Признаки муниципального образования

Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муници­пальных образований, установления и изменения их границ определяется зако­нодательством субъектов РФ с учетом мнения населения.

Принципы и практика территориальной организации местного самоуправления

При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположных тенденции. Первая — приближение местной власти к населению. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Его интересы диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления.

1. Принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании насе­лением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения.

2. Принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного само­управления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти.

3. Принцип транспортной (пешеходной) доступности органов местного само­управления для граждан в течение рабочего дня. Данный принцип в соответствии с законами субъектов РФ может не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Вторая, противоположная тенденция — укрупнение самоуправляемых еди­ниц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструкту­ру. Последняя необходима для эффективного решения вопросов местного значе­ния и оказания услуг населению.

Действие отмеченных противоположных тенденций предопределяет целесооб­разность муниципальных образований разных типов, решающих разные вопро­сы местного значения. Однако Федеральный закон 1995 года не создал необхо­димых для этого предпосылок. Миллионный город и сельсовет с численностью населения 2-3 тысячи человек имели одинаковый объем функций и полномочий, хотя возможности этих муниципальных образований существенно разнятся.

В большинстве зарубежных стран, особенно крупных, используются двух- или даже трехуровневые модели территориальной организации местного самоуправ­ления с четким законодательным разграничением функций, полномочий и ис­точников доходов. Так, в Англии и Индии в крупных поселениях и населенных территориях (муниципальные корпорации) и более мелких (муниципалитеты) разнятся объемы полномочий и структуры органов местного управления. В США города (муниципалитеты) располагаются на территориях округов (графств), причем известно, какие услуги жителям оказывает город и какие — округ. Соответственно, житель города платит определенные законом местные налоги и в бюджет города, и в бюджет округа.

В разных субъектах РФ к концу 1990-х годов сложились различные модели территориальной организации местного самоуправления.

1. Территориальная, или районная, модель. Административный район с распо­ложенными на его территории городами районного значения, поселками, волостями, сельсоветами и сельскими поселениями составляет единое муниципальное образование. В городах районного значения, поселках, волостях и сельсоветах на территории района создаются территориальные адми­нистрации, подчиненные администрации района. Эта модель проще других в управлении и была принята в большинстве субъектов РФ. Однако она лишает низовые территориальные единицы, том числе города районного значения и крупные поселки, муниципальной собственности, своего бюджета и выборных органов местного самоуправления.

2. Поселенческая, или волостная, модель. Муниципальными образованиями являются все города, волости (сельсоветы) и поселки. В сельских админист­ративных районах были созданы местные органы государственной власти, поэтому главной особенностью данной модели является наличие в субъекте РФ не одного, а двух уровней государственной власти — центральной и районной. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ из­меряется сотнями.

3. Двухуровневая модель. Муниципальными образованиями являются и адми­нистративные районы, и поселения внутри районов с разграничением между ними полномочий, собственности и источников доходов.

Тенденцией начала XXI века стало укрупнение муниципальных образований в субъектах РФ и переход от поселенческой к районной модели. Так, в период с 2002 по 2004 годы общая численность муниципальных образований в России сократилась с 13,5 до 11,5 тысяч.

Реформирование территориальной организации местного самоуправления

Федеральный закон 2003 года № 131-ФЗ предусматривает кардинальное измене­ние принципов территориальной организации местного самоуправления. Все му­ниципальные образования (за исключением городов федерального значения) раз­деляются в правовом отношении на 3 типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ. При этом важно отделять понятие «посе­ление» как самоуправляемая территория от понятия «населенный пункт». Посе­ление может состоять и из одного, и из нескольких населенных пунктов. Кроме того, введено новое понятие — «межселенная территория. Система муниципаль­ных образований на территории субъекта РФ представлена на рисунке.