Глава 6 1 страница

СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И УРОВЕНЬ ЖИЗНИ В СТРАТЕГИИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

6.1. Социальная политика государства

Основные термины и понятия. Субъект социальной политики — государство и его органы, включая органы местного самоуправления, а также крупные хозяйственные образования. Ее инструментами являются социальные нормативы и потребительские бюджеты. В разных странах и в разное время социальная политика имеет разную направленность.

Социальная сфера играет ключевую роль в обеспечении не толь­ко экономической, но и национальной безопасности. В ней находят реальное воплощение интересы личности, общества, семьи, а также классов, социальных групп, государства.

Формы государственного регулирования социальной сферы многообразны: это государственное перераспределение доходов, программы государственной помощи, программы социального стра­хования, программы скрытого финансирования и т.д.

Социальная безопасность — это совокупность подвидов безопас­ности, обусловленная структурой человеческой жизнедеятельности¹.

Социальная стабильность — одна из основных критериальных оце­нок экономической безопасности страны, показатель способности го­сударства предотвращать возникновение и своевременно разрешать появившиеся конфликты между субъектами социальных отношений, создавать надежный механизм реализации и защиты интересов.

Социальные индикаторы характеризуют сложившиеся тенденции развития социальных процессов с позиции реализации принципа справедливости распределения благ.

Модель социальной защиты в плановой экономике обладала ря­дом черт, несовместимых с рыночной экономикой:

• государственная политика регулирования заработной платы была основным инструментом сглаживания неравенства в распределении доходов;

• политика в области заработной платы была направлена на стимулирование как можно более полного использования трудовых ресурсов. При скрытой безработице доля эконо­мически активного населения была необычайно высокой;

• государство всячески поощряло коллективные формы по­требления. Основным каналом распределения коллективно потребляемых благ были государственные предприятия, иг­равшие существенную роль в социальной политике. Акцент делался прежде всего на натуральные формы потребления (предоставление жилья, отдыха, социальных услуг) в ущерб денежным трансфертам.

¹ Лекарев С.В., Порк В.А. Бизнес и безопасность: толковый терминологический словарь. М: Ягуар, 1995. С. 278.

Все эти три составляющие в процессе перехода к рынку были практически ликвидированы. Новая же модель находится еще толь­ко в стадии формирования, поэтому многие конкретные политиче­ские решения принимаются не столько в рамках продуманной стра­тегии, сколько по срочной необходимости.

При определении цели государственной стратегии экономиче­ской безопасности России на первое место вынесено обеспечение такого уровня развития экономики, при котором создавались бы при­емлемые условия для жизни и развития личности, социально-экономической и военно-политической стабильности общества¹.

На практике можно говорить прежде всего об ухудшении каче­ства жизни населения, проявляющемся в росте заболеваемости хро­ническими заболеваниями и смертности (в том числе детской и лиц трудоспособного возраста, особенно мужчин), снижении продолжи­тельности жизни, увеличении численности инвалидов, росте дет­ской беспризорности (табл. 6.1).

В. К. Сенчагов² в качестве объектов для индикативного анализа экономической безопасности со стороны социального фактора предлагает:

• демографические данные, уровень и качество жизни с таки­ми показателями, как рождаемость и смертность, продолжи­тельность жизни, заболеваемость, средняя и минимальная заработная плата и пенсия в сравнении с прожиточным ми­нимумом, различие в уровне доходов между отдельными слоями населения, потребление важнейших видов продовольствия и обеспеченность товарами долгосрочного поль­зования;

• динамику занятости, в том числе по крупным экономиче­ским районам, половозрастным и социальным группам на­селения;

• динамику спроса на товары и услуги;

• на региональном уровне — уровень безработицы (в том чис­ле застойной) по основным группам населения, среди жен­щин и молодежи; демографическую ситуацию по показате­лям возрастного и национального состава, численности бе­женцев и иммигрантов; уровень забастовочного движения; криминогенность обстановки.

¹ Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 608; Материалы межведомственной комиссии СБ РФ «Экономическая безопасность России». Вып. 1. М.: Юридическая литература, 1996. С. 5, 9, 91.

² Сенчагов В. К. Экономическая безопасность. Геополитика, глобализация, самосо­хранение и развитие. М.: Финстатинформ, 2002.

