Особенности муниципального управления

Первая особенность муниципального управления состоит в том, что если муниципалитет — организация, преследующая социальные (некоммерческие) цели, то критерием эффективности его деятельности не может быть максимум дохо­дов бюджета или максимум прибыли. В хозяйственном обществе заработная плата — это расходы: чем она выше, тем при прочих равных условиях будет ниже прибыль и эффективность работы предприятия. В муниципальном образовании рост доходов населения — одна из важнейших задач управления.

Вторая особенность — роль человека как участника процесса. Население в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель, объект и субъект управления. Такого нет ни в одном другом виде управленческой деятельности.

С этим связана третья особенность муниципального управления — опора в системе на использование людей как главного местного ресурса, т. е. опора на желания, потребности, энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных граждан. Поэтому принятие и реализация правленческих решений на муниципальном уровне происходят иначе, чем на уровне производства или государства.

Четвертая особенность муниципального управления состоит в том, что оно ос­новано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания человека. Смена места жительства на порядок сложнее смены места работы, поэтому он чувствует себя «привязанным» к месту проживания и в силу этого объективно заинтересован в его обустройстве, получении качественных муниципальных услуг. В этом смысле местное сообщество в определенной сте­пени можно сравнить с кооперативом или акционерным обществом, участники которого объединились в целях реализации общих интересов. Иногда говорят о местном сообществе как о «социальной корпорации» жителей. В качестве иллю­страции в табл. 3.1.1 приведены сходства и различия между акционерным обще­ством и муниципальным образованием.

Наконец, пятая особенность муниципального управления — множество одно­временно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный ха­рактер. Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из них на локальном уровне. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для муници­пальной власти особенно сложной задачей. В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в муни­ципальном управлении легко отдать приоритет тактике действий перед страте­гией, «латанию дыр» перед перспективой. Поэтому обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую важность

Общий вывод состоит в том, что муниципальное управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любая другая управленческая дея­тельность. Ни в одном другом ее виде нет такой глобальной зависимости муни­ципальной власти как субъекта управления от воли и интересов населения и как второго субъекта, и как объекта управления. За государственным управлением стоят социальная машина и тщательно разработанные процедуры, сила формы, закона и инструкций, легитимного принуждения. В муниципальном управлении механизм принуждения гораздо слабее и на первый план выходят методы и спо­собы согласования интересов и корпоративного участия.

Особенности процесса управления и принятия решений на муниципальном уровне

Особенности процесса муниципального управления вытекают из особенностей муниципального образования как объекта управления, а также муниципального управления как вида управленческой деятельности.

С точки зрения возможностей воздействия субъекта на объект управления не­обходимо разделить характеристики муниципального образования, рассмотрен­ные в главе 2, на устойчивые, изменение которых в процессе управления затруд­нено, и изменяемые, восприимчивые к управляющим воздействиям (рис. 3.1.3).

Устойчивые характеристики муниципального образования как объекта управ­ления интересны тем, что их модификация приводит к изменению сущностных параметров объекта и влечет за собой коренное изменение взаимоотношений между объектом и субъектом управления. Поэтому процесс муниципального управления осуществляется главным образом через воздействие на изменяемые характеристики муниципального образования. Например, повышая квалифика­цию трудовых ресурсов или совершенствуя систему взаимоотношений органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и структурами граж­данского общества, можно добиться существенного улучшения социально-эко­номической ситуации.

Процесс муниципального управления, как и всякий управленческий процесс, включает изучение и анализ исходной ситуации, планирование, координацию, разработку, принятие и реализацию управленческих решений, контроль их осуществления. Он тесно связан с организацией деятельности самой муници­пальной власти и подробно будет рассмотрен в главе 8. Здесь представляется це­лесообразным осветить лишь общие принципы принятия и реализации управ­ленческих решений в системе муниципального управления, обусловленные его спецификой:

♦ необходимость изучения мнения различных слоев местного сообщества при подготовке управленческих решений, затрагивающих их интересы;

♦ коллегиальный характер принятия наиболее важных решений, установлен­ный законодательством и уставом муниципального образования;

♦ необходимость отработки системы взаимоотношений между отдельными органами местного самоуправления (глава муниципального образования — представительный орган — администрация) в процессе принятия управлен­ческих решений;

♦ наличие, кроме обычных форм контроля исполнения принятых управлен­ческих решений, дополнительного вида контроля — общественного, под­контрольность муниципальной власти местному сообществу.

