О допустимости судебного правотворчества

Б.А. ЕДИДИН

"О ДОПУСТИМОСТИ СУДЕБНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА"

(Б.А. Едидин) ("Юрист", 2004, N 11)

Едидин Б.А., преподаватель кафедры теории права, государства и судебной власти Российской академии правосудия.

Принцип разделения государственной власти, закрепленный в статье 10 Конституции РФ, относится к числу основ конституционного строя и гласит, что государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, которые самостоятельны и независимы друг от друга. Реализация данного принципа на практике требует определения необходимых пределов взаимовлияния и взаимного вмешательства органов государственной власти. При этом проблема поиска наиболее рационального разграничения власти между консулом, сенатом и народным собранием существовала уже в Древней Греции. В ходе изучения механизмов государственного управления Полибием впервые были высказаны идеи о взаимной поддержке и содействии органов государственной власти, а также об их сдерживании. В современной научной литературе наиболее острые дискуссии вызывает проблема допустимости наделения судебных органов правотворческими полномочиями и правовой природы судебного правотворчества. Отечественная правовая доктрина при этом исходит из существования в странах Европы двух основных правовых систем, в которых различным образом оценивается роль и место судебных актов.

В странах англосаксонской системы этот вопрос решен признанием судебного прецедента источником права, в результате чего нередко делается вывод о законодательном закреплении "права на судебное правотворчество". В странах романо-германской системы, к которым относится и Российская Федерация, судебный прецедент источником права не признается, в результате значительное место в правовых доктринах занимают проблемы определения места и роли судебных решений в системе права. Конституция РФ предусматривает жесткую модель взаимодействия законодательных, исполнительных и судебных органов, закрепляя их полный суверенитет в осуществлении государственной власти. Вместе с тем роль суда в системе органов государственной власти согласно конституционным положениям особенна, поскольку последний обеспечивает защиту прав и свобод человека и реализацию механизмов взаимного сдерживания, в том числе путем проверки законности и конституционности нормативных правовых актов органов государственной власти. В соответствии с Конституцией РФ Конституционному Суду РФ принадлежит право признавать нормативные правовые акты противоречащими Конституции РФ, что влечет утрату их юридической силы. Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ вправе издавать разъяснения по вопросам применения судебной практики. В рамках рассмотрения конкретных дел судам предоставлено право прямого применения Конституции РФ, норм и принципов международного права и неприменения неконституционных и незаконных нормативных правовых актов и их отдельных положений. Данные полномочия убедительно доказывают возможность значительного влияния судов как на правовую систему, так и на практику правоприменения.

В российской правовой науке нет единства мнений относительно значения актов судебных органов государственной власти и характера нормотворческих полномочий судебных органов государственной власти. В частности, Е.И. Козлова, М.И. Кукушкин, С.А. Карапетян, С.Д. Князев, В.Г. Стрекозов не признают нормативного значения актов судебной власти. Однако М.В. Баглай, Р.З. Лившиц, Н.М. Чепурнова источниками права признают не только акты Конституционного Суда РФ, но и Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ. Вместе с тем Н.В. Витрук, А.Б. Дорохова, Б.С. Эбзеев признают источниками права только решения высшего федерального органа конституционного контроля.

В общей теории права, а также в отраслевых науках можно выделить три основные проблемы определения места судебных решений в системе российского права, которые так или иначе связаны с оценкой нормативных правовых предписаний. Одной из главных является определение места и роли решений Конституционного Суда РФ, а также степени обязательности выраженных в его решениях правовых позиций. Другая проблема связана с выявлением правовой природы деятельности Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ при даче разъяснений по вопросам судебной практики. И наконец, требуется определение роли и значения решений судов по делам, связанным с проверкой законности нормативных правовых актов в порядке абстрактного и конкретного нормоконтроля.

