КАТЕГОРИИ:
АстрономияБиологияГеографияДругие языкиДругоеИнформатикаИсторияКультураЛитератураЛогикаМатематикаМедицинаМеханикаОбразованиеОхрана трудаПедагогикаПолитикаПравоПсихологияРиторикаСоциологияСпортСтроительствоТехнологияФизикаФилософияФинансыХимияЧерчениеЭкологияЭкономикаЭлектроника
|
Глава 6 1 страницаСОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И УРОВЕНЬ ЖИЗНИ В СТРАТЕГИИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ 6.1. Социальная политика государства Основные термины и понятия. Субъект социальной политики — государство и его органы, включая органы местного самоуправления, а также крупные хозяйственные образования. Ее инструментами являются социальные нормативы и потребительские бюджеты. В разных странах и в разное время социальная политика имеет разную направленность. Социальная сфера играет ключевую роль в обеспечении не только экономической, но и национальной безопасности. В ней находят реальное воплощение интересы личности, общества, семьи, а также классов, социальных групп, государства. Формы государственного регулирования социальной сферы многообразны: это государственное перераспределение доходов, программы государственной помощи, программы социального страхования, программы скрытого финансирования и т.д. Социальная безопасность — это совокупность подвидов безопасности, обусловленная структурой человеческой жизнедеятельности1. Социальная стабильность — одна из основных критериальных оценок экономической безопасности страны, показатель способности государства предотвращать возникновение и своевременно разрешать появившиеся конфликты между субъектами социальных отношений, создавать надежный механизм реализации и защиты интересов. Социальные индикаторы характеризуют сложившиеся тенденции развития социальных процессов с позиции реализации принципа справедливости распределения благ. Модель социальной защиты в плановой экономике обладала рядом черт, несовместимых с рыночной экономикой: • государственная политика регулирования заработной платы была основным инструментом сглаживания неравенства в распределении доходов; • политика в области заработной платы была направлена на стимулирование как можно более полного использования трудовых ресурсов. При скрытой безработице доля экономически активного населения была необычайно высокой; • государство всячески поощряло коллективные формы потребления. Основным каналом распределения коллективно потребляемых благ были государственные предприятия, игравшие существенную роль в социальной политике. Акцент делался прежде всего на натуральные формы потребления (предоставление жилья, отдыха, социальных услуг) в ущерб денежным трансфертам. 1 Лекарев С.В., Порк В.А. Бизнес и безопасность: толковый терминологический словарь. М: Ягуар, 1995. С. 278.
Все эти три составляющие в процессе перехода к рынку были практически ликвидированы. Новая же модель находится еще только в стадии формирования, поэтому многие конкретные политические решения принимаются не столько в рамках продуманной стратегии, сколько по срочной необходимости. При определении цели государственной стратегии экономической безопасности России на первое место вынесено обеспечение такого уровня развития экономики, при котором создавались бы приемлемые условия для жизни и развития личности, социально-экономической и военно-политической стабильности общества1. На практике можно говорить прежде всего об ухудшении качества жизни населения, проявляющемся в росте заболеваемости хроническими заболеваниями и смертности (в том числе детской и лиц трудоспособного возраста, особенно мужчин), снижении продолжительности жизни, увеличении численности инвалидов, росте детской беспризорности (табл. 6.1). В. К. Сенчагов2 в качестве объектов для индикативного анализа экономической безопасности со стороны социального фактора предлагает: • демографические данные, уровень и качество жизни с такими показателями, как рождаемость и смертность, продолжительность жизни, заболеваемость, средняя и минимальная заработная плата и пенсия в сравнении с прожиточным минимумом, различие в уровне доходов между отдельными слоями населения, потребление важнейших видов продовольствия и обеспеченность товарами долгосрочного пользования; • динамику занятости, в том числе по крупным экономическим районам, половозрастным и социальным группам населения; • динамику спроса на товары и услуги; • на региональном уровне — уровень безработицы (в том числе застойной) по основным группам населения, среди женщин и молодежи; демографическую ситуацию по показателям возрастного и национального состава, численности беженцев и иммигрантов; уровень забастовочного движения; криминогенность обстановки.
