Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития

В.Б. ИСАКОВ

Исаков Владимир Борисович - начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы, доктор юридических наук, профессор.

Данная публикация продолжает анализ действующего российского законодательства методом электронной юриметрии <*>. Если в предыдущей статье речь шла о федеральном законодательстве, то здесь предполагается проанализировать структурные и динамические характеристики законодательства в субъектах Российской Федерации <**>.

--------------------------------

<*> См.: Журнал российского права. N 10. 1999 г.

<**> Автор выражает признательность специалистам АО "Консультант Плюс", выполнившим по его просьбе значительный объем подсчетов по своим базам данных.

Соотношение федерального законодательства,

законодательства субъектов Российской Федерации

и муниципального законодательства

Законодательство Российской Федерации - это нормативная система, включающая в себя до миллиона нормативных актов. Ниже приводится оценка состояния законодательного массива в разрезе международного права, федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных актов органов местного самоуправления (будем называть их для краткости "муниципальным законодательством"), а также их прогнозируемые объемы <*>.

--------------------------------

<*> См.: Кузнецов С.В. Прикладные методы экспертизы законопроектов. Материал к докладу на заседании Экспертного совета по кодификации и систематизации законодательства при Председателе Государственной Думы. М., 1998. С. 1.

Обращает на себя внимание, что федеральное законодательство сегодня составляет не более 10 процентов объема всего количества нормативных правовых актов. За этой цифрой - колоссальная перестройка структуры власти и управления, отражающая реально произошедший переход процесса принятия решений из федерального центра на "нижележащие" уровни власти и управления.

Таблица 1

ОЦЕНКА ОБЪЕМА ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В 1997 Г.

И ПРОГНОЗ НА 2000 Г. (ПО ДАННЫМ ФИРМЫ "ИНВЕНТА")

Таблица 2

ЕЖЕГОДНЫЙ ПРИРОСТ РЕГИСТРИРУЕМЫХ АКТОВ

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

(ПО БАЗЕ ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ ПЛЮС:

РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

Динамика законодательных "пластов"

Российское законодательство - живая, подвижная система. Используя возможности электронных баз данных, можно проследить динамику трех основных "слоев" законодательства - федерального, субъектов Федерации, муниципального - на протяжении последних семи лет.

Приведенные данные свидетельствуют, что наиболее динамично растет муниципальное законодательство, на втором месте - законодательство субъектов Российской Федерации, на третьем - федеральное законодательство. Картина становится еще более отчетливой, если от абсолютных показателей перейти к относительным - представить ежегодные и среднегодовые темпы прироста соответствующих секторов законодательства (см. табл. 3 и рис. 3) <*>.

--------------------------------

<*> Здесь и далее рисунки не приводятся.

Таблица 3

ПРИРОСТ РЕГИСТРИРУЕМЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, % (ПО БАЗЕ

ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ ПЛЮС: РЕГИОНАЛЬНОЕ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

Необходимо учитывать, что на приведенную выше картину темпов роста законодательства повлиял "технический фактор". Нормативные акты субъектов Российской Федерации и особенно нормативные акты муниципального законодательства стали учитываться в общероссийских правовых базах данных сравнительно недавно. Это отчасти объясняет чрезвычайно высокие темпы прироста регионального и муниципального законодательства в 1992 - 1994 гг.; затем они, по мере накопления нормативного материала, пошли на убыль.

Перераспределение "законодательного поля"

Соотношение федерального, субъектов Федерации и муниципального законодательства постоянно меняется. Это обстоятельство "всплывает на поверхность", если проследить их удельный вес в базе данных за определенный, достаточно продолжительный период. Для наглядности сравним два крайних рубежа изучаемого периода - 1991 и 1998 годы. Тенденция прослеживается отчетливо и не оставляет сомнений: в базе данных резко увеличился "удельный вес" законодательства субъектов Федерации и муниципального законодательства и, соответственно, сократился (при общем количественном увеличении) удельный вес актов федерального законодательства (см. табл. 4 и рис. 4).

Таблица 4

УДЕЛЬНЫЙ ВЕС АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В 1991 И В 1998 ГГ., % (ПО БАЗЕ ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ

ПЛЮС: РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

Отмеченная тенденция проявляет себя еще более наглядно, если не только сравнить два крайних года анализируемого периода, но попытаться проследить процесс изменения по годам (см. табл. 5 и рис. 5).

