Человек в муниципальном управлении

Понятия человеческого потенциала

Выше отмечалось, что человек в муниципальном управлении выступает в трех ролях: как цель, объект и источник власти — субъект управления. В связи с этим мы будем использовать термины «человеческий потенциал» (иногда говорят «человеческий капитал») и «человеческий ресурс».

Человеческий потенциал — это совокупность физических, духовных, культур­ных и иных качеств человека и населения в целом. Развитие человеческого по­тенциала, приращение человеческого капитала как раз и означает повышение ка­чества жизни, которое является целью муниципальной деятельности.

Человеческий ресурс — это совокупность свойств людей, необходимых для воспроизводства жизни на территории муниципального образования и обеспече­ния самоуправления населения, т. е, для реализации роли человека как субъекта управления.

Иначе говоря, человеческий потенциал — это то, что мы вкладываем в челове­ка, а человеческий ресурс — это то, что мы можем получить от него.

Понятия человеческого потенциала и человеческого ресурса тесно взаимосвя­заны. Развивая и наращивая человеческий потенциал, вкладывая средства в ук­репление физического здоровья, образование, культурное развитие населения, социальную поддержку отдельных категорий граждан, мы одновременно нара­щиваем и человеческий ресурс местного сообщества. В то же время приращение человеческого потенциала не означает пропорционального увеличения человече­ского ресурса, поскольку для этого требуется еще готовность и желание человека принимать участие в решении вопросов местной жизни. Поэтому задача превра­щения человеческого потенциала в ресурс муниципального управления является одной из сложнейших задач органов местного самоуправления,

Основные направления развития человеческого потенциала на местном уров­не представлены в табл.ице.

Реализация этих задач требует скоординированных действий органов местно­го самоуправления, государственной власти (с учетом разграничения полномо­чий между ними) и общественности. Подробнее эти вопросы рассматриваются в главе 5.

Вложения в человека, развитие его потенциала, наращивание человеческого капитала — самый выгодный вид вложения средств, хотя количественно оценить их эффективность довольно трудно.

Ориентация на развитие человеческого потенциала означает, что основной нормой организации жизни поселения должна быть не традиционная форма производственного поселения (социальный цех градообразующих предпри­ятий), а поселение как самоценность для человека, как среда обитания и обще­ния, как место, где формируется особая общность людей — местное сообщество как часть гражданского общества, где каждый имеет возможность реализовать свои потребности, интересы, способности в рамках цивилизованных отношений..

Предпосылки использования человеческого ресурса в муниципальном управлении

Превращение человеческого потенциала в главный фактор развития муници­пального образования, использование его в качестве ресурса в муниципальном управлении является, как уже отмечалось, исключительно сложной проблемой и составляет стратегическую задачу муниципальной деятельности. В главе 1 бы­ли показаны возможные формы участия граждан в местном самоуправлении. Однако решение этой задачи осложняется отечественными традициями, для ко­торых характерна сильная ориентация человека не на самого себя, а на органы власти всех уровней. Забота власти о рядовом жителе воспринимается как долж­ное. Вследствие этого слаба ориентация жителей, особенно городских и в мень­шей степени сельских, на экономическое и иное самообеспечение. Это явление принято называть социальным иждивенчеством, его преодоление потребует дли­тельного времени.

Использование человеческого ресурса в муниципальном управлении основа­но на принципе субсидиарности. Как отмечалось в главе 1, согласно этому прин­ципу решение каждого вопроса должно передаваться на возможно более близ­кий к гражданину уровень. Государству следует передавать в ведение местного самоуправления все те вопросы жизнеобеспечения (в том числе часть вопросов государственного значения), которые могут быть решены на местном уровне. Но и муниципальная власть должна стремиться оставлять на решение самих граж­дан и создаваемых ими различных структур гражданского общества (третьего сектора) все те вопросы жизнеобеспечения, которые они могут решать самостоя­тельно. Этот принцип на муниципальном уровне предусматривает субсидиар­ную ответственность власти и общественных структур за состояние дел в муни­ципальном образовании. Можно выделить такие сильные стороны третьего сектора в решении местных проблем, как умение удовлетворять потребности различных слоев населения, сочувствие и преданность, индивидуальный подход к решению проблем, умение завоевывать доверие. Их муниципальная власть должна использовать в полной мере.

Местные сообщества в муниципальном управлении

Разные слои населения в разной мере заинтересованы в решении тех или иных вопросов муниципальной жизни. Поэтому субсидиарное участие граждан в му­ниципальном управлении предполагает структуризацию населения на группы (слои), имеющие и отстаивающие те или иные корпоративные интересы. Эти группы мы будем именовать локальными местными сообществами, формируе­мыми внутри местного сообщества всего муниципального образования.