1 Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 608; Материалы межведомственной комиссии СБ РФ «Экономическая безопасность России». Вып. 1. М.: Юридическая литература, 1996. С. 5, 9, 91. 2 Сенчагов В. К. Экономическая безопасность. Геополитика, глобализация, самосохранение и развитие. М.: Финстатинформ, 2002.
Таблица 6.1. Сравнительная медицинская статистика
Источник: Данные Всемирной организации здравоохранения и Министерства здравоохранения РФ; World factbook 2002.
В настоящее время программы социальных преобразований носят декларативный характер, они недостаточно состыкованы с финансовыми возможностями государства, а темпы реформирования социальной сферы не увязаны с реальными доходами населения. Кризис финансирования негативно отразился на здравоохранении и образовании. Главными задачами в настоящее время являются преодоление вторичности социальной политики при разработке программ социально-экономического развития страны, соединение экономического и социального механизмов. Источники финансирования социальных преобразований. Финансирование социальной сферы проводится по двум основным направлениям: на прямые социальные расходы, т.е. выплату пособий, пенсий и т.д.; на образование и здравоохранение. Кроме того, сохраняется большая группа субсидий — жилищно-коммунальному хозяйству и общественному транспорту. Прямые социальные расходы финансируются как из федерального бюджета, так и из внебюджетных фондов и местных бюджетов. Не существует также единого источника финансирования субсидий. Необходимо разрабатывать нормативные стандарты государственных социальных услуг на душу населения и поправочных коэффициентов к ним с учетом различия демографических, климатических, национально-географических особенностей регионов, подкрепленных организационно и финансово в расчете на конечные результаты. Главным приоритетом должна стать переориентация политики доходов и налогообложения в целях приостановки падения уровня жизни, создания надежной системы социальной защиты малоимущих. Необходимо сблизить минимальный размер оплаты труда с размером прожиточного минимума. В Конституции РФ сказано, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В то же время не находит объяснения такая социально-экономическая политика, которая ведет к социальной несправедливости, разделению общества на сверхбогатых и бедных, когда в числе последних в основном оказались те, кто в свое время трудом создал материальные и духовные ценности, перераспределенные теперь не в их пользу. Кроме необходимости установления неких минимальных стандартов, необходим прозрачный механизм их реализации. Если механизм реализуется только через законы, указы, индикативное планирование, то реализация поставленных целей ставится под сомнение, так как отсутствует исполнительно-финансовая составляющая. Кризис финансирования негативно сказался на пенсионной системе. Текущие государственные пенсии финансировались за счет текущих обязательных отчислений работников, т.е. система была централизованной и перераспределительной. Накопительная система также была децентрализована, система частных отчислений и пенсий выплачивалась на основе индивидуальных накоплений. Россия продолжает жить в рамках прежней распределительной системы. Средства поступают в общий фонд и распределяются между пенсионерами. Взносы напрямую зависят от заработной платы: чем она выше, тем больше должны быть платежи и пенсии. Выбор того или иного пенсионного механизма определяется в первую очередь финансово-экономическим потенциалом и демографической структурой. Доходная часть пенсионного бюджета зависит от того, насколько высока ставка отчислений в пенсионный фонд, и от дисциплины отчислений. Пока еще сохранились организации, которые выплачивают установленную минимальную заработную плату, с которой идут все виды отчислений, а другая часть заработной платы выдается в «конвертах» и с нее не взимается налог, что также является экономической угрозой. При прочих равных условиях рост численности пенсионеров снижает возможности пенсионного фонда. Рост смертности, наоборот, может сказываться положительно на их возможностях.