Таблица 6.1. Сравнительная медицинская статистика

Источник: Данные Всемирной организации здравоохранения и Мини­стерства здравоохранения РФ; World factbook 2002.

В настоящее время программы социальных преобразований носят декларативный характер, они недостаточно состыкованы с финансо­выми возможностями государства, а темпы реформирования соци­альной сферы не увязаны с реальными доходами населения. Кризис финансирования негативно отразился на здравоохранении и образо­вании.

Главными задачами в настоящее время являются преодоление вторичности социальной политики при разработке программ соци­ально-экономического развития страны, соединение экономическо­го и социального механизмов.

Источники финансирования социальных преобразований. Финансирование социальной сферы проводится по двум основным направлениям: на прямые социальные расходы, т.е. выплату пособий, пенсий и т.д.; на образование и здравоохранение. Кроме того, сохраняется большая группа субсидий — жилищно-коммунальному хозяйству и общественному транспорту. Прямые со­циальные расходы финансируются как из федерального бюджета, так и из внебюджетных фондов и местных бюджетов. Не существует также единого источника финансирования субсидий.

Необходимо разрабатывать нормативные стандарты государствен­ных социальных услуг на душу населения и поправочных коэффици­ентов к ним с учетом различия демографических, климатических, на­ционально-географических особенностей регионов, подкрепленных организационно и финансово в расчете на конечные результаты.

Главным приоритетом должна стать переориентация политики доходов и налогообложения в целях приостановки падения уровня жизни, создания надежной системы социальной защиты малоиму­щих. Необходимо сблизить минимальный размер оплаты труда с размером прожиточного минимума.

В Конституции РФ сказано, что Российская Федерация — со­циальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В то же время не находит объяснения такая социально-экономическая политика, которая ведет к социальной несправедли­вости, разделению общества на сверхбогатых и бедных, когда в числе последних в основном оказались те, кто в свое время трудом создал материальные и духовные ценности, перераспределенные теперь не в их пользу.

Кроме необходимости установления неких минимальных стан­дартов, необходим прозрачный механизм их реализации. Если ме­ханизм реализуется только через законы, указы, индикативное пла­нирование, то реализация поставленных целей ставится под сомне­ние, так как отсутствует исполнительно-финансовая составляющая.

Кризис финансирования негативно сказался на пенсионной системе. Текущие государственные пенсии финансировались за счет текущих обязательных отчислений работников, т.е. система была централизованной и перераспределительной.

Накопительная система также была децентрализована, система частных отчислений и пенсий выплачивалась на основе индивиду­альных накоплений. Россия продолжает жить в рамках прежней распределительной системы. Средства поступают в общий фонд и распределяются между пенсионерами. Взносы напрямую зависят от заработной платы: чем она выше, тем больше должны быть платежи и пенсии.

Выбор того или иного пенсионного механизма определяется в первую очередь финансово-экономическим потенциалом и демо­графической структурой.

Доходная часть пенсионного бюджета за­висит от того, насколько высока ставка отчислений в пенсионный фонд, и от дисциплины отчислений. Пока еще сохранились орга­низации, которые выплачивают установленную минимальную зара­ботную плату, с которой идут все виды отчислений, а другая часть заработной платы выдается в «конвертах» и с нее не взимается на­лог, что также является экономической угрозой.

При прочих равных условиях рост численности пенсионеров снижает возможности пенсионного фонда. Рост смертности, наобо­рот, может сказываться положительно на их возможностях.

Основные показатели уровня и качества жизни населения. От того, как разрабатывается и реализуется социальная политика, зависит социальная стабильность, являющаяся главным показателем способности государства своевременно разрешать возникающие конфликты.

Кризис социальной сферы превращается в главный фактор торможения социально-экономического развития страны.

Основные направления социальной политики:

• в целом — повышение уровня и качества жизни населения;

• в сфере труда и трудовых отношений — принятие эффек­тивных мер в области оплаты труда, охраны труда, социаль­ного страхования, занятости населения;

• поддержка и защита нетрудоспособных и малообеспеченных слоев населения;

• достижение справедливости как меры равенства и неравенст­ва при распределении материальных благ и услуг;

• проведение разумной миграционной политики;

• в области инфраструктуры — решение проблем жилищно-коммунального хозяйства, разработка транспортной полити­ки, улучшение системы информационного обеспечения.