Выделяют четыре признака любого местного сообщества, определяющих его устойчивость: население — общность людей, территория — ограниченное пространство, социальное взаимодействие, чувство сообщества (рис. 3.4.1).

Важнейшим из этих признаков является психологическое чувство сообщест­ва, чувство соседства, поскольку степень его развитости определяет возможность совместно решать важные для людей проблемы.

Взаимоотношения этих локальных сообществ с органами местного самоуправления основаны на поддержке и защите их интересов:

♦ предпринимательские и финансовые круги заинтересованы в развитии сво­его бизнеса и создании для этого благоприятных условий на местном уровне:

♦ местные отделения политических партий заинтересованы в проведении по­литики своих партий на муниципальном уровне;

♦ группы по профессиональным интересам (шахтеры, металлурги, строители, научные работники, инженерная интеллигенция, педагоги, медики, работ­ники культуры и др.), а также их официальные органы — профсоюзы от­стаивают профессиональные интересы отдельных групп;

♦ социальные организации выражают корпоративные интересы отдельных социальных слоев населения (ветеранские, женские, молодежные, общества инвалидов и т, п.);

♦ территориальные организации выражают интересы малых территориаль­ных сообществ (органы территориального общественного самоуправления, товарищества собственников жилья, жилищно-строительные и гаражные кооперативы, дачные товарищества и т. п.);

♦ национальные общины, религиозные организации разных конфессий заин­тересованы в сохранении своих национальных и культурных традиций, об­раза жизни, объектов религиозного культа;

♦ благотворительные организации (фонды, попечительские советы, волонтерские организации школьников, студентов, пенсионеров и др.)хотели бы рассчитывать на поддержку своих акций и начинаний органами местного самоуправления;

♦ организация по интересам (правозащитные, экологические, по борьбе с наркоманией, защите животного и растительного мира, охотники и рыболовы, собаководы и т.п.) также рассчитывают на поддержку органами местного самоуправления своих программ и действий.

Вопросы взаимодействия муниципальной власти с предпринимательскими кругами (второй сектор общества) рассматриваются в главе 6. Политические партии проявляют активность на местном уровне далеко не всегда. Все осталь­ные локальные местные сообщества могут быть юридически оформленными и неоформленными. Юридически оформленные, являются некоммерческими ор­ганизациями (НКО). Согласно Гражданскому кодексу РФ, они могут иметь ор­ганизационно-правовую форму общественной организации, религиозной орга­низации, потребительского кооператива, объединения юридических лиц, фонда, учреждения и т. д.

НКО и другие локальные местные сообщества готовы принимать участие в выработке муниципальной политики и в муниципальном управлении и несут субсидиарную ответственность с муниципальной властью лишь в той мере, в ко­торой это будет отвечать их корпоративным интересам. Поэтому местная власть должна знать типы и состав локальных местных сообществ, имеющихся в дан­ном муниципальном образовании, внимательно изучать их интересы и потенци­ал и уметь работать с каждым из них.

Информированность населения как предпосылка использования человеческого ресурса в муниципальном управлении

Для того чтобы местные сообщества могли участвовать в выработке муниципальной политики и в процессе муниципального управления, они должны быть прежде всего хорошо информированы о социально-экономическом положении, задачах, которые ставит перед собой муниципальная власть, роли, которую мо­жет сыграть каждое местное сообщество в их решении. В связи с этим деятель­ность муниципальной власти должна носить открытый характер.

В настоящее время намерения, решения и действия органов местного само­управления в большинстве случаев не обладают необходимой информационной прозрачностью. Между тем в условиях самоуправления население должно не только быть осведомлено о деятельности муниципальной власти, но и иметь воз­можность выражать свое мнение о ней. Его можно узнать путем проведения оп­росов, анализа писем и обращений граждан, публикаций в средствах массовой информации. Тем самым обеспечивается обратная связь населения и власти (рис. 3.4.3). Важным индикатором мнения населения о деятельности органов ме­стного самоуправления являются муниципальные выборы.

Хорошая информированность населения о положении дел в муниципальном образовании и о перспективах его развития составляет основу «информирован­ного согласия», когда люди знают, понимают и поддерживают муниципальную власть. Каналы информирования населения о политике и практической деятель­ности муниципальной власти весьма разнообразны. Основные из них — личные встречи руководителей с населением, информационные стенды, справочно-информационные материалы, «горячие линии», справочно-информационная служ­ба, средства массовой информации, библиотеки и т. п. (рис. 3.4.4).