В рамках разрешения указанных проблем ряд авторов предлагают признать нормотворческие полномочия судов, доказывая равное право всех органов государственной власти принимать обязательные для исполнения акты. Г. Черемных указывает, что "любой орган публичной власти цивилизованного государства облекает свои решения в нормативно-правовую форму, а действия совершает в рамках существующего законодательства". Приводя доводы в пользу своей позиции, автор указывает на то, что высшие суды РФ вправе самостоятельно принимать регламенты, которые, в свою очередь, распространяются не только на судей и работников суда, но и на иных лиц - экспертов, сторон процесса, иных его участников и в этой связи носят нормативно-правовой характер.

Е.Б. Абросимова полагает, что суд, осуществляя судебный контроль, приобретает качества органа власти, то есть субъекта, принимающего решения, юридически обязательные для всех, что является основанием для приобретения судом права на судебное правотворчество.

Сходную позицию занимает Н.А. Богданова, предполагающая, что любой орган должен обладать правом на издание в пределах своей компетенции нормативно-правовых актов. Если одна из ветвей государственной власти лишена или ограничена в реализации данного права, то реальное равновесие этих ветвей обеспечено не будет.

Закономерно, что вслед за утверждением о признании решений судов источниками права возникает вопрос определения их вида, при этом, как правило, авторы отмечают их прецедентный характер. Так, Б.С. Эбзеев отмечает, что правовые позиции Конституционного Суда "обладают характером правовых прецедентов, связывающих всех участников конституционных отношений". Как полагает Н.В. Витрук, "Конституционный Суд, в известном смысле и в известных пределах, творит право, определяя тенденции развития законодательства, создавая прецеденты толкования конституции и законов, заполняя пробелы в самой Конституции". По мнению, Л.В. Смирнова, анализ содержания резолютивных частей решений приводит к выводу о формировании системы прецедентов Конституционного Суда РФ. Л.В. Лазарев считает решения Конституционного Суда "нормативно-интерпретационными", прецедентными. Подобной позиции придерживается В.А. Кряжков, отмечая прецедентно-обязательность решений Конституционного Суда РФ и для самого Суда. В.О. Лучин, О.Н. Доронина указывают: "Постановления по жалобе (в отличие от постановлений о конституционности нормативно-правовых актов в связи с запросами, поступающими от субъектов, указанных в статье 125 Конституции РФ) не являются прецедентами", - фактически признавая прецедентный характер некоторых решений Конституционного Суда РФ. Подобное суждение о прецедентной природе решений Конституционного Суда высказывает и Ж.И. Овсепян, которая среди стадий конституционного судопроизводства упоминает "исполнительное производство, обеспечение действия решения Конституционного Суда РФ как нормативного акта (судебного прецедента)".

Н.А. Богданова, исследуя характер полномочий Конституционного Суда РФ при принятии решений об отмене тех или иных правовых актов или правовых норм, приходит к выводу, что соответствующие акты Конституционного Суда РФ можно охарактеризовать как квазинормативные.

В качестве основного доказательства нормативно-правовой природы решений Конституционного Суда РФ приводится статья 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ", в которой декларируется обязательность решений Конституционного Суда РФ на всей территории России для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, организаций, граждан и их объединений. Кроме того, нередко отмечается особое место Конституционного Суда РФ как в судебной системе, так и в системе органов государственной власти в целом, что позволяет говорить о его контрольной природе и соответственно лишь условном отнесении к судебным органам.

Вместе с тем, на наш взгляд, не менее обоснованной выглядит противоположная позиция. Исходя из принципа разделения государственной власти, закрепленного в статье 10 Конституции РФ, ученые указывают на то, что деятельность Конституционного Суда РФ не может быть законодательной, поскольку органы государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной независимы и в пределах установленных полномочий обладают всей полнотой государственной власти. Законотворчество относится к компетенции законодательных органов государственной власти, а судебные органы лишь применяют и обеспечивают надлежащее применение конституции и законов, а также квалифицируют определенные факты. По смыслу теории разделения государственной власти при правомерной деятельности задача судебных органов - искать, находить и применять надлежащую правовую норму, а не создавать новое правило поведения, помимо и вопреки нормам, воплощенным в Конституции или законах.