Следствием падения производства явилось ухудшение ситуации на рынке труда.

Характерный для России существенный разрыв общей (по мето­дологии МОТ) и зарегистрированной безработицы обусловлен тем, что для идентификации безработных в соответствующих методиках используются различные критерии.

Снижение уровня жизни большей части населения повлекло за собой широкое распространение вто­ричной занятости, а также рост доли безработных, имевших неучиты­ваемую занятость.

Существенна дифференциация субъектов РФ по числу безработных, приходящихся на одно вакантное рабочее место. С 1 января 2008 г. установлены единые для всей страны мини­мальный и максимальный размеры пособия по безработице — со­ответственно 781 и 3124 руб.

Разрабатывая социальную политику, необходимо учитывать тен­денцию депопуляции и ухудшение качества трудового потенциала. С 1996 г. среднегодовая численность умерших превышала число ро­дившихся на 0,7—0,9 млн человек. Сейчас эта тенденция меняется.

Несмотря на то что миграционный прирост составил в 1999 г. 140 тыс., общая убыль достигла 780 тыс. человек.

Численность населения сократилась с 146,89 млн на 1 января 2000 г. до 142,1 млн на 1 января 2008 г. По этому показателю стра­на перешла с 6-го на 8-е место в мире.

Трудоспособного населения в России 89,7 млн человек. Естественная убыль 477,7 тыс. человек.

Численность безработных при расчете по методике МОТ составляет 4246 тыс. человек, а по методике России — 1553 тыс. Средний раз­мер пенсий 3088 руб. (Россия в цифрах, 2008 г. С. 28—29).

По прогнозу численность населения к 2015 г. может сокра­титься почти на 8 млн и составить 138,4 млн. Депопуляция несет угрозу национальной безопасности страны.

В табл. 6.2 представлена в качестве примера численность эко­номически активного, занятого и безработного населения России с 1996 по 2007 г.

Таблица 6.2. Численность экономически активного (ЭАН), занятого и безработного населения России в 1996-2007 гг.

Источник: Россия в цифрах. 2008. М., 2008.

Средняя продолжительность жизни не достигла границы пенси­онного возраста. И.Я. Богданов делает следующий вывод: россий­ская модель смертности (структура причин смерти и распределение смертей по возрасту) не имеет аналогов ни в развитых, ни в разви­вающихся странах.

Ожидаемая средняя продолжительность жизни для родившихся в 1998 г. в разных странах представлена в табл. 6.3.

Несмотря на то что в перспективе продолжительность жизни имеет тенденцию к росту, этот рост незначительный.

Медицинская помощь населению. На снижение продолжительности жизни и рост смертности влияет рост заболеваемости почти по всем основным классам болезней.

В Советском Союзе всем гражданам впервые в мире было га­рантировано бесплатное получение медицинской помощи. Но сами эти гарантии были сформулированы в законодательстве в весьма общем виде.

В Конституции СССР было записано, что право граж­дан на охрану здоровья обеспечивается бесплатной квалифициро­ванной медицинской помощью, оказываемой государственными учреждениями здравоохранения, расширением сети учреждений для лечения и укрепления здоровья граждан. При этом для лиц с раз­ным социальным статусом, для жителей разных территорий были доступны лечебно-профилактические учреждения, которые отлича­лись по качеству оказываемой медицинской помощи.

Таблица 6.3. Ожидаемая средняя продолжительность жизни для родившихся в 1998 г.

В Конституции РФ, принятой в 1993 г., был сохранен прежний подход к формулированию прав граждан на бесплатную медицин­скую помощь: медицинская помощь в государственных и муници­пальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бес­платно.

Закон «О медицинском страховании граждан Российской Феде­рации», принятый в 1991 г., предусматривает, что объем и условия оказания гражданам медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования (ОМС) устанавливаются в базовой и территориальных программах ОМС.

Однако в базовой программе, утвержденной правительством в 1992 г., гарантии гражданам были сформулированы в весьма общем виде и не конкретизированы в объ­емных и финансовых показателях.

Тарифы взносов на ОМС рабо­тающего населения, равные 3,6% фонда заработной платы, были ус­тановлены в 1993 г. без увязки с потребностями в ресурсном обеспе­чении медицинской помощи, которая должна предоставляться застрахованным. Размеры платежей из бюджета на ОМС нерабо­тающего населения вообще не были определены законодательно.

