Методы и инструменты управления государственным долгом

Наиболее общим официальным определением понятия «управление государственным долгом», можно признать определение, содержащееся в Наставлениях по управлению государственным долгом, подготовленных сотрудниками Международного валютного фонда и Всемирного банка. В соответствии с этим документом управление долгом – это процесс разработки и выполнения стратегии управления задолженностью органов государственного управления, которая позволит привлечь необходимую сумму финансирования, выполнить целевые установки правительства в отношении степени риска и затрат, а также решить любые другие задачи, поставленные правительством в области управления государственным долгом, например, задачу создания и поддержания эффективно работающего рынка государственных ценных бумаг.

В Законе Волгоградской области от 30 апреля 2008 г. № 1678-ОД «Об управлении государственным долгом Волгоградской области» содержится перечень мероприятий в области управления государственным долгом. В частности, к такие мероприятия включают в себя:

- разработку программы государственных внутренних заимствований Волгоградской области на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

- привлечение бюджетных кредитов от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- привлечение кредитов от кредитных организаций;

- выпуск государственных ценных бумаг Волгоградской области;

- разработку и принятие нормативных правовых актов об условиях эмиссии и обращения государственных ценных бумаг Волгоградской области;

- разработку программы государственных гарантий Волгоградской области;

- исполнение обязательств по государственным гарантиям Волгоградской области;

- определение методов управления государственным долгом Волгоградской области;

- погашение и обслуживание государственного долга Волгоградской области;

- реструктуризацию долга;

- обеспечение списания долговых обязательств с государственного долга Волгоградской области в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации;

- анализ и контроль состояния государственного долга Волгоградской области;

- учет движения долговых обязательств и ведение государственной долговой книги Волгоградской области.

Алгоритм финансового менеджмента государственными долговыми обязательствами можно представить в виде схемы (см. рисунок 6).

Рисунок 6. Алгоритм финансового менеджмента государственными долговыми обязательствами на субфедеральном уровне

Текущие расходы бюджета в финансовом году в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ должны финансироваться исключительно за счет бюджетных доходов. Тем не менее, внутри года возможно возникновение временных кассовых разрывов, которые могут быть покрыты за счет заемных средств. С другой стороны, финансирование капитальных расходов допускается как за счет бюджетных доходов, так и за счет привлечения финансовых ресурсов (источников финансирования).

В зависимости от финансового состояния заемщика и целей, которые он преследует, управление долгом включает в себя 3 направления. При этом данная классификация не является жесткой, и в каждом конкретном случае заемщик может использовать комбинацию инструментов, позволяющих решить комплексную задачу.

К первому направлению можно отнести выкуп долга с рынка, ко второму – изменение условий обращающихся выпусков, к третьему – инструменты реструктуризации облигаций при дефолте или его угрозе.

Когда у заемщика есть избыточная ликвидность или альтернативные источники фондирования и при этом его долг торгуется на вторичном рынке с дисконтом, он может принять решение о досрочном погашении части долга. Выкуп публичного долга может происходить как «дискретно», на рынке, напрямую заемщиком или через брокера, так и с помощью механизма публичной оферты.

Ко второй группе инструментов управления публичным долгом можно отнести изменение условий существующих выпусков облигаций. На западном рынке эта практика очень распространена. На внутреннем рынке рублевых облигаций изменение условий выпуска невозможно, так как закон запрещает вносить изменения в условия выпуска после регистрации Отчета об итогах выпуска. Поэтому любое изменение условий возможно только путем выкупа существующего выпуска облигаций и размещения нового выпуска. Данный процесс не является оптимальным, так как требует больших временных и трудовых затрат по регистрации нового выпуска, а также несет в себе высокие операционные риски.

Реструктуризацию облигаций при угрозе дефолта или после его наступления также можно отнести к группе инструментов, связанных с изменением условий выпуска, либо выделить в отдельную группу. Как правило, предложения эмитента по реструктуризации содержат следующие элементы: удлинение сроков погашения, в том числе выплата частями; увеличение купона; более строгие ограничительные условия (ковенанты); внесение дополнительного обеспечения (дополнительные поручительства, залоги).