Критерии и показатели управления социальными процессами

Социальный процесс по определению В.И. Козлова[57] представляет собой последовательное изменение состояний или элементов социальной системы и её подсистем, любого социального объекта. Управление социальными процессами — это осознанное воздействие субъекта управления на реально существующие общественные отношения и процессы. Оно позволяет, с одной стороны, воспроизводить качественное состояние социального объекта, с другой – обусловливать переход к качественно новому состоянию.

Сущность управления социальными процессами состоит как в целенаправленном управляющем воздействии на объект (целеполагание и целеосуществление), так и в самореализации ряда процессов социального регулирования. Механизм управления социальными процессами образует единство целенаправленного управляющего воздействия и социальной самоорганизации.

Управление социальными процессами в широком смысле – это управление социальной структурой, социальной инфраструктурой, расширенным воспроизводством социальных условий жизнедеятельности населения, в узком – управление сторонами общественной жизни, касающихся взаимоотношений людей и социальных групп.

Управление социальными процессами и социальным развитием осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном. На всех уровнях управление социальными процессами осуществляется путём создания необходимого правового и социального пространства и управляющего воздействия органов государственной власти и других субъектов управления на социальную сферу (условия жизни людей и их ценностные ориентации). Государство в лице федеральных и региональных органов власти выступает как основной институт, объединяющий усилия всех органов и систем в управлении социальными процессами. Причём управление социальными процессами осуществляется не только путём проведения социальных реформ, но и проведением реформ во всех других сферах жизнедеятельности общества. При этом важным является условие взаимоувязки мер по реализации социальной политики с характером, интенсивностью и направлением протекающих социальных процессов. Государственные органы власти призваны сформировать правовое пространство и выработать механизм, который позволит:

-определить правила социального поведения населения;

-обеспечить социальную защиту всех нуждающихся граждан;

-cтимулировать социальную солидарность и участие заинтересованных лиц в управлении социальными процессами в регионе.

Кроме государства субъектом управления выступают различные социальные институты. Однако социальные институты в виде устойчивых типов и форм социальной практики, посредством которых обеспечивается общественная жизнь и прочность социальных отношений, не всегда складываются автоматически. Необходимо планомерное воздействие на стандарты поведения в соответствующих группах, необходимых для осуществления функций данного института. Одним словом, требуется целенаправленное воздействие органов власти на формирование главных социальных институтов, связанных с реализацией основных потребностей общества и граждан, которые в свою очередь становятся субъектами управления социальными процессами. Однако в настоящее время федеральные органы власти не смогли оказать существенное воздействие на такие социальные институты. Государство, как субъект управления обязано взять на себя функции главного координатора действия других социальных институтов, являющихся субъектом социальной политики.

На уровне регионов государственные органы, воздействуя на социальные потребности, должны воздействовать на вектор социальных процессов[58], протекающих в регионе, а также на каждый субъект региональной социальной политики. Создание социально-экономических предпосылок вовлечения граждан, различных социальных групп и слоёв в процесс реализации своих потребностей и интересов является важнейшим инструментом управления социальными процессами в регионе.

Управление социальными процессами в регионе является составной частью управления регионом. Соответственно, методологической основой управления социальными процессами в регионе являются разработанные принципы и функции управления регионом. Функции управления фиксируются, при необходимости уточняются в результате проведенной социальной диагностики*. Необходимость систематизации принципов управления на уровне региона вызвана желанием найти оптимальное соотношение форм и методов, а также потребностью установления взаимосвязей различных элементов объекта управления. Однако оптимальное соотношение для одной ситуации может быть совершенно нерациональным при изменившихся обстоятельствах. В стратегическом управлении социальными процессами чрезвычайно важно предвидеть изменения тех обстоятельств, которые происходят внутри и вне системы. В зависимости от этого могут изменяться или корректироваться принципы управления регионом или его социальной сферой. Принципы управления сильно зависят от типа системы и социальных отношений превалирующих в обществе.

В советское время партии (согласно конституции) отводилась роль выработки стратегической линии развития общества, партийным комитетам различного уровня – основных принципов управления регионом, районом, городом, предприятием соответственно. В регионах наибольшей мере реализовывалась регулятивная функция управления материально-техническим и экономическими процессами, а концепция формировалась в Центре. Или иначе социальная политика в регионе носила пассивный характер, поскольку территориальные органы власти не являлись субъектом, формирующим социальную политику, в то же время практическая её реализация была достаточно сильной и устойчивой.

Социальная регуляция (регулирование) направлена на ликвидацию или уменьшение социальных отклонений и приведение социальных показателей в норму с целью обеспечения оптимального функционирования социальной системы. Если эту норму принимает многочисленное сообщество людей, то она становится универсальной, а если распространяется на созданное по определённым принципам и правилам сообщество людей – корпоративной. В социальной группе действуют различные групповые нормы.

Социальное регулирование осуществляется несколькими способами: нормативный, традиционно-ритуальный, конвенциональный, состязательный, коммуникативный, ценностный, статусный, символический, психотерапевтический, ситуационный, социально-экономический. Регулирующее воздействие на социальные процессы осуществляется на различных стадиях протекания процесса. В ряде случаев регулирующее воздействие осуществляется на входе и выходе определённого цикла, а внутри неё происходит саморегулирование.