Основные показатели уровня и качества жизни населения. От того, как разрабатывается и реализуется социальная политика, зависит социальная стабильность, являющаяся главным показателем способности государства своевременно разрешать возникающие конфликты. Кризис социальной сферы превращается в главный фактор торможения социально-экономического развития страны. Основные направления социальной политики: • в целом — повышение уровня и качества жизни населения; • в сфере труда и трудовых отношений — принятие эффективных мер в области оплаты труда, охраны труда, социального страхования, занятости населения; • поддержка и защита нетрудоспособных и малообеспеченных слоев населения; • достижение справедливости как меры равенства и неравенства при распределении материальных благ и услуг; • проведение разумной миграционной политики; • в области инфраструктуры — решение проблем жилищно-коммунального хозяйства, разработка транспортной политики, улучшение системы информационного обеспечения. Следствием падения производства явилось ухудшение ситуации на рынке труда. Характерный для России существенный разрыв общей (по методологии МОТ) и зарегистрированной безработицы обусловлен тем, что для идентификации безработных в соответствующих методиках используются различные критерии. Снижение уровня жизни большей части населения повлекло за собой широкое распространение вторичной занятости, а также рост доли безработных, имевших неучитываемую занятость. Существенна дифференциация субъектов РФ по числу безработных, приходящихся на одно вакантное рабочее место. С 1 января 2008 г. установлены единые для всей страны минимальный и максимальный размеры пособия по безработице — соответственно 781 и 3124 руб. Разрабатывая социальную политику, необходимо учитывать тенденцию депопуляции и ухудшение качества трудового потенциала. С 1996 г. среднегодовая численность умерших превышала число родившихся на 0,7—0,9 млн человек. Сейчас эта тенденция меняется. Несмотря на то что миграционный прирост составил в 1999 г. 140 тыс., общая убыль достигла 780 тыс. человек. Численность населения сократилась с 146,89 млн на 1 января 2000 г. до 142,1 млн на 1 января 2008 г. По этому показателю страна перешла с 6-го на 8-е место в мире. Трудоспособного населения в России 89,7 млн человек. Естественная убыль 477,7 тыс. человек. Численность безработных при расчете по методике МОТ составляет 4246 тыс. человек, а по методике России — 1553 тыс. Средний размер пенсий 3088 руб. (Россия в цифрах, 2008 г. С. 28—29). По прогнозу численность населения к 2015 г. может сократиться почти на 8 млн и составить 138,4 млн. Депопуляция несет угрозу национальной безопасности страны. В табл. 6.2 представлена в качестве примера численность экономически активного, занятого и безработного населения России с 1996 по 2007 г.
Таблица 6.2. Численность экономически активного (ЭАН), занятого и безработного населения России в 1996-2007 гг.
Источник: Россия в цифрах. 2008. М., 2008.
Средняя продолжительность жизни не достигла границы пенсионного возраста. И.Я. Богданов делает следующий вывод: российская модель смертности (структура причин смерти и распределение смертей по возрасту) не имеет аналогов ни в развитых, ни в развивающихся странах. Ожидаемая средняя продолжительность жизни для родившихся в 1998 г. в разных странах представлена в табл. 6.3. Несмотря на то что в перспективе продолжительность жизни имеет тенденцию к росту, этот рост незначительный. Медицинская помощь населению. На снижение продолжительности жизни и рост смертности влияет рост заболеваемости почти по всем основным классам болезней. В Советском Союзе всем гражданам впервые в мире было гарантировано бесплатное получение медицинской помощи. Но сами эти гарантии были сформулированы в законодательстве в весьма общем виде. В Конституции СССР было записано, что право граждан на охрану здоровья обеспечивается бесплатной квалифицированной медицинской помощью, оказываемой государственными учреждениями здравоохранения, расширением сети учреждений для лечения и укрепления здоровья граждан. При этом для лиц с разным социальным статусом, для жителей разных территорий были доступны лечебно-профилактические учреждения, которые отличались по качеству оказываемой медицинской помощи.
Таблица 6.3. Ожидаемая средняя продолжительность жизни для родившихся в 1998 г.
