ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ

1. Форма правления характеризует способ организации государст­венной власти, включающий порядок образования и деятельности высших и местных государственных органов, порядок взаимоотно-

Кистяковский Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912. С. 190.

Там же. С. 192.

"

шений их друг с другом и с населением.Формы правления в значи­тельной мере различаются в зависимости от того, осуществляется ли власть одним лицом или же она принадлежит коллективному выборно­му органу. В первом случае, согласно сложившемуся представлению, имеет место монархическая форма правления; во втором - республи­канская.

При монархической форме правления источником власти и ее носи­телем является монарх. При республиканской источником власти объ­является народ, а ее носителем - выборные государственные органы.

Классификация форм правления государства в зависимости от чис­ла стоящих у власти, правящих является одной из старейших и широко признанных в юридическом мире классификаций. В процессе ее прове­дения используется количественный критерий. Если "высшее распо­ряжение государственной властью, - писал в связи с этим еще в конце XIX в. известный русский ученый-юрист Н.М. Коркунов, - принадле­жит одному лицу, это будет монархия, если многим лицам, это будет аристократия, если же всем, то это будет демократия"¹.

Количественный критерий подкупает своей простотой и непосредст­венностью, но отпугивает упрощенностью. Руководствуясь только им, порой весьма трудно провести различие между отдельными формами государства и ответить на некоторые, принципиально важные вопросы.

Например, какая часть общества или правящих слоев должна стоять у власти для того, чтобы появилось основание называть такую форму правления аристократической республикой или аристократией? Это должна быть, как минимум, треть правящего класса? Половина его? Или весь правящий класс?

К тому же, как правильно подметил Н. Коркунов, кого, собственно, следует называть правящими? "Если тех, в чьих руках сосредоточено все распоряжение государственной властью", а все "другие учреждения являются лишь содействующими им или действующими по их полномо­чию", то под определение монархии как власти и правления одного ли­ца "подойдет только неограниченная, абсолютная монархия". Ибо в конституционной монархии "парламент не содействует только монарху и не от него получает свои полномочия". Напротив, парламент, являясь самостоятельным органом и опираясь на полномочия, данные ему наро­дом, всячески "ограничивает монарха"².

Если же "под правящими, - продолжал автор, - разумеют тех, в чьих руках сосредоточено не все распоряжение властью, а только функции так называемой исполнительной власти, тогда большинство совре­менных республик, имеющих единоличного главу исполнительной вла­сти, президента, окажутся также подходящими под определение монар­хии".

С другой стороны, рассуждал Н. Коркунов, под определение демо­кратии как правления всех "не подойдет в сущности ни одно действи­тельно существующее государство". Ибо "нигде к участию в осуществ­лении функций власти не допускается все без исключения население"¹.

Уже в древности, в период появления демократии и определения ее "как правление всех", к управлению делами государства допускалось далеко не все взрослое население, а только свободные граждане. Ос­тальная часть общества была вообще лишена правоспособности и поли­тических прав, находилась на положении рабов.

В современном государстве, где все объявляются свободными и рав­ноправными, также далеко не все "участвуют в функциях власти". Даже там, подчеркивал Н. Коркунов, где введена "так называемая всеобщая подача голосов, правом голоса на политических выборах пользуется в действительности не более одной четверти всего населения"².

Из всего этого делался вполне оправданный вывод о том, что коли­чественный критерий (по числу правящих) классификации форм госу­дарства является далеко не совершенным, "слишком внешним и слу­чайным". Он не дает возможности провести четкую грань в ряде случа­ев между монархической и республиканской формой. Следуя ему, в частности, "пришлось признать, что Россия во время совместного цар­ствования Иоанна и Петра перестала быть монархией и сделалась ари­стократической республикой" .

2. Предостережения в отношении ущербности количественного кри­терия классификации форм правления постоянно следовали и от многих других авторов. Это подтолкнуло ряд исследователей к тому, чтобы не ограничиваться только данным критерием, а разрабатывать и другие критерии.

Так, еще Платон пытался свести различие форм правления к разли­чию трех добродетелей - мудрости, мужества и умеренности, из кото­рых каждая может преобладать то в одном, то в другом государстве.