Немаловажен и тот факт, что деятельность судов вообще и конституционных (уставных) в частности не подчиняется принципам правотворчества, не основывается на осознании и учете потребностей правового опосредования и не выражается в форме предусмотренного законодательством вида правового акта - закона (либо как его предпосылки - законопроекта). Данная деятельность судов носит спонтанный характер, основанный на незапланированных обращениях граждан, решения судов не могут быть предусмотрены законодателем при принятии правовых актов и для правовой системы случайны. В этой связи роль решений судов в Российской Федерации заключается в том, что, вторгаясь в правовую систему, они определяют спорный характер ее отдельных положений и указывают на направления развития права. Даже решения Конституционного Суда РФ, в рамках которого правовые нормы признаются неконституционными, тем не менее не создают позитивного, то есть действующего, права: они объясняют, какую норму нельзя применять, как противоречащую Конституции РФ, но не замещают дезавуированную норму другой и в этой связи не носят нормативно-правового характера. Судебным решением определяются пути совершенствования не только того закона, чьи положения признаны неконституционными, но и всей системы законодательства. По мнению П.Е. Кондратова, "Конституционный Суд, признавая утратившими силу некоторые законы, выступает в роли как бы "негативного законодателя", в любом случае не создает положительных норм, и поэтому и фактическим, и юридическим регулятором общественных отношений в конечном счете выступают не его решения, а Конституция РФ и нормативные акты, принятые законодателем, Президентом, Правительством".

Следует отметить, что несостоятельными являются попытки обосновать какой-то особый статус Конституционного Суда РФ и в этой связи доказать особый характер принимаемых им актов. Конституция РФ, определив, что правосудие в Российской Федерации осуществляется посредством гражданского, административного, уголовного и конституционного судопроизводства, при этом не содержит норм об особом положении Конституционного Суда РФ в судебной системе и системе органов государственной власти в целом. Безусловно, имеются некоторые особенности судопроизводства в Конституционном Суде РФ, обусловленные не специфическими качествами самого суда, а, как представляется, характером субъектов и объектов споров и рассматриваемых дел, а также их значением для развития законодательства и правовой системы.

Апеллируя к нормам Конституции РФ, также можно установить отсутствие в ней особых нормотворческих полномочий Конституционного Суда РФ и других высших судов Российской Федерации. В этой связи все судебные органы осуществляют свою деятельность в целях реализации основной функции - защиты права, опосредованно участвуя в формировании правовой системы - разрешая правовые конфликты путем применения материального права и вынесения решений, детализируя и конкретизируя в своих решениях общие нормы права. При этом эти судебные решения или акты правосудия не создают правового прецедента, они лишь способствуют уяснению права и его единообразному применению. Кроме того, принятое в науке рассмотрение источников права в материальном, идеальном и формальном смысле также не позволяет говорить о нормативном характере данных судебных решений. В материальном смысле источники права - это сложившаяся система общественных отношений, определяющая потребности в правовом регулировании. В идеальном смысле источники права - стимулы и детерминанты правотворческого процесса, предшествующего появлению права как нормативного предписания. Конституция Российской Федерации закрепляет основные источники права в формальном смысле - это непосредственно Конституция РФ, законы Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ (ст. 15). Отраслевым законодательством на основе норм Конституции РФ устанавливаются источники соответствующих отраслей. В гражданском праве наряду с указанными в статье 15 Конституции РФ источником права признается обычай делового оборота, который не должен противоречить положениям законодательства или договора (ст. 5 ГК РФ). Решения Конституционного Суда РФ или других судов ни в этом перечне, ни в Конституции РФ, ни в отраслевом законодательстве в качестве источников права не упоминаются.

Вместе с тем, несмотря на отсутствие, как в Конституции Российской Федерации, так и в правовой доктрине достаточных, на наш взгляд, оснований для признания решений Конституционного Суда РФ источником права, анализ его решений указывает на систематическое присвоение последним функций законодателя.