Государственного финансирования (бюджетных ассигнований и взносов работодателей на обязательное медицинское страхование ра­ботающих) недостаточно для содержания имеющейся сети медицин­ских учреждений и объемов медицинской помощи, предоставляемой населению.

В 1998 г. правительство сделало важный шаг, направленный на уточнение существующих гарантий. Постановлением Прави­тельства РФ от 11 сентября 1998 г. № 1096 впервые была принята Программа государственных гарантий обеспечения граждан Рос­сии бесплатной медицинской помощью, которая ежегодно пере­сматривается.

Программа устанавливает, что гражданам Российской Федера­ции бесплатно предоставляются:

• скорая медицинская помощь при состояниях, угрожающих жизни или здоровью гражданина или окружающих его лиц, вызванных внезапными заболеваниями, обострениями хро­нических заболеваний, несчастными случаями, травмами и отравлениями, осложнениями беременности и при родах;

• амбулаторно-поликлиническая помощь, включая проведение мероприятий по профилактике (в том числе диспансерному наблюдению, наблюдению здоровых детей), диагностике (в том числе в диагностических центрах) и лечению заболеваний как в поликлинике, так и на дому, а также в дневных стацио­нарах и в стационарах на дому амбулаторно-поликлинических учреждений;

• стационарная помощь при острых заболеваниях и обострени­ях хронических болезней, отравлениях и травмах, требующих интенсивной терапии, круглосуточного медицинского на­блюдения и изоляции по эпидемиологическим показаниям; при патологии беременности, родах и абортах; при плановой госпитализации в целях проведения лечения и реабилита­ции, требующих круглосуточного медицинского наблюдения, в том числе в детских и специализированных санаториях; при плановой госпитализации в целях проведения лечения и реабилитации, не требующих круглосуточного медицинского наблюдения, в стационарах (отделениях, палатах) дневного пребывания больничных учреждений.

В соответствии с законодательством при оказании скорой меди­цинской и стационарной помощи осуществляется бесплатная ле­карственная помощь.

Программа не предусматривает каких-либо изменений в сло­жившемся перечне видов медицинской помощи, которые должны предоставляться населению бесплатно.

Показатели состояния здоровья и медицинского обслуживания населения в Российской Федерации представлены в табл. 6.4.

Таблица 6.4. Показатели состояния здоровья и медицинского обслуживания населения в Российской Федерации

Источник: Российский статистический ежегодник. 2004. М., 2004. С. 81, 239—247; Российский статистический ежегодник. 2007. М., 2007. С. 271; Здравоохранение в России. М., 2007. С. 22.

Баланс ресурсных возможностей и гарантий. Ресурсные возможности государства необходимо сбалансировать с гарантиями, определенными в Программе, поскольку установленные в ней объемы медицинской помощи отлича­ются от фактических.

Предполагается серьезная трансформация структуры оказания медицинской помощи в пользу менее ресурсо­емких ее видов.

С начала 1990-х годов начался процесс сокращения числа больничных коек, обусловленный уменьшением государст­венного финансирования здравоохранения.

Программа ориентирует на дальнейшее сокращение больничных мест, использование кото­рых имеет низкую затратную эффективность.

Так, предусматрива­лось уменьшить на 18,5% объем лечения в стационарных условиях и переместить его в сектор амбулаторно-поликлинического.

Однако в Программе не определены сроки достижения желае­мых структурных изменений и отсутствуют финансовые нормати­вы и финансово-экономические механизмы обеспечения установ­ленных гарантий. Первоначальные ее варианты, подготовленные Минздравом РФ, предусматривали введение подушевых нормати­вов затрат на обеспечение установленных объемов медицинской помощи.

Такие нормативы должны были использоваться в расче­тах межбюджетных трансфертов. Но вследствие жесткой отрица­тельной позиции Минфина РФ по этому вопросу финансовые нормативы были исключены из проекта программы.

Экономиче­ские показатели содержатся лишь в методических рекомендациях по разработке территориальных программ государственных гаран­тий обеспечения населения бесплатной медицинской помощью, которые ежегодно утверждаются Минздравом РФ и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования. Это показатели средней стоимости одного вызова скорой медицинской помощи, одного посещения врача в амбулаторно-поликлинических учреж­дениях, одного дня пребывания в дневном стационаре, одного койко-дня в стационаре.