Таблица 5

ИЗМЕНЕНИЕ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЗА 1991 - 1998 ГГ., %

(ПО БАЗЕ ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ ПЛЮС:

РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

Как следует из приведенных данных, в 1991 - 1998 гг. наблюдалась устойчивая тенденция к перераспределению информационного "законодательного поля". Удельный вес актов федерального законодательства устойчиво сокращался, а удельный вес законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального законодательства столь же устойчиво рос. При некотором влиянии обстоятельств техногенного характера данная тенденция отражает фундаментальное социально - политическое обстоятельство - сокращение сферы влияния федерального законотворчества при одновременном расширении влияния регионального и муниципального законотворчества.

Динамика источников законодательства

Соотношение федерального и регионального законодательства имеет еще один чрезвычайно интересный аспект: оно может быть рассмотрено в разрезе источников законодательства. Каков удельный вес актов высшей юридической силы в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации? Как выглядит в хронологической перспективе количественное соотношение между законами и подзаконными актами? (см. табл. 6 и рис. 6).

Таблица 6

УДЕЛЬНЫЙ ВЕС РАЗЛИЧНЫХ ИСТОЧНИКОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(ЗА 1991 - 1998 ГГ.)

Полученные данные позволяют констатировать принципиальную однотипность федеральной правовой системы и правовых систем субъектов Российской Федерации по составу источников. За совпадением структурных характеристик источников законодательства проглядывает однотипность структуры государственной власти и управления на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, сходный подход к распределению полномочий, функций, государственно - властной компетенции.

Можно поставить и такой вопрос: были ли отмеченные структурные характеристики постоянными? Как менялся удельный вес различных источников законодательства на протяжении изучаемого периода?

Приведенные данные (табл. 7 и рис. 7) свидетельствуют как о сходстве, так и о различиях в тенденциях развития федерального и регионального законодательства. После резкого спада в 1992 - 1993 гг., связанного, по-видимому, с парламентско - президентским кризисом 1993 г., парализовавшим нормальную деятельность представительных органов власти, на федеральном уровне в 1995 г. наблюдается всплеск законодательной активности, связанный, скорее всего, с оформлением итогов работы Государственной Думы первого созыва. В это же время на региональном уровне наблюдается устойчивый рост количества законов, который отражает активно идущий в эти годы процесс формирования региональных законодательных систем.

Таблица 7

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА ЗАКОНОВ

В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, %

Не менее интересной выглядит сравнительная картина изменений второго по значению источника законодательства - актов Президента Российской Федерации и, соответственно, актов президентов (губернаторов, глав администраций) субъектов Российской Федерации (см. табл. 8 и рис. 8).

Таблица 8

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ

ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРЕЗИДЕНТОВ

(ГУБЕРНАТОРОВ, ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ) СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, % АКТЫ ПРЕЗИДЕНТОВ

(ГУБЕРНАТОРОВ, ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ)

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Бросается в глаза существенное различие тенденций на федеральном и региональном уровнях. Если на федеральном уровне отмечается устойчивое снижение удельного веса актов Президента Российской Федерации, то на региональном уровне картина выглядит иначе. В течение четырех лет нормативные акты президентов, губернаторов, глав администраций субъектов Российской Федерации устойчиво "набирали вес". Пик президентско - губернаторского законотворчества пришелся на 1994 г., когда с помощью этих актов на местах формировалась новая система власти (роспуск Советов, утверждение положений о выборах в новые органы власти и т.д.). После формирования законодательных и представительных органов в регионах России правовая ситуация относительно выравнивается: по крайней мере резкого увеличения удельного веса актов президентов, губернаторов, глав администраций статистика не фиксирует.

Не менее интересная картина вырисовывается при сравнении динамики актов Правительства Российской Федерации и правительств субъектов Российской Федерации (см. табл. 9 и рис. 9).

Таблица 9

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ

ПРАВИТЕЛЬСТВ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ, %

Можно предположить, что после резкого расширения его компетенции в 1991 - 1992 гг., вызванного распадом СССР, Правительство Российской Федерации как институт государственной власти и управления вошло в полосу устойчивого кризиса. За 1992 - 1998 гг. его присутствие на информационном правовом поле сократилось почти в два раза - с 37 до 19 процентов.