В Постановлениях Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 года и 27 января 2004 года Конституционный Суд РФ фактически изменил компетенцию судов общей юрисдикции, которая установлена законом, признав неконституционными положения Гражданского процессуального кодекса, предусматривающие возможность судебной проверки законности конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и некоторых постановлений Правительства РФ. В качестве другого примера можно привести Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2002 г. N 10-П, которым пункт 1 статьи 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" был признан не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 32 (часть 2), 46 (часть 2) и 55 (часть 3) в той мере, в какой на его основании избирательная комиссия вправе принимать решение об отмене регистрации кандидата в качестве меры ответственности за нарушения избирательного законодательства, а не в общем. В этой связи можно отметить, что решением Конституционного Суда были изменены полномочия избирательных комиссий. В Постановлении Конституционного Суда от 30 января 2001 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности пп. "д" пункта 1 и пункта 3 статьи 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы" в редакции Федерального закона от 31 июля 1998 года, а также положений Закона Чувашской Республики "О налоге с продаж", Закона Кировской области "О налоге с продаж" и Закона Челябинской области "О налоге с продаж" определяется не только конституционность указанных правовых актов, но и фактически устанавливаются временные ограничения действия правовых норм. Так, в вышеприведенном Постановлении Конституционного Суда РФ указывается, что "положения частей первой, второй, третьей и четвертой пункта 3 статьи 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 31 июля 1998 года), а также основанные на них и воспроизводящие их положения Закона Чувашской Республики "О налоге с продаж", Закона Кировской области "О налоге с продаж" и Закона Челябинской области "О налоге с продаж" не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 55 (часть 3) и 57, должны быть приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации и, во всяком случае, утрачивают силу не позднее 1 января 2002 года". Буквальное толкование решения позволяет сделать вывод о том, что Конституционный Суд Российской Федерации самостоятельно осуществил правовое регулирование по вопросу определения срока действия законодательного акта. При этом круг полномочий Конституционного Суда, определенный Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации", не предусматривает такого рода полномочий (ст. ст. 3, 74, 75, 79, 87).

Изложенная тенденция, на наш взгляд, не только не соответствует конституционному принципу разделения государственной власти, традициям отечественной правовой системы, но и полагаем, что признание за судебной властью неограниченных законотворческих полномочий, конкурирующих с полномочиями законодателя, неминуемо приведет к судебному произволу. Очевидно, что одновременно и законодательствуя, и применяя право, невозможно долгое время оставаться беспристрастным защитником права и правопорядка, но, действуя только на основе и в рамках действующего права и не изменяя его, судебная власть может обеспечить связанность правом субъектов права и тем самым реализацию принципов правового государства.

Плановые основы совершенствования советского законодательства

Плановые основы совершенствования советского законодательства /А. С. Пиголкин, М. Н. Николаева. //Правоведение. -1982. - № 3. - С. 3 – 8

Пиголкин, А. С., Николаева, М. Н.,канд. юрид. наук, ст. науч. сотр.

В статье рассматривается планирование правоподготовительной деятельности, имеющей важное значение для совершенствования законодательства. Библиогр. в подстрочных примечаниях.

Плановые основы совершенствования советского законодательства

А. С. Пиголкин,* M. H. Николаева**

В обществе зрелого социализма значение планирования как важ­нейшей функции государственного управления экономическим и со­циальным развитием постоянно возрастает. Расширяется и сфера пла­нирования, она охватывает новые области общественной жизни, в том числе законодательную. Планирование — одно из условий дальнейшего внедрения научных основ в совершенствование законодательства, своевременного учета новых потребностей и условий развития общества, повышения авторитета законодательства, важная гарантия устранения скороспелых, непродуманных решений.[1]

Важное значение для совершенствования законодательства имеет планирование правоподготовительной деятельности.

Определяя общую картину развития законодательства на бу­дущее, оно позволяет выявить актуальные направления правотворче­ской деятельности, установить их последовательность, форму и основ­ные этапы.