Вслед за ним Аристотель, рассматривая форму государства как по­литическую систему, которая олицетворяется верховной властью, в процессе классификации форм правления использовал наряду с количе­ственным критерием также и другие критерии. В частности, он широко использовал такие критерии, как общая польза, благо и интерес.

В более поздний период Монтескье, рассматривая в качестве кри­териев классификации форм правления различные принципы организа­ции и деятельности государственной власти, считал, что добродетель лежит в основе демократии, умеренность - в основе аристократии, честь - в основе монархии и страх — в основе деспотии.

Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1898. С. 255.

' Там же. С. 256.

Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1898. С. 256. Там же. Там же.

Помимо названных критериев в отечественной и зарубежной литера­туре, в особенности ранних лет, довольно широко использовались так называемые юридические критерии. Суть их, по общему признанию, сводилась к тому, что в процессе классификации форм правления за основу брались не количественные или любые иные факторы, а юриди­ческое положение (статус) высших государственных органов и "правя­щих лиц".

Различие между монархической и республиканской формами прав­ления, констатировал в связи с этим Н. Коркунов, заключается не в наличии различного числа правящих или иных, второстепенных по сво­ему характеру, их особенностей, а в различном "юридическом положе­нии" правящих лиц.

При республиканской форме правления, пояснял автор, все лица, "участвующие в распоряжении властью", ответственны перед народом от "последнего избирателя до президента", стоящего во главе республи­ки и призванного действовать от ее имени. В монархии же все обстоит как раз наоборот, а именно - в условиях монархии "имеется и безответ­ственный орган власти", называемый монархом¹. Именно в этом разли­чии ответственности и безответственности, подытоживал Н. Коркунов, заключается "различие президента республики и монарха, а не в объеме и характере их функций", как это иногда утверждается в литературе. В самом деле, президент США пользуется большей властью, нежели анг­лийская королева. Однако президент "ответственен перед конгрессом и потому не монарх". Английская же королева, напротив, "безответствен­на и потому, несмотря на всю ограниченность своей власти, остается все же монархиней"².

Юридические критерии классификации форм правления широко ис­пользовались также известным русским ученым-юристом Ф. Кистяков-ским. В своих "Лекциях по общему государственному праву", изданных в 1912 г., он всячески подчеркивал, что "юридическое различие между монархией и республикой нужно искать не в компетенции правительст­венной власти, а в ее организации, именно, в юридическом положении носителя этой власти"³.

В чем конкретно выражается это "юридическое положение"? Со­гласно представлениям Ф. Кистяковского и других авторов, многократ­но подтвержденных самой жизнью и политико-правовой практикой, оно может выражаться, во-первых, в выборности (в условиях республики) или наследственности (в условиях монархии) высших органов государ­ства и самой государственной власти.

. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1898. С. 257.

² Там же. С. 257-258.

³ Кистяковский Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912. С. 298.

Указывая на то, что "обыкновенно отличительным признаком монар­хической власти считают наследственность ее монарха, а отличитель­ным признаком высшей правительственной власти в республике - ее выборность", Ф. Кистяковский в то же время вполне справедливо ут­верждал, что многие теоретики государства и права не разделяют дан­ную точку зрения. Основная причина этого заключается в том, что ис­тория знает не только наследственные, но и выборные монархии¹.

Однако, замечает автор, выборные монархии составляют не столько само правило, сколько исключение из него. А кроме того, по наблюде­ниям автора, "избирательная монархия" везде, где бы она ни существо­вала, "оказывалась учреждением весьма неустойчивым и нецелесооб­разным". Она "или приводила к разложению государственного строя, или превращалась в наследственную монархию"².

Выборность и наследственность как критерии подразделения форм правления государства на республики и монархии органически сочета­ются с такими их немаловажными признаками, как срочность пребыва­ния у власти главы государства в условиях республики и соответствен­но бессрочность - в условиях монархии.

Данные критерии, впрочем, как многие другие, имеют, естественно, относительный и к тому же формально-юридический характер, по­скольку в реальной жизни иногда бывает все наоборот. Однако тем не менее они довольно широко использовались раньше в процессе класси­фикации форм правления как дополнительные критерии. В качестве таковых они могут быть использованы и сейчас.