Личные встречи главы муниципального образования, депутатов, руководителей органов и должностных лиц местного самоуправления с жителями являются од­ной из важнейших форм информирования населения. Они должны проводиться регулярно, по утвержденному графику. Достоинство этой формы в том, что жите­ли могут на месте задавать интересующие их вопросы и получать ответы.

Справочно-информационные материалы могут размещаться на стендах, уста­навливаемых на улицах, в помещениях местной администрации, в местах приема населения, а также распространяться через почтовые ящики.

Главы и другие должностные лица муниципальных образований могут прово­дить тематические «горячие линии» с гражданами, обычно по телефону. Такая форма общения не только позволяет жителям получать оперативную информа­цию из первых рук, но и помогает руководителям местной администрации луч­ше узнавать о нуждах и проблемах населения, состоянии дел на местах, снимать напряженность в решении отдельных вопросов.

Отдельные вопросы решаются с помощью справочно-информационной служ­бы, куда приходят или звонят граждане.

Среди всех форм информирования населения особо выделяются печатные, ра­дио и телевизионные средства массовой информации. СМИ лучше, чем другие источники, способны доносить достоверную информацию. Особенно важно раз­витие местных каналов вещания. Выпускаются муниципальные газеты, действу­ют теле- и радиостудии. Федеральное законодательство относит к полномочиям органов местного самоуправления учреждение печатного средства массовой ин­формации для опубликования муниципальных правовых актов и иной офици­альной информации.

Для организации эффективного взаимодействия со СМИ в муниципальных органах могут создаваться специальные подразделения: пресс-центр, центр об­щественных связей, информационное агентство, может быть введена должность пресс-секретаря. Эти структуры обеспечивают взаимодействие со СМИ на по­стоянной основе, снабжают их информацией о деятельности органов местного самоуправления, проводят аккредитацию представителей СМИ, организуют сотрудничество с представителями СМИ других муниципальных образований, проведение круглых столов, брифингов и пресс-конференций, осуществляют консультирование и подготовку важнейших выступлений первых лиц муници­пального образования и т. д.

Значительными возможностями в информировании населения о деятельности органов местного самоуправления располагают библиотеки. Органы местно­го самоуправления, как правило, не видят партнера в библиотеке, не осознают значимость и эффективность совместной работы по формированию гражданско­го общества. Сотрудники библиотек должны изучать информационные потреб­ности местного сообщества, собирать воедино информационные потоки, созда­ваемые местным самоуправлением.

Одной из форм информирования населения могут стать информационно-ана­литические и консультативно-информационные центры, методические кабинеты, создаваемые при местных администрациях. В них должны иметься подборка нор­мативно-правовых актов по вопросам местного самоуправления, пакет типовых документов, необходимых для регистрации органов ТОС и других некоммерче­ских организаций, информационная литература. В центрах и кабинетах должны работать компетентные специалисты, способные продемонстрировать жителям выгоду различных форм самоорганизации, а также указать на проблемы, с кото­рыми они могут столкнуться при осуществлении собственных инициатив.

Население должно иметь возможность сравнивать местную ситуацию с дру­гими близкими по типологии муниципальными образованиями. Такую инфор­мацию можно получить из средств массовой информации, по сети Интернет, от союзов и ассоциаций муниципальных образований.

Гласность в муниципальном управлении и информированность населения в конечном итоге способствуют превращению обывателя в гражданина.

Механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с некоммерческими организациями

Учитывая значительный потенциал некоммерческих организаций в решении ме­стных проблем, органы местного самоуправления должны быть заинтересованы в налаживании эффективного взаимодействия с ними. Тем самым снижается со­циальная напряженность в местном сообществе, экономятся бюджетные средст­ва за счет передачи НКО некоторых административных функций, привлекаются дополнительные (от отечественных и зарубежных благотворительных фондов) источники финансирования путем создания силами НКО социально значимых проектов и программ и получения грантов на их реализацию, использования ре­сурсов благотворительности и потенциала волонтерской деятельности.

Существуют различные формы взаимодействия муниципальных органов с НКО и их поддержки. Чаще всего их подразделяют на экономические и неэко­номические (рис. 3.4.5).

На практике в отношениях органов местного самоуправления с НКО остают­ся некоторые проблемы.

1. Неготовность чиновников к партнерским отношениям с НКО. Органы му­ниципального управления часто рассматривают НКО как объект управ­ления, который нужно организовывать и контролировать, что является проявлением командно-административного стиля управления советских времен. НКО, в свою очередь, считают независимость самоцелью и катего­рически отказываются от отношений, где есть хоть какой-то намек на руко­водящую роль и контроль со стороны органов власти.