Создает оптимальные условия для рациональной организации подготовки проектов нормативных актов. При наличии плана органы и организации, которым поручено составление проекта, имеют возмож­ность заблаговременно провести необходимые работы, подготовить соответствующие материалы и документы; проанализировать действую­щее нормативное регулирование по соответствующему вопросу и прак­тику его применения, изучить разные варианты решения, используя эксперименты, социологические и иные современные методы исследо­вания, без спешки составить и тщательно отредактировать проект. Планирование объединяет усилия разных органов и организаций по подготовке проектов, предотвращает дублирование в их работе.

Позволяет лучше использовать достижения юридической науки, более четко, применительно к нуждам практики, определить направ­ления научных изысканий, сосредоточить усилия научно-исследователь­ских учреждений в первую очередь на разработке теоретических про­блем, связанных с актами, подготовка которых предусмотрена планом, систематически и шире привлекать ученых-юристов к законопроектной работе.

Планирование законопроектной деятельности неизбежно при­влекает большое внимание общественных организаций, коллективов трудящихся, широких масс населения к подготовке законопроектов, активизирует их участие в выработке предложений по проекту, обсуж­дении его текста.

Наконец, оно способно усилить контроль со стороны законода­тельных и правительственных органов за своевременностью и каче­ством подготавливаемых актов.

В литературе справедливо отмечается, что план законопроектных работ определяет на конкретный отрезок времени законодательную стратегию, представляет собой в концентрированном виде отражение и нормативное закрепление правовой политики государства.[2] Кроме того, планирование правотворчества — одно из средств обеспечения юридического единства советского законодательства, внутренней согла­сованности его нормативных предписаний, их взаимной увязанности, полноты и непротиворечивости.

Планирование законопроектной деятельности в той или иной фор­ме характерно для работы правотворческих органов всех социалисти­ческих государств. Можно выделить несколько самостоятельных его форм. Первая — полугодовые или годовые планы работы того или иного правотворческого органа. Вторая — принятие плана совершен­ствования нормативных актов на определенный период по какой-либо одной отрасли законодательства. Третья — планирование упорядоче­ния всего массива правовых актов того или иного правотворческого органа (Совета Министров, определенного министерства, ведомства и т. д.). Например, в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г. «О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства» содержится поручение мини­стерствам и ведомствам СССР пересмотреть изданные ими норматив­ные акты, а также объединить принятые в разное время акты по одним и тем же вопросам.[3] Работа эта осуществлялась на основании утверж­денных в министерствах и ведомствах планов упорядочения актов. Наконец, четвертая форма планирования — разработка и утверждение комплексных планов совершенствования всей системы законодатель­ства, входящих в нее актов разных иерархических уровней, скажем, законодательных и правительственных. К этой форме относятся все программы упорядочения законодательства, принятые в СССР и дру­гих социалистических странах за последние годы.

Названные формы планирования, преследуя свои цели, в то же время не исключают одна другую. Они могут использоваться одно­временно, неизбежно находясь при этом во взаимосвязи. Определяю­щая роль, однако, принадлежит комплексным планам, на современном этапе являющимся наиболее эффективным и универсальным способом упорядочения законодательства, охватывающим все его важнейшие части.

В СССР уже третье десятилетие осуществляется постепенное и систематическое обновление законодательства. Созданные основопола­гающие и другие крупные кодификационные акты, определившие принципы правового регулирования в конкретных сферах общественных отношений, формулируют направления дальнейшего совершенствования законодательства. Собрания действующего законодательства вы­явили пробелы в ряде отраслей законодательства, наличие в некото­рых из них множества актов по одному вопросу, а также устаревших и противоречивых норм, громоздких юридических конструкций. Все это нуждается в незамедлительном устранении.

Совершенствование содержания и формы законодательства, созда­ние необходимых на данном этапе развития новых и обновленных укрупненных, в ряде случаев кодификационных актов, которые вберут в себя содержание десятков ныне действующих актов с одновремен­ным обновлением и расчисткой нормативного материала от устарев­ших положений, ликвидацией несогласованностей и повторений, невоз­можно без внедрения в законопроектную работу плановых начал. Пла­нирование — одно из главных условий создания наиболее полного, со­вершенного по содержанию, компактного и удобного для пользования законодательства.