Соблюдение данных принципов, бесспорно, усложняет процесс муниципаль­ного управления, однако обеспечивает принятие более качественных решений и более эффективный контроль их исполнения. И наоборот, нарушение рассмот­ренных принципов приводит к сбоям в системе муниципального управления, по­рождая конфликты между ветвями муниципальной власти, недовольство граж­дан, и в конечном итоге обходится дороже, чем их соблюдение.

13.2. Муниципальная деятельность и муниципальная политика

Общая характеристика муниципальной деятельности

Муниципальное управление осуществляется через конкретную деятельность населения муниципального образования (местного сообщества) и органов местно­го самоуправления. Мы будем называть ее муниципальной деятельностью.

Муниципальная деятельность — это самостоятельная и под свою ответст­венность деятельность населения и органов местного самоуправления по ре­шению вопросов местного значения.

Именно совершая какие-то действия, осуществляя муниципальную деятель­ность, местное сообщество и органы местного самоуправления решают стоящие перед ними задачи. Муниципальное управление в этом смысле является формой организации муниципальной деятельности. Предмет муниципальной деятельно­сти — благоустройство жизни на территории муниципального образования (бла­гоустройство в широком смысле, как устройство на благо людей) и организация оказания населению различных муниципальных услуг. Эта деятельность много­гранна и многоаспектна, поэтому можно говорить об отдельных ее сферах: охра­на общественного порядка, водоснабжение, школьное образование и т. д.

В муниципальной деятельности, как и в любом виде человеческой деятельности, можно выделить две стороны: законность и целесообразность. Соблюдение законности — предмет муниципального права. Определение целесообразности человеческой деятельности — вопрос политики как системы постановки и реали­зации каких-то целей. Цель всякого управления — достижение желаемого состояния управляемой системы. С этой точки зрения можно говорить о муници­пальной политике.

Муниципальная политика — это система взаимоувязанных целей муници­пальной деятельности и механизмов их реализации.

Муниципальная политика базируется на использовании властных полномо­чий, которыми наделено местное самоуправление, а право выступает в качестве ограничивающего фактора, определяющего, что можно, а что нельзя делать в той или иной ситуации. Однако право не отвечает на вопрос: что в рамках закона де­лать целесообразно, а что нет.

Целеполагание в муниципальной деятельности. Качество жизни населения

На выработку целей муниципальной деятельности и формирование муници­пальной политики в конкретном муниципальном образовании влияют не только нормы права, но и множество иных обстоятельств. Это — состояние дел в госу­дарстве и регионе, приоритеты федеральной и региональной политики; деятель­ность хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципаль­ного образования и преследующих свои корпоративные цели; население, жители муниципального образования и различные местные структуры гражданского общества, также преследующие свои, зачастую противоречивые цели. Отсюда .следует, что формирование муниципальной политики в каждом конкретном му- ниципальном образовании и в рамках конкретной социально-экономической си­туации является весьма сложной задачей.

В зависимости от целей муниципального управления определяются его функ­ции, выбираются формы, методы и средства управления. Грамотная постановка целей имеет основополагающее значение для организации муниципального управления. Из теории менеджмента известно, что всякая организация имеет свое предназначение (миссию) и соответствующую ей цель деятельности. Если последняя сформулирована нечетко, бесполезно требовать четкой организации дел, эффективного управления.

Главная (генеральная) цель муниципальной деятельности и стратегическая задача муниципальной политики могут быть сформулированы следующим образом: повышение качества жизни населения на территории муниципаль­ного образования.

Качество жизни человека — важнейшее понятие, связанное с целеполаганием в муниципальной деятельности, формированием муниципальной политики. Под этим понимают систему показателей уровня жизни (например, безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, уровень материального благосостояния, со­стояние окружающей среды, возможность получить образование, удовлетворять культурные и досуговые потребности, доступ к информации, возможность пере­движения и т. д.) и степень их удовлетворения.

Качество жизни имеет объективную и субъективную стороны. Критерием его объективной оценки служат научно обоснованные нормативы материальных и ду­ховных потребностей и интересов людей, по соблюдению которых можно судить о степени их удовлетворения. Критерием субъективной оценки качества жизни яв­ляется оценка самим индивидом степени удовлетворения его потребностей.

Интегральный показатель качества жизни может быть определен лишь весьма условно, но можно установить некую систему локальных показателей (критери­ев), каждый из которых поддается измерению. В международной статистике для этого чаще всего используются три показателя:

♦ средняя продолжительность жизни (интегрально характеризует и состоя­ние здоровья населения, и уровень безопасности, и экологическую ситуа­цию, и ряд других факторов);

♦ средний уровень материального благосостояния (валовой внутренний продукт на душу населения);

♦ средний уровень образованности населения.