2. Неопределенность в том, кто в администрации должен взаимодействовать с НКО — специальный отдел или отраслевые структурные подразделения.

На процесс взаимодействия органов муниципального управления с организа­циями третьего сектора влияют также внутренние факторы в среде НКО, такие как наличие или отсутствие лидера, готовность или неготовность к объединению с другими НКО и пр.

Изучение местных сообществ и работа по их вовлечению в процесс муници­пального управления требуют подготовки соответствующих кадров. В зарубеж­ных странах, например в США, появилась такая профессия, как специалист по развитию местных сообществ. Одна из ее задач — помощь людям в освоении новой системы социальных ценностей. Для России в условиях перехода от тота­литарного общества к демократическому и от психологии социального иждивен­чества к самоуправлению и самоорганизации граждан эта проблема особенно ак­туальна.

Механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с органами территориального общественного самоуправления

Возможности ТОС в решении многих задач жизнеобеспечения населения были показаны в главе 1, Для их реализации органы местного самоуправления должныорганизовать эффективное взаимодействие с органами ТОС, которое воз­можно по нескольким направлениям:

♦ развитие территории — составление планов, программ совместной деятель­ности;

♦ использование местных ресурсов — разработка и согласование механизмов выполнения программ совместной деятельности по комплексному разви­тию территории;

♦ координация деятельности по работе с детьми, подростками, социально не­защищенными слоями и т. п.;

♦ контроль содержания жилищного и нежилого фонда, работы предприятий социальной и бытовой инфраструктуры;

♦ проведение разъяснительной работы среди населения, информирование жителей о мероприятиях, проводимых органами местного самоуправления.

Взаимодействие органов местного самоуправления и ТОС должно основываться на принципах добровольности, самостоятельности ТОС при решении собственных задач, взаимного интереса при решении вопросов совместной ком­петенции и взаимной ответственности.

Сложившаяся практика взаимодействия муниципальной власти с органами ТОС различна — от чрезмерной опеки до эпизодического поверхностного обще­ния. Ряд муниципальных образований практикует бюджетную оплату труда ру­ководителей ТОС, предоставление им льгот по оплате жилья и коммунальных услуг. В некоторых муниципальных образованиях созданы советы руководите­лей органов ТОС. Они владеют ситуацией на местах, знают настроения людей и могут оказать существенную помощь в решении муниципальных проблем.

Органы ТОС, проводящие отдельные акции на договорной основе с местной администрацией, наделяются необходимыми для этого средствами. Условия л порядок выделения бюджетных средств определяются уставом муниципаль­ного образования и (или) нормативным правовым актом представительного ор­гана. Органы местного самоуправления, передавая органам ТОС на договорной основе отдельные муниципальные полномочия вместе с необходимыми матери­альными и финансовыми ресурсами, вправе осуществлять контроль над реализа­цией этих полномочий.

Механизмы привлечения местных сообществ и граждан к участию в муниципальном управлении

Для привлечения отдельных местных сообществ и граждан к участию в му­ниципальной деятельности могут быть использованы формы, представленные на рис. 3.4.6.

Механизмами такого привлечения могут быть создание временных и постоян­ных рабочих групп, инициативных групп, консультативных советов, проведение опросов населения и публичных слушаний, организация взаимодействия с сою­зами предпринимателей и т. п.

Как отмечалось выше, привлечение граждан и локальных местных сообществ к реальному участию в муниципальном управлении представляет собой доста­точно сложную задачу в условиях отсутствия соответствующих традиций и сло­жившегося отчуждения рядовых жителей от любой власти. Поэтому местная власть должна принимать специальные меры, способствующие достижению ре­ального участия граждан в муниципальном управлении. Основные направления этой работы следующие.

1. В уставе муниципального образования должны быть закреплены процедуры, позволяющие отдельным гражданам и общественным группам прямо выражать свое отношение к местным проблемам и участвовать в их реше­нии на всех этапах. Граждане должны иметь нормативно оформленную воз­можность предлагать решения, конкретные проекты; участвовать в осуществлении тех решений и проектов, в которых они наиболее заинтересованы.

2. Необходимо разрабатывать и осуществлять муниципальные программы ин­формированного согласия, которые помогали бы людям поверить в воз­можности своими силами повышать качество жизни на местном уровне. В частности, необходима специальная муниципальная структура по поддержке гражданских инициатив, т. е. должно быть такое место, куда человек или группа граждан могут обратиться со своей инициативой.

3. Работа по обеспечению информированного гражданского согласия должна вестись постоянно, на долговременной основе.

Только при соблюдении этих условий человеческий ресурс может способство­вать процветанию и развитию муниципального образования.