Все это объясняет повышенное внимание в нашей стране к пла­нированию законодательной деятельности. Уже сделаны существенные шаги в этом направлении.[4] Важно то, что данной работе придан по­стоянный характер,[5] в планирование правотворческой деятельности практически введен принцип непрерывности, свойственный государст­венному планированию.

Особое значение планирование правотворческих работ приобрело в связи с принятием новой Конституции СССР, конституций союзных и автономных республик. Утверждены обширные долгосрочные про­граммы законодательных работ как в Союзе ССР, так и в союзных республиках. Будучи значительной вехой в планировании законотвор­ческой деятельности, они направлены на приведение законодательства в соответствие с новыми Основными законами и издание обновленных актов, которые будут помещены в Свод законов СССР и соответствен­но в своды законов союзных республик.[6]

Свойственные им черты имеют определяющее значение для харак­теристики современного состояния законотворческих работ в целом. Утвержденные планы законопроектных работ: а) носят комплексный характер как по содержанию (охватывают практически все отрасли законодательства), так и уровню актов (включают законодательные и правительственные акты) ; б) предусматривают разработку проектов в виде кодификационных и других укрупненных актов; в) имеют дол­госрочный характер; г) утверждены высокими правотворческими ин­станциями. Так, перечень законов и других законодательных актов СССР, подлежащих разработке в связи с принятием новой Конституции СССР, утвержден постановлением Президиума Верховного Совета СССР. Это свидетельствует о том, что планы законопроектных работ являются не просто юридически обязательными актами, но и актами законодательного характера, что придает им особый авторитет и силу.

Программы правоподготовительных работ наиболее последова­тельно отражают генеральную стратегическую задачу законодателя на современном этапе — привести законодательство в полное соответствие с новыми конституционными законами, поднять уровень кодифицированности нормативных актов, создать Свод законов СССР, своды законов союзных республик. Они свидетельствуют о том, что в значи­тельной степени возросли значение и объем планирования: оно стано­вится одним из основополагающих начал развития правовой системы СССР и других социалистических стран.[7]

Внедрение плановых начал в правотворчество ярко иллюстрирует рост влияния юридической науки на совершенствование социальных процессов общества. Ученые-юристы давно обосновали идею о необхо­димости долгосрочного планирования законодательных работ, и ныне она реализована.

Утвержденные в 1977—1978 гг. программы обновления законода­тельства успешно выполняются и в недалеком будущем будут пол­ностью реализованы. На смену им в соответствии с принципом непре­рывности планирования правотворческой деятельности придут новые планы. Необходимо, чтобы отношения, связанные с разработкой и утверждением плана, а также складывающиеся в процессе его реали­зации, были урегулированы действующим законодательством. В настоящее время нормативно определено лишь то, что проекты планов работ по совершенствованию законодательства готовятся Ми­нистерством юстиции СССР (и соответственно Министерствами юсти­ции союзных республик) с учетом предложений министерств и ве­домств.[8] Ряд вопросов решен применительно к задачам настоящих планов Союза ССР и союзных республик, предусматривающих обнов­ление законодательства в связи с принятием новых конституций и созданием сводов законов. Так, полномочия вносить изменения в план правоподготовительных работ в Союзе ССР предоставлено Комиссии по изданию Свода законов СССР, контроль за ходом его реализации в значительной части осуществляет Министерство юстиции СССР, на которое возложены формирование материалов Свода и ответственность за его качество и полноту.

Учитывая приближающуюся разработку новых планов, желательно безотлагательно нормативно определить: порядок составления и утверждения планов, их структуру, процедуру внесения в планы изме­нений, срок представления проекта плана в утверждающий его право­творческий орган, оптимальные сроки, на которые планы должны быть рассчитаны. При разработке общих нормативных предписаний по этим вопросам необходимо в полной мере использовать опыт создания и реализации первого единого плана правотворческой деятельности.