Ситуация в субъектах Российской Федерации складывалась принципиально иначе. Прежде всего следует отметить, что на уровне субъектов Российской Федерации правительство - пока еще формирующийся институт власти и управления, что отражается, в частности, на достаточно низком начальном уровне его присутствия на информационном правовом поле. Однако влияние правительств в субъектах Российской Федерации (по крайней мере до 1996 г.) устойчиво росло. За это время удельный вес актов правительств субъектов Российской Федерации вырос практически в четыре раза, сравнявшись (в 1996 г.) с соответствующим показателем для федерального правительства.

Попытаемся суммировать данные о динамике актов высших органов государственной власти Российской Федерации (Президента, парламента, Правительства) и субъектов Российской Федерации (президента, губернатора или главы администрации, законодательного (представительного) органа и правительства). (См. табл. 10 и рис. 10.)

Таблица 10

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ ВЫСШИХ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

И В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ, %

Полученные данные свидетельствуют о том, что на федеральном и на региональном уровнях складывались противоположные тенденции. Если на федеральном уровне суммарное присутствие высших органов государственной власти на правовом поле стабильно снижалось, что отражает общий кризис и снижение влияния федеральной власти, то на региональном уровне картина иная. До 1994 г. удельный вес актов "высшего эшелона власти" устойчиво рос, после этого ситуация стабилизировалась: статистика наполнения правовых баз данных не зафиксировала ни пикового роста, ни катастрофического падения. Это свидетельствует о том, что взаимоотношения институтов власти на региональном уровне складывались более оптимальным образом, нежели на федеральном, где острая политическая борьба между президентом и парламентом подорвала влияние федеральной власти в целом.

Сказанное, разумеется, не означает, что в развитии регионального законодательства все происходило гладко и бесконфликтно. Борьба за доминирование на правовом поле шла и на региональном уровне. Динамика этой борьбы просматривается в данных, приведенных в табл. 11 и на рис. 11.

Таблица 11

СООТНОШЕНИЕ ЗАКОНОВ, АКТОВ ПРЕЗИДЕНТОВ (ГУБЕРНАТОРОВ,

ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ) И АКТОВ ПРАВИТЕЛЬСТВ В СИСТЕМЕ

ИСТОЧНИКОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

Полученные данные свидетельствуют о том, что в изучаемый период правовое поле регионального законодательства формировалось в целом более спокойно и сбалансировано, нежели на федеральном уровне. Яркий "всплеск" законотворческой активности, зафиксированный статистикой в 1991 г., следует отнести, по-видимому, на счет "технического фактора", - в условиях начавшегося в тот период создания баз данных регионального законодательства. В первую очередь учитывались и вводились в базы данных акты высшей юридической силы. А вот тенденцию к росту удельного веса законов, отмечаемую в период 1994 - 1997 гг., уже невозможно объяснить "техническим фактором". Она отражает становление законодательных и представительных органов власти в субъектах Федерации и, соответственно, повышение роли законов в их системе источников законодательства.

Стабильность законодательства

Стабильность законодательства зависит от многих факторов: времени принятия закона, социально - экономической обстановки. Общая картина соотношения вновь принимаемых законов субъектов Российской Федерации и законов об их изменениях и дополнениях отражена в табл. 12 и на рис. 12.

Таблица 12

СООТНОШЕНИЕ ВНОВЬ ПРИНИМАЕМЫХ ЗАКОНОВ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАКОНОВ

ОБ ИХ ИЗМЕНЕНИЯХ И ДОПОЛНЕНИЯХ

Из приведенных данных следует, что по мере развития правовой системы падают темпы принятия новых законов и растут темпы принятия законов об изменениях и дополнениях к ранее принятым законам. С точки зрения здравого смысла так и должно быть. Но за средними цифрами, как это нередко бывает, скрываются небезынтересные частные тенденции.

В ходе исследования была предпринята попытка сопоставить стабильность конституционного законодательства республик в составе Российской Федерации и уставного законодательства другой категории субъектов Российской Федерации - краев и областей. Полученные данные приведены в табл. 13 и на рис. 13.

Таблица 13

ДИНАМИКА КОНСТИТУЦИОННОГО И УСТАВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 1991 - 1998 ГГ.

Полученные данные свидетельствуют, что стабильность конституционного законодательства республик в составе Российской Федерации заметно выше стабильности уставного законодательства краев и областей. Данное различие коренится, по-видимому, в более устойчивом конституционно - правовом статусе республик, более самостоятельных в решении всех вопросов внутренней жизни, в том числе - конституционно - правовых. Это обстоятельство еще раз указывает на необходимость выравнивания конституционно - правового статуса республик в составе Российской Федерации и краев (областей). Существующий дисбаланс отражается практически на всех аспектах экономической, политической и культурной жизни субъектов Российской Федерации, в том числе - на различиях в уровне стабильности законодательства.