С 1 января 2006 г. началась реализация проекта «Здоровье», разработанного в целях совершенствования медицинской помощи в России. Основная задача проекта — улучшение ситуации в здраво­охранении и создание условий для его последующей модернизации.

На 2009 г. запланировано начало двух важных программ в сфере здравоохранения: совершенствования организации медицинской помощи пациентам с онкологическими заболеваниями и формиро­вания здорового образа жизни. В России также разрабатывается го­сударственная программа развития здравоохранения до 2020 г.

Долгосрочное сохранение дисбаланса между государственными обязательствами и реальными финансовыми потоками оказывает не­гативное влияние на функционирование системы здравоохранения.

Происходит сокращение масштабов профилактики заболеваний, ухудшение доступности качественной медицинской помощи для широких слоев населения. Значительное число больных вынуждены отказываться от лечения и приобретения нужных лекарств. Расши­ряется платность медицинской помощи и практика неформальных платежей.

6.2. Уровень и качество жизни населения

Уровень жизни: понятие и основные показатели. Как российские, так и западные ученые всегда придавали огромное значение развитию теоретических, методологических и практических подходов к изучению уровня жизни населения.

Понятие, оценка и прогноз народного благосостояния всегда вызы­вали споры ученых и практиков двух противостоящих систем.

В плановой экономике эту проблему активно разрабатывали такие ученые, как С.Г. Струмилин, Е.И. Капустин, В.Ф. Майер, С.Л. Ситорян и др. Среди западных ученых — Дж. М. Кейнс и его последовате­ли, а также представители неоклассической школы.

Несмотря на различие подходов, практически всеми подчеркива­лась связь между макроэкономическими показателями, характери­зующими общеэкономическое развитие, и уровнем жизни как пока­зателем социального благополучия.

Если советские ученые работали над совершенствованием плано­вых, директивных показателей роста благосостояния, то кейнсианцы и неоклассики стремились выделять экономические параметры, а также определять инструменты экономического регулирования, с помощью которых могло бы оказываться воздействие на реализацию той или иной социальной программы.

Об успехе или провале перехода к рынку в конечном счете мож­но судить по тому, что произойдет с уровнем жизни населения в ре­зультате реформ. Качество жизни должно определяться не только уровнем доходов, но и справедливостью их распределения.

В международных документах зафиксировано, что уровень жиз­ни определяется как уровень удовлетворения потребности населения, обеспеченной массой товаров и услуг, используемых в единицу вре­мени¹. В рекомендациях Международной организации труда (МОТ) «Об основных целях и нормах социальной политики» сказано, что государству необходимо принимать все меры для обеспечения жиз­ненного уровня, включая обеспечение продуктами питания, одеж­дой, жильем, медицинского обслуживания и социальное обеспече­ние, а также обеспечение образования, которые необходимы для поддержания здоровья и благосостояния независимых производите­лей и наемных работников и их семей¹.

С начала 1990-х годов основным показателем бедности в России стал показатель — численность населения с денежными доходами (расходами) ниже прожиточного минимума. Этот подход исходит из определения минимальных физиологических потребностей, осно­ванного на абсолютном понимании бедности.

В мировой практике для оценки бедности обычно используется методика прожиточного минимума, основанная на относительном понимании бедности.

¹ Социальные и экономические факторы развития UNRISD. Доклад № 3. Жене­ва, 1996. С. 8.

В отличие от абсолютного понимания бедности, связанного с оценкой обеспечения удовлетворения основных биологических по­требностей человека, относительное понимание связывает бедность с достигнутым в обществе благосостоянием.

Уровень жизни тесно связан с макроэкономическими показателями: социальная политика не может дать удовлетворительных результатов, если производительность труда невелика².

Одним из показателей, характеризующих уровень материальной обеспеченности населения, является совокупный денежный доход семьи (рис. 6.1).

В структуре и объеме потребляемых товаров и услуг питание относится к наиболее важным потребностям. Затраты на питание могут служить показателем материального уровня жизни населения: чем ниже эта доля, тем выше уровень благосостояния. Доходы населения подразделяются на номинальные и реально располагаемые.