Во-вторых, различное юридическое положение носителей власти как общий критерий классификации форм правления может выражать­ся, по мнению ряда авторов, в ответственности их перед народом, нацией, парламентом и т.д. в условиях республики и "полной безот­ветственности" в условиях существования монархии.

Самостоятельность власти монарха и его безответственность, писал Н. Коркунов, имея в виду прежде всего "доконституционную" монар­хию, оказывают значительное влияние "на все формы проявления госу­дарственного властвования". Монархический принцип требует, чтобы "в государстве ничего не совершалось против и даже помимо воли монар­ха"³.

От его имени отправляется правосудие. Он назначает "всех высших должностных лиц суда и управления". В отношении к законам "ему принадлежит обыкновенно право абсолютного вето и всегда право их обнародования и обращения к исполнению". Разумеется, заключает ав-

Кистяковский Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912. С. 287.

² Там же.

³ Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1898. С. 258.

тор, все эти функции могут принадлежать и президенту республики, но, конечно, огромная разница при этом состоит в том, осуществляются ли они "безответственным монархом или же ответственным перед народом должностным лицом"¹.

Об ответственности государственных органов - носителей власти как признаке республики и безответственности носителя власти как призна­ке монархии говорится также в работах и других авторов. Так, в на­званной работе. Ф. Кистяковского при выявлении особенностей монар­хической формы правления наряду с наследственностью как "сущест­венным признаком монархической власти" безответственность, т.е. не­подотчетность ее носителя какой-либо иной власти или органу рассмат­ривается в качестве "ее обьиного признака".

При этом автор справедливо утверждает, что "исторически начало безответственности установилось задолго до конституционных учрежде­ний". Она стала результатом неограниченности власти монарха, с одной стороны, и "бессрочности его права - с другой". Однако безответствен­ность монарха "сохранилась повсюду и после введения конституционно­го строя" . Формально-юридически существует она в большинстве кон­ституционных монархий и по сей день.

Наконец, в-третьих, различное юридическое положение носителей власти в условиях республики и монархии проявляется в том, что в пер­вом случае, в организации и деятельности высших и местных государст­венных органов преобладают принципы коллегиальности, а во вто­ром - единоличности.

В монархической форме правления, замечает по этому поводу Н. Коркунов, "властвование по собственному праву плохо мирится с разделением этого властвования между несколькими лицами". Прави­тельство в монархии "всегда стремится принять единоличную форму". Республике же, напротив, "более соответствует коллегиальная органи­зация правительства, так как этим лучше обеспечивается подчинение делегированной правительственной власти народу". Там же, где при республиканской форме имеется "единоличная организация" правитель­ственной власти, это объясняется, по мнению автора, влиянием монар­хических идей³.

3. Подразделение форм правления на монархию и республику явля­ется исторически первой и самой общей их классификацией. Противо­положность монархической и республиканской форм проявляется уже на самых ранних ступенях развития государственной жизни. Та и другая выступают в истории как основные формы организации жизни государ­ства.

¹ Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1898. С. 258.

² Кистяковский Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912. С. 290.

³ Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1898. С. 259.

Уже орда, по справедливому замечанию известного немецкого госу-дарствоведа и правоведа Г. Еллинека, которая предшествовала террито­риальной организации государства, была организована либо на началах единоличного властвования, либо "на принципе товарищества". Руково­дящее и "решающее значение имеет либо воля одного лица, стоящего над всеми другими, либо воля всей совокупности полноправных членов орды"¹.

Глубокое и разностороннее исследование форм правления с неиз­бежностью требует, во-первых, изучения их не вообще, а применитель­но к конкретным условиям жизни общества и государства. А во-вторых, - дальнейшего подразделения основных форм правления на от­дельные виды и подвиды.

Многочисленные и весьма весомые основания для такого подразде­ления дает сама жизнь. Применительно, например, к монархии в каче­стве оснований-критериев для ее классификации на разновидности мо­гут служить различная степень концентрации власти в руках одного лица - монарха, наличие или отсутствие конституционных актов, ока­зывающих сдерживающее влияние на проявление монархической вла­сти, функционирование в стране наряду с монархическими институтами республиканских институтов в виде парламента или других представи­тельных органов.