Наиболее существенно при этом то, какие органы утверждают планы правоподготовительных работ. Комплексные государственные планы совершенствования законодательства для придания им автори­тетности, стабильности и согласованности должны быть утверждены высшими правотворческими органами Союза ССР и союзных республик. Целесообразно, чтобы каждый такой план имел сводный, единый характер для Союза ССР (соответственно для каждой союзной рес­публики) и был бы утвержден совместным постановлением Прези­диума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР.

Эффективность перспективных планов законопроектной деятель­ности во многом зависит от правильного выбора срока, на который они должны быть рассчитаны. Опыт правотворчества в СССР свиде­тельствует, что такие планы обычно принимаются на 5—6 лет. В дру­гих социалистических странах эти сроки определяются на 7 лет. Пред­ставляется, что оптимальный срок, на который должны быть рассчи­таны планы, — 5 лет, иначе возникает потребность в существенной корректировке той их части, которая относится к более отдаленным годам, поскольку за этот период перед правотворческими органами неизбежно возникнут новые задачи.

Преимущество пятилетних планов и в том, что они четко координируются со сроками планов экономического и социального развития страны.[9]

Однако и пятилетние планы не исключают внесения в них изме­нений. Это составляет компетенцию планирующего органа и может осуществляться иным органом лишь в порядке делегирования полно­мочий. Очевидно, что планы законопроектных работ не должны иметь жестких рамок, не могут и не должны закрывать путь правотворче­ской инициативе вне рамок плана, исключать текущее правотворчество. .Деятельность по подготовке проектов нормативных актов охватывает как выполнение утвержденного плана, так и разработку проектов ми­нистерствами, ведомствами и другими органами и организациями во исполнение разовых поручений правотворческих органов и по собст­венной инициативе, а также разработку инициативных проектов, пред­ложенных депутатами представительных органов и общественными организациями.

Отношения, связанные с планированием правоподготовительной деятельности, целесообразно урегулировать в законе о нормативных актах, предложения об издании которого высказывались неоднократ­но.[10] В законе специальный раздел следует посвятить проблемам пла­нирования правотворчества, предусмотреть обязательность опублико­вания плана, увязку направления научно-исследовательских работ с его содержанием, мероприятия, обеспечивающие помощь ученых в под­готовке проектов.[11]

Эффективность планирования, определяющего картину совершен­ствования законодательства на конкретный период, в значительной степени зависит от того, насколько оно опирается на научно обосно­ванное долгосрочное прогнозирование главных направлений развития законодательства, предполагаемых форм его дальнейшего упорядоче­ния. В теоретическом плане следует различать два понятия — плани­рование законопроектной деятельности на определенный период и про­гнозирование развития законодательства на длительную историческую перспективу.

Долгосрочное прогнозирование — это прежде всего дело юридиче­ской науки. Оно включает определение тенденций и перспектив развития всей юридической системы, отдельных сфер правового регулиро­вания на длительный период, диалектику отмирания одних отраслей и возникновения других (космос, трансплантация тканей и органов и т. д.), расширения либо сужения сферы регулируемых правом обще­ственных отношений и т. д. На основе выявления и глубокого анализа общественных потребностей законодательное прогнозирование призва­но выработать концепцию правового регулирования на длительную перспективу. Диалектика совершенствования законодательства должна быть тесно увязана и основываться на научном определении путей, развития общественных отношений, всех социальных процессов. Толь­ко на этой основе прогнозирование законотворчества будет успешным и эффективным.

Сущность прогнозирования развития законодательства требует He-определять точные заголовки будущих актов, органы, ответственные за их подготовку, и т. д. Нецелесообразно также утверждать такой про­гноз как обязательный для исполнения юридический акт. Определение долгосрочного прогноза развития советского законодательства — дело всей юридической науки, ее важнейших исследовательских подразделе­ний. Такой прогноз должен быть выработан коллективными усилиями наиболее компетентных ученых, детально обсужден в научных коллек­тивах, юридических вузах и одобрен в качестве документа, который ак­тивно использовался бы в правотворческой деятельности, при состав­лении очередных планов законопроектных работ и систематизации за­конодательства, в научных исследованиях. Большую помощь в его выработке и обсуждении могли бы оказать высшие судебные, арбит­ражные и прокурорские органы, те организации и учреждения, кото­рые непосредственно участвуют в правоподготовительной деятель­ности.