В Конституции РФ, принятой в 1993 г., был сохранен прежний подход к формулированию прав граждан на бесплатную медицинскую помощь: медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно. Закон «О медицинском страховании граждан Российской Федерации», принятый в 1991 г., предусматривает, что объем и условия оказания гражданам медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования (ОМС) устанавливаются в базовой и территориальных программах ОМС. Однако в базовой программе, утвержденной правительством в 1992 г., гарантии гражданам были сформулированы в весьма общем виде и не конкретизированы в объемных и финансовых показателях. Тарифы взносов на ОМС работающего населения, равные 3,6% фонда заработной платы, были установлены в 1993 г. без увязки с потребностями в ресурсном обеспечении медицинской помощи, которая должна предоставляться застрахованным. Размеры платежей из бюджета на ОМС неработающего населения вообще не были определены законодательно. Государственного финансирования (бюджетных ассигнований и взносов работодателей на обязательное медицинское страхование работающих) недостаточно для содержания имеющейся сети медицинских учреждений и объемов медицинской помощи, предоставляемой населению. В 1998 г. правительство сделало важный шаг, направленный на уточнение существующих гарантий. Постановлением Правительства РФ от 11 сентября 1998 г. № 1096 впервые была принята Программа государственных гарантий обеспечения граждан России бесплатной медицинской помощью, которая ежегодно пересматривается. Программа устанавливает, что гражданам Российской Федерации бесплатно предоставляются: • скорая медицинская помощь при состояниях, угрожающих жизни или здоровью гражданина или окружающих его лиц, вызванных внезапными заболеваниями, обострениями хронических заболеваний, несчастными случаями, травмами и отравлениями, осложнениями беременности и при родах; • амбулаторно-поликлиническая помощь, включая проведение мероприятий по профилактике (в том числе диспансерному наблюдению, наблюдению здоровых детей), диагностике (в том числе в диагностических центрах) и лечению заболеваний как в поликлинике, так и на дому, а также в дневных стационарах и в стационарах на дому амбулаторно-поликлинических учреждений; • стационарная помощь при острых заболеваниях и обострениях хронических болезней, отравлениях и травмах, требующих интенсивной терапии, круглосуточного медицинского наблюдения и изоляции по эпидемиологическим показаниям; при патологии беременности, родах и абортах; при плановой госпитализации в целях проведения лечения и реабилитации, требующих круглосуточного медицинского наблюдения, в том числе в детских и специализированных санаториях; при плановой госпитализации в целях проведения лечения и реабилитации, не требующих круглосуточного медицинского наблюдения, в стационарах (отделениях, палатах) дневного пребывания больничных учреждений. В соответствии с законодательством при оказании скорой медицинской и стационарной помощи осуществляется бесплатная лекарственная помощь.
Программа не предусматривает каких-либо изменений в сложившемся перечне видов медицинской помощи, которые должны предоставляться населению бесплатно. Показатели состояния здоровья и медицинского обслуживания населения в Российской Федерации представлены в табл. 6.4.
Таблица 6.4. Показатели состояния здоровья и медицинского обслуживания населения в Российской Федерации
Источник: Российский статистический ежегодник. 2004. М., 2004. С. 81, 239—247; Российский статистический ежегодник. 2007. М., 2007. С. 271; Здравоохранение в России. М., 2007. С. 22.
Баланс ресурсных возможностей и гарантий. Ресурсные возможности государства необходимо сбалансировать с гарантиями, определенными в Программе, поскольку установленные в ней объемы медицинской помощи отличаются от фактических. Предполагается серьезная трансформация структуры оказания медицинской помощи в пользу менее ресурсоемких ее видов. С начала 1990-х годов начался процесс сокращения числа больничных коек, обусловленный уменьшением государственного финансирования здравоохранения. Программа ориентирует на дальнейшее сокращение больничных мест, использование которых имеет низкую затратную эффективность. Так, предусматривалось уменьшить на 18,5% объем лечения в стационарных условиях и переместить его в сектор амбулаторно-поликлинического. Однако в Программе не определены сроки достижения желаемых структурных изменений и отсутствуют финансовые нормативы и финансово-экономические механизмы обеспечения установленных гарантий. Первоначальные ее варианты, подготовленные Минздравом РФ, предусматривали введение подушевых нормативов затрат на обеспечение установленных объемов медицинской помощи. Такие нормативы должны были использоваться в расчетах межбюджетных трансфертов. Но вследствие жесткой отрицательной позиции Минфина РФ по этому вопросу финансовые нормативы были исключены из проекта программы. Экономические показатели содержатся лишь в методических рекомендациях по разработке территориальных программ государственных гарантий обеспечения населения бесплатной медицинской помощью, которые ежегодно утверждаются Минздравом РФ и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования. Это показатели средней стоимости одного вызова скорой медицинской помощи, одного посещения врача в амбулаторно-поликлинических учреждениях, одного дня пребывания в дневном стационаре, одного койко-дня в стационаре. С 1 января 2006 г. началась реализация проекта «Здоровье», разработанного в целях совершенствования медицинской помощи в России. Основная задача проекта — улучшение ситуации в здравоохранении и создание условий для его последующей модернизации. На 2009 г. запланировано начало двух важных программ в сфере здравоохранения: совершенствования организации медицинской помощи пациентам с онкологическими заболеваниями и формирования здорового образа жизни. В России также разрабатывается государственная программа развития здравоохранения до 2020 г. Долгосрочное сохранение дисбаланса между государственными обязательствами и реальными финансовыми потоками оказывает негативное влияние на функционирование системы здравоохранения. Происходит сокращение масштабов профилактики заболеваний, ухудшение доступности качественной медицинской помощи для широких слоев населения. Значительное число больных вынуждены отказываться от лечения и приобретения нужных лекарств. Расширяется платность медицинской помощи и практика неформальных платежей.
