам в целях обеспечения мини­мального уровня их доходов.

Зачем нужны регулирующие доходы? Дело в том, что соци­ально-экономическое развитие разных сфер народного хозяй­ства происходит достаточно неравномерно, так что суммы, по­лучаемые из одного и того же источника дохода, могут год от года существенно отличаться. Поэтому закрепление абсолютно всех источников доходов за определенными бюджетами вызва­ло бы диспропорцию, несбалансированность бюджетов различ­ных уровней. Регулирующие источники доходов позволяют из­бежать негативных последствий.

Современное бюджетное законодательство ориентировано
на минимизацию такой формы финансирования бюджета, как
регулирующие доходы. Во-первых, БК РФ вообще отказался от
использования терминов «закрепленные» и «регулирующие».
Во-вторых, исключена возможность закрепления нормативов
отчислений от федерального бюджета. Предполагается, что
максимум доходов бюджетов субъектов Федерации должен
быть закреплен за ними на постоянной основе.
-------------

¹ С 1 января 2006 г.

Глава 5. Финансовое право

§ 3. Структура бюджета

Если перераспределение регулирующих источников доходов не привело к сбалансированности нижестоящего бюджета, то может применяться такая форма бюджетного регулирования как межбюджетные трансферты, т. е. перечисление средств од­ного бюджета бюджетной системы Российской Федерации дру­гому бюджету. В зависимости от условий предоставления средств выделяются такие виды межбюджетных трансфертов, как дотации, субсидии, субвенции, бюджетные кредиты и др.

Дотации — это бюджетные средства, предоставляемые бюд­жету другого уровня бюджетной системы Российской Федера­ции на безвозмездной и безвозвратной основах. В частности, дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъ­ектов Федерации предоставляются субъектам, уровень расчет­ной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Средства до­таций направляются для покрытия текущих расходов бюджета, т. е. их использование не имеет целевого назначения.

Субвенции — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Феде­рации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозврат­ной основах на осуществление определенных целевых расходов. Другими словами, субвенции имеют строгое целевое назначе­ние и должны быть использованы в определенный срок.

Субсидии — это бюджетные средства, предоставляемые бюд­жету другого уровня бюджетной системы Российской Федера­ции, физическому или юридическому лицу на условиях долево­го финансирования целевых расходов, например, для финанси­рования программ развития общественной инфраструктуры регионального значения.

Бюджетный кредит — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юри­дическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмезд­ной основах.

Расходы бюджета— это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и ме­стного самоуправления. Расходы бюджета могут быть класси­фицированы по различным основаниям.

Функциональная классификация расходов бюджетов Россий­ской Федерации отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства и является много­ступенчатой. Уровнями функциональной классификации явля-

ются соответственно распределение расходов по видам и разно­видностям функций государства, по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета в пределах подразделов функциональной классифика­ции.

Ведомственная классификация расходов федерального бюдже­та является группировкой расходов федерального бюджета и отражает распределение бюджетных средств по главным распо­рядителям средств федерального бюджета (министерствам, службам и агентствам).

При составлении бюджета любого уровня важное внимание уделяется требованию сбалансированности бюджета, поскольку она является необходимым условием бюджетно-финансовой политики.

Превышение расходной части над доходной составляет де­фицит бюджета. Существенный, постоянно растущий бюджет­ный дефицит неизбежно ведет к росту государственного долга, усиливает инфляционные процессы. Однако в умеренных раз­мерах дефицит бюджета страны представляется нормальным явлением и имеется во многих высокоразвитых капиталистиче­ских странах.

В соответствии с принципом сбалансированности бюджета при составлении, утверждении и исполнении бюджета упол­номоченные органы должны исходить из необходимости мини­мизации размера дефицита бюджета. Объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объ­ему доходов бюджета и поступлений из источников финанси­рования его дефицита.

Статья 92 БК РФ устанавливает определенные максималь­ные объемы бюджетного дефицита, которые могут быть преду­смотрены в законе о бюджете, что само по себе является опре­деленной гарантией сбалансированности бюджетов.

Превышение расходной части над доходной должно ком­пенсироваться различными дополнительными поступлениями средств, в частности, за счет выпуска государственных займов или использования иных кредитных ресурсов, в том числе бюд­жетных ссуд, продажи государственного имущества и др. Сред­ства, полученные от физических и юридических лиц, иностран­ных государств и международных организаций, включаются в государственный долг и подлежат возврату чаще всего на воз­мездной основе. Поэтому использование таких источников из года в год представляется бессмысленным.

Глава 5. Финансовое право

§ 4. Налоги: их роль и понятие

Если при исполнении бюджета происходит снижение объ­ема поступлений доходов федерального бюджета или поступ­лений из источников финансирования его дефицита, что при­водит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 10% годовых на­значений, Правительство РФ вправе принять решение о вве­дении режима сокращения расходов федерального бюджета и ввести указанный режим. Сокращение расходов более чем на 10% должно осуществляться в форме внесения изменений в закон о бюджете.

Решения органов исполнительной власти, влияющие на уменьшение доходной части бюджета, подлежат утверждению соответствующим представительным органом, если размер из­менений приводит к увеличению установленного предельного уровня дефицита бюджета.