Структура и динамика регионального законодательства

по содержанию актов

В завершение необходимо затронуть вопрос о содержании законотворчества субъектов Российской Федерации, отражающем характер решаемых проблем и приоритеты законодательной деятельности. В целях анализа выделим десять тематических групп:

Группа 1. Основы конституционного строя.

Группа 2. Законодательство по вопросам хозяйственной деятельности (включая рубрики "Гражданское законодательство", "Общие вопросы хозяйственной деятельности", "Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности", "Законодательство о промышленности", "Законодательство о строительстве", "Законодательство о сельском хозяйстве", "Законодательство о транспорте и связи").

Группа 3. Законодательство о финансах и кредите.

Группа 4. Законодательство по вопросам социальной политики (включая "Трудоустройство и занятость", "О труде", "О социальном страховании и социальном обеспечении").

Группа 5. Законодательство о торговле, общественном питании и бытовом обслуживании.

Группа 6. Жилищное законодательство.

Группа 7. Законодательство по вопросам культурной политики (о научной деятельности и образовании, о культуре, о физкультуре и спорте).

Группа 8. Законодательство об охране природы и пользовании природными ресурсами (об охране окружающей среды, о земле, о недрах, об охране лесов, об охране вод, об охране животного мира).

Группа 9. Законодательство об административных правонарушениях.

Группа 10. Законодательство о межрегиональных и международных отношениях и внешнеэкономической деятельности.

Изучение структуры и динамики законодательства субъектов Российской Федерации в разрезе указанных десяти тематических групп выявило следующую картину (см. табл. 14. и рис. 14).

Таблица 14

СТРУКТУРА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

ПО ТЕМАТИЧЕСКИМ ГРУППАМ

Таким образом, первоочередным приоритетом законодательной деятельности субъектов Российской Федерации являлись вопросы хозяйственной деятельности, включая правовое регулирование предпринимательской деятельности; промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи. На втором месте - законодательство о финансах и кредите, что отражает повышенное внимание к проблемам источников формирования местных бюджетов, межбюджетным отношениям, проблемам использования финансово - кредитных рычагов в развитии региональных рынков. На третьем месте - вопросы конституционного законодательства, что также вполне объяснимо.

Как менялись приоритеты в развитии законодательства субъектов РФ на протяжении исследуемого периода? В табл. 15 и на рис. 15 приведены сведения о динамике законодательства субъектов Федерации за восемь лет, прослеженной в разрезе указанных десяти тематических групп.

Таблица 15

ДИНАМИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗА 1991 - 1998 ГГ. ПО ГРУППАМ

Приведенные данные позволяют сделать вывод об устойчивости приоритетов в развитии регионального законодательства. Начиная с 1994 г., стабильно увеличивается удельный вес конституционного законодательства, что отражает правовое оформление новой системы власти на основе Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году. Стабильно растет также слой законодательства, посвященного экономическим и финансовым вопросам. А вот удельный вес социального законодательства за прошедший период заметно сократился. Вполне возможно, что это связано со снижением экономических и финансовых возможностей субъектов Российской Федерации в решении социальных вопросов. Стабильным на протяжении всего периода оставалось внимание законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации к вопросам экологии, что также отчетливо показано в табл. 15.

* * *

В заключение еще раз подчеркнем, что предпринятое статистическое исследование структуры и динамики российского законодательства не претендует на полноту и бесспорность. Измерение законодательства через призму "пользовательских" правовых баз данных несет отпечаток неизбежных погрешностей и дает неодинаковый результат в зависимости от того, по какой базе ведутся подсчеты.

Вместе с тем попытка статистического "обсчета" законодательства выявила обстоятельство, которое, на наш взгляд, имеет актуальный характер. Россия до сих пор не имеет достаточно полного и надежного национального архива законодательства (не только в электронном виде, но и на бумаге), который позволял бы применять современные методы исследования. Создание национального архива законодательства России позволит оценить своеобразие правового развития страны и поставит на подлинно научную основу выработку стратегии правовой реформы.

Методологические вопросы создания такого архива обсуждаются в научной среде. Дело - за практическими шагами.

"ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ РФ: ОБЪЕМ, СТРУКТУРА, ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ" (В.Б. Исаков) ("Журнал российского права", N 12, 1999)