По каждому из этих показателей можно сравнивать отдельные регионы и му­ниципальные образования России, а также Россию и зарубежные страны. Такая статистика существует и, как известно, она во многом не в пользу России (за ис­ключением уровня образования). Мировой банк также проводил расчеты свод­ного «индекса развития человеческого потенциала» (ИРЧП) как средневзвешен­ного значения трех названных показателей, каждый из которых представляет долю некоего «идеального» значения. Так, ИРЧП российского жителя снизился с 0,918 в 1985 году до 0,849 в 1992 году, 0,771 в 2001 году и 0,763 в 2003 году. На самом деле показателей, характеризующих качество жизни человека, гораздо больше. Измерителями отдельных таких показателей могут являться потребительские, социальные, экологические, образова­нные и иные стандарты и нормативы.

Муниципальная деятельность влияет на качество жизни человека лишь отчасти. Очевидно, что оно зависит от многих факторов: от самого человека, от состояния дел в государстве и его политики, от местной власти. Например, состояние здоровья человека определяется его образом жизни и поведением, состоянием системы здравоохранения в государстве и в конкретном муниципальном образовании, состоянием окружающей среды и т. п.

Задача органов местного самоуправления в повышении качества жизни состо­ит в создании комфортной среды проживания и предоставления соответствующих муниципальных услуг. Именно в этом смысле можно говорить о муниципальной политике как о системе мер по повышению качества жизни населения в территории муниципального образования.

Система целей муниципальной деятельности

В соответствии с общей теорией менеджмента, генеральную цель муниципальной деятельности можно «разложить» на отдельные, частные цели, каждая из которых обеспечивает одну из составляющих качества жизни, например эко-
логическое благополучие или возможность получения образования. Отсюда появился термин «частные муниципальные политики». Эти политики являются главными частями целостной муниципальной политики. Каждая из них реализуется органами местного самоуправления посредством предоставления какой-то конкретной муниципальной услуги или группы однородных услуг (рис. 3.2.1). Частные муниципальные политики являются подцелями генеральной цели муниципальной деятельности и обеспечивают ее достижение. Можно также говорить о системе целей муниципальной деятельности и ее подсистемах.

Структуризация генеральной цели муниципальной деятельности, выделение конкретных муниципальных политик может производиться с разной степенью детализации. Внутри каждой частной цели могут быть выделены свои подцели и построено «дерево» целей. Выделим наиболее крупные подцели (подсистемы), а их дальнейшая детализация будет приведена в соответствующих главах учебника.

Для анализа распределим эти подсистемы на две группы. Каждая подсистема первой группы имеет своей целью удовлетворение какой-то конкретной потребно­сти населения путем оказания соответствующих муниципальных услуг. Первую группу подсистем, в свою очередь, можно разбить на две большие подгруппы: подсистемы, обеспечивающие создание благоприятной среды обитания человека на территории муниципального образования, и подсистемы, обеспечивающие раз­витие самого человека (человеческого потенциала). Подсистемы второй группы напрямую не связаны с предоставлением конкретных муниципальных услуг обеспечивают функционирование подсистем первой группы. Такое структурирование позволяет устанавливать степень удовлетворения основных жизненных .потребностей населения, выявлять узкие места, формулировать цели и задачи развития муниципального образования, формировать частные муниципальные поли­тики и принимать управленческие решения. Характеристика основных подцелей (подсистем) муниципальной деятельности представлена в табл. 3.2.1.

В соответствии с приведенной структуризацией в муниципальном образова­нии может быть сформулирована градостроительная, жилищная, экологическая, социальная, образовательная, культурная, молодежная, спортивная, экономиче­ская и иная политика.

Подсистема «Управление» занимает особое положение, выполняя организую­щую и координирующую роль, роль управляющего звена в системе муниципаль­ной деятельности. Ее цель — организационное обеспечение муниципальной дея­тельности, превращение экономических и других ресурсов территории в жизнен­ные блага для населения, а также скоординированное функционирование всех остальных подсистем.

Внутри подсистемы «Управление» следует особо выделить подсистему сле­дующего порядка, связанную с вовлечением населения в процесс муниципаль­ного управления. Назовем ее «Местное сообщество». Ее цель — обеспечение возможности и условий для самоорганизации населения на местном уровне и участия его в управлении муниципальным образованием, принятии жизненно важных решений.

Специалист в области государственного и муниципального управления дол­жен знать, какой должна быть политика муниципальной власти в той или иной сфере муниципальной деятельности, какие ресурсы необходимы для этого и от­куда их взять, а самое главное — как создать систему эффективного управления всеми социально-экономическими процессами на муниципальном уровне.