6.2. Уровень и качество жизни населения Уровень жизни: понятие и основные показатели. Как российские, так и западные ученые всегда придавали огромное значение развитию теоретических, методологических и практических подходов к изучению уровня жизни населения. Понятие, оценка и прогноз народного благосостояния всегда вызывали споры ученых и практиков двух противостоящих систем. В плановой экономике эту проблему активно разрабатывали такие ученые, как С.Г. Струмилин, Е.И. Капустин, В.Ф. Майер, С.Л. Ситорян и др. Среди западных ученых — Дж. М. Кейнс и его последователи, а также представители неоклассической школы. Несмотря на различие подходов, практически всеми подчеркивалась связь между макроэкономическими показателями, характеризующими общеэкономическое развитие, и уровнем жизни как показателем социального благополучия. Если советские ученые работали над совершенствованием плановых, директивных показателей роста благосостояния, то кейнсианцы и неоклассики стремились выделять экономические параметры, а также определять инструменты экономического регулирования, с помощью которых могло бы оказываться воздействие на реализацию той или иной социальной программы. Об успехе или провале перехода к рынку в конечном счете можно судить по тому, что произойдет с уровнем жизни населения в результате реформ. Качество жизни должно определяться не только уровнем доходов, но и справедливостью их распределения. В международных документах зафиксировано, что уровень жизни определяется как уровень удовлетворения потребности населения, обеспеченной массой товаров и услуг, используемых в единицу времени1. В рекомендациях Международной организации труда (МОТ) «Об основных целях и нормах социальной политики» сказано, что государству необходимо принимать все меры для обеспечения жизненного уровня, включая обеспечение продуктами питания, одеждой, жильем, медицинского обслуживания и социальное обеспечение, а также обеспечение образования, которые необходимы для поддержания здоровья и благосостояния независимых производителей и наемных работников и их семей1. С начала 1990-х годов основным показателем бедности в России стал показатель — численность населения с денежными доходами (расходами) ниже прожиточного минимума. Этот подход исходит из определения минимальных физиологических потребностей, основанного на абсолютном понимании бедности. В мировой практике для оценки бедности обычно используется методика прожиточного минимума, основанная на относительном понимании бедности. 1 Социальные и экономические факторы развития UNRISD. Доклад № 3. Женева, 1996. С. 8. В отличие от абсолютного понимания бедности, связанного с оценкой обеспечения удовлетворения основных биологических потребностей человека, относительное понимание связывает бедность с достигнутым в обществе благосостоянием. Уровень жизни тесно связан с макроэкономическими показателями: социальная политика не может дать удовлетворительных результатов, если производительность труда невелика2. Одним из показателей, характеризующих уровень материальной обеспеченности населения, является совокупный денежный доход семьи (рис. 6.1). В структуре и объеме потребляемых товаров и услуг питание относится к наиболее важным потребностям. Затраты на питание могут служить показателем материального уровня жизни населения: чем ниже эта доля, тем выше уровень благосостояния. Доходы населения подразделяются на номинальные и реально располагаемые.
|