В силу этих и иных особенностей на современном этапе развития общества и государства различаются монархии двух видов - дуалисти­ческие и парламентарные. Характерной особенностью дуалистической монархии является формально-юридическое разделение государственной власти между монархом и парламентом. Исполнительная власть нахо­дится непосредственно в руках монарха. Законодательная - у парламен­та. Последний, однако, фактически подчиняется монарху.

Парламентарная монархия отличается тем, что статус монарха формально и фактически ограничен во всех сферах осуществления го­сударственной власти. Законодательная власть полностью принадлежит парламенту. Исполнительная - правительству, которое несет ответст­венность за свою деятельность перед парламентом. Примерами парла­ментарной монархии могут служить Англия, Голландия, Швеция и др. Парламентарные монархии в научной литературе зачастую именуют конституционными монархиями.

В парламентарных монархиях, являющихся наиболее распространен­ными формами монархии в настоящее время, правительство формирует­ся партией, получившей во время всеобщих выборов большинство голо­сов в парламенте, или партиями, располагающими в нем большинством голосов. Лидер партии, обладающий большинством депутатских мест, становится главой правительства. Власть монарха является весьма огра-

¹ Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 493.

ничейной во всех сферах государственной жизни и деятельности и пре­жде всего в законодательной и исполнительной. Причем ограничение это имеет не формально-юридический, а фактический характер. Господ­ствующие слои рассматривают конституционную монархию как своего рода резервное средство воздействия на остальные слои населения, как дополнительное средство защиты своих интересов в случае предельного обострения социально-классовых конфликтов.

При конституционной монархии законы принимаются парламентом и утверждаются монархом. Однако данная прерогатива монарха, так же как и большинство других его полномочий, имеют формальный харак­тер. В силу сложившейся политической практики и конституционных обычаев монарх, как правило, не отказывается от подписания принятых парламентом законопроектов.

Применительно к республиканской форме правления в качестве ос­нований для ее подразделения на подвиды могут выступать различия в уровне их развития, неодинаковая степень причастности всего населе­ния или его части к процессу осуществления государственной власти, главенствующее положение в системе высших органов государственной власти тех или иных институтов, в частности института президентства или парламента, и др.

В зависимости от названных и иных особенностей республиканских форм современные республики разделяются на два вида: парламентар­ные и президентские.

Отличительными чертами парламентарной республики являются следующие: верховенство парламента; ответственность правительства за свою деятельность перед парламентом, а не перед президентом; форми­рование правительства на парламентской основе из числа лидеров поли­тических партий, располагающих большинством голосов в парламенте; избрание главы государства либо непосредственно парламентом, либо специальной коллегией, образуемой парламентом. В парламентарной республике глава государства не играет сколько-нибудь существенной роли среди других государственных органов. Правительство формирует­ся и возглавляется премьер-министром. Парламентарные республики в настоящее время существуют в Австрии, ФРГ, Италии, Швейцарии и других странах.

Президентская республика характеризуется такими признаками, как соединение в руках президента полномочий главы государства и прави­тельства; отсутствие института парламентской ответственности прави­тельства; внепарламентский метод избрания президента и формирования правительства; ответственность правительства перед президентом; со­средоточение в руках президента огромной политической, военной и социально-экономической власти; нередко отсутствие у парламента права на объявление вотума недоверия правительству. Наиболее типич­ными примерами президентской республики могут служить США и

Франция. Президентскую республику иногда именуют дуалистической республикой, подчеркивая тем самым факт сосредоточения сильной исполнительной власти в руках президента, а законодательной - в руках парламента.

Названные формы правления принадлежат современным капитали­стическим государствам. Что же касается форм правления, свойствен­ных другим типам, в частности рабовладельческому и феодальному го­сударствам, то они лишь по названию и общим признакам напоминают формы правления капиталистического государства. По своей же (оформляемой ими) сути и социально-классовому содержанию они да­леко не совпадают с ними. Чтобы убедиться в этом, обратимся соответ­ственно к каждой из форм правления рабовладельческого и феодально­го государства.