Наряду с главными направлениями развития каждой отдельной отрасли законодательства и важнейших правовых институтов в про­гнозе уместно определить и общие перспективы дальнейшей кодифика­ции и упорядочения нормативных актов, оптимальное соотношение законов и подзаконных актов, союзного и республиканского законода­тельства и т. д.

* Доктор юридических наук, профессор, руководитель сектора Всесоюзного научно-исследовательского института советского законодательства.

** Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник того же института.

[1] О планировании законодательной деятельности см., например: Пиголкин А. С., Николаева M. H. Планирование законодательной деятельности. — Советское государство и право, 1972, № 11; Колибаб К. Е. Актуальные проблемы кодификации законодательства Союза ССР.—Там же, 1975, № 1; Пиголкин А. Пла­новые основы кодификации законодательства.—Советская юстиция, 1976, № 17; Ковачев Д. А. Механизм правотворчества социалистического государства. М., 1977, с. 60—73; Проблемы совершенствования советского законодательства. М., 1977, с. 18—22; Самощенко И. С. Теоретические проблемы законодательства развитого социализма.—Советское государство и право, 1977, № 11; Завадский С. Плани­рование правотворческой деятельности в странах социализма. — Там же, 1979, № 2; Поленика С. В., Колдаева Н. П. О долгосрочном планировании развития за­конодательства. — Там же, № 6; Социалистическое право и научно-техниче­ская революция. М., 1979, с. 89—93 и др.

[2] Поленина С. В., Колдаева Н. П. Указ. соч., с. 52.

[3] СП СССР, 1975, № 16, с. 98.

[4] Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 декабря 1970 г. «Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве» (СП СССР, 1971, № 1, ст. 1); постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г. «О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства».

[5] Постановление ЦК КПСС и Совета Министров от 25 июня 1975 г. обязало Министерство юстиции СССР осуществлять подготовку с учетом предложений мини­стерств и ведомств СССР проектов планов работ по совершенствованию хозяйствен­ного законодательства, координацию разработки министерствами и ведомствами СССР проектов актов, контроль за выполнением этой работы и оказание методиче­ской помощи при ее осуществлении.

[6] Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 12 декабря 1977 г. «Об организации работы по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР» (Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, № 51, ст. 764); постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 23 марта 1978 г. «Вопросы Свода законов СССР» (Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, № 15, ст. 239; Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1978, № 28, ст. 752; СП РСФСР, 1979, № 7, ст. 35) и т. д.

[7] Долгосрочное планирование правоподготовительной деятельности активно осу­ществляется в большинстве зарубежных социалистических государств. Так, Совет Министров ВНР 25 октября 1975 г. принял постановление о законодательных зада­чах на 1975—1980 гг.; Государственный Совет СРР — Программу правотворческой деятельности на 1976—1980 гг. Оправдавший себя опыт планирования в этих странах внимательно изучен и использован при подготовке планов законодательных работ в СССР.

[8] Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г.

[9] По этому вопросу см.: Поленика С. В., Колдаева Н. П. Указ. соч., с. 51.

[10] Там же, с. 56; Проблемы совершенствования советского законодательства.—Тр. ВНИИСЗ. М., 1981, № 19, с. 23.

[11] Специальный раздел посвящен планированию правоподготовительной деятель­ности в Законе о нормативных актах, принятом Народным Собранием НРБ в 1973 г. В нем предусматриваются составление планов правоподготовительных работ, необхо­димость выработки текущих и перспективных планов подготовки важнейших законо­проектов, дополнительные исследования, предшествующие включению соответствую­щего проекта в план, и т. д.