Наиболее действенным инструментом социального регулирования являются социальный контроль и социальная оценка. Социальная оценка – это коллективное мнение населения, выражающее его отношение к объекту и предмету оценки. Регулирующая функция социальной оценки заключается в том, что она определяет степень соответствия поведения или отдельных действий индивидуумов и социальных групп социальной норме и в определённой мере побуждает их к активным действиям по приближению поведения (или действий) к социальной норме. Результативным инструментом социальной оценки являются методы репрезентативного конкретного социологического исследования оцениваемой социальной группы. Если социальная оценка побуждает к действиям по устранению или уменьшению отклонений от социальной нормы, то социальный контроль, после обнаружения отклонений применяет социальные санкции. В качестве объекта социального контроля выступают отдельные личности, социальные группы и организации, предметом – социальное поведение. Социальные санкции действуют в виде реакции социальных общностей или групп на появившиеся отклонения в поведении человека или общности от социальных норм. Критерием эффективности социальных санкций является степень уменьшения социальных отклонений (или сведение их к минимуму).

Одной из функций управления является планирование. Оно, с одной стороны, обладает регулирующей функцией, заключающееся в практическом воздействии на экономическую ситуацию с учётом сложившейся хозяйственной ситуации путём реализации различных разделов планов и программ. С другой стороны планирование - это функция управления, определяющая его цели и средства их достижения.

В федеративном социальном государстве определённые функции социального управления делегируются как на региональный так и на местный уровни. Для введения в систему практики управления социальными процессами в регионе необходимы разработка и осуществление взаимообусловленных научно обоснованных программ и планов социального развития регионов, районов, городов, предприятий. Программы и планы экономического и социального развития регионов активно разрабатывались в советский период. Однако их реализация в конкретном регионе полностью зависела от союзных министерств.

Управление социальными процессами, осуществляемое сегодня федеральными системами, ориентировано на приоритет общенациональных интересов и не может строиться как система, состоящая из простой суммы управляющих воздействий на социальные процессы, протекающие в регионах. Региональный уровень управления социальными процессами не является простой системой мер по повышению уровня и качества жизни граждан региона. Он включает в себя сочетание этих мер как с интересами государства, так и с локальной политикой органов местного самоуправления.

Взаимодействие систем управления социальными процессами федерального и регионального уровня осуществляется на основе Конституции Российской Федерации и принципов, определённых в договорах разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными органами власти, являющимися, как правило, приложением к аналогичным договорам, заключённых между Центром и субъектом Федерации.

Эффективное управление социальными процессами в регионе невозможно осуществлять без учёта интересов муниципальных образований (районов, городов, населённых пунктов). Муниципальные органы власти занимают особое место в этой системе. Органы местного самоуправления в рамках своей компетенции осуществляют многогранную деятельность по управлению социальными процессами в регионе. Они, находясь наиболее близко к населению, в большей степени, чем другие органы власти владеют информацией о нуждах людей и способны повысить эффективность оказываемой социальной помощи, реализуя на практике принцип адресности. Кроме того, практическая часть многих федеральных и региональных программ реализуется именно на муниципальном уровне.

Прямое управление социальными процессами на местном уровне муниципальные органы власти осуществляют путём воздействия на социальную инфраструктуру местного значения (развитие муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, учреждений дошкольного, общего и среднего профессионального образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, организация ритуальных услуг и местного захоронения, местного транспортного обслуживания, утилизации и переработки бытовых отходов, создание условий для обеспечения населения услугами связи, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, деятельности учреждений культуры и средств массовой информации).

Инструментом воздействия на социальные процессы является механизм применения социальных льгот и предоставляемых услуг. В основе этого механизма лежит принцип адресности, который нацеливает действия государственных органов власти на применение конкретных мер социальной политики по отношению к строго определённой группе населения. Адресность обеспечивается как включением в число адресатов конкретных слоёв населения, так и путём исключения из него тех, кому она не предназначена. Соблюдение принципа адресности социальных программ приобретает особую актуальность в переходный период, когда государство не в состоянии оказать необходимые социальные услуги даже наиболее остро нуждающимся. Чаще всего этот принцип применяется по отношению к бедному населению. Однако в ряде случаев (например, прививки населению от инфекционных болезней) социальные услуги оказываются вне зависимости от материальной состоятельности людей.

После выявления адресных целевых групп необходимо определение размеров, структуры и сроков оказания этой помощи. Структура социальной помощи определяется в ходе разработки подпрограммы социального развития Комплексного плана социально-экономического развития региона.

Поскольку одновременно всем нуждающимся оказать социальную помощь невозможно, должны быть определены критерии оказания социальной поддержки тому или иному региону. В документах законодательных и исполнительных органов необходимо указывать критерии отбора регионов, подпадающие под определённые цели. В постановлениях Правительства Российской Федерации, касающихся различных аспектов реализации социальной политики, критерии выделения регионов, которым может быть оказана помощь в социальном развитии, не определены. При классификации регионов в одних случаях разработчики пользуются 3 - 4 показателями, в других рекомендуют применять свыше ста различных характеристик, без какой-либо систематизации[59].

Основным показателем сравнения (классификации) регионов является валовый региональный продукт. Однако с учётом того, что регионы существенно отличаются экономическим потенциалом, численностью населения, природными ресурсами, занимаемой площадью и другими характеристиками необходимо для определения основных социальных показателей руководствоваться более дробными критериями.

Воздействие на объект управления вызывает количественные и качественные изменения в социальной сфере региона и ее составляющих компонентах, что в конечном итоге и представляет собой социальное развитие региона. Сегодня во многих регионах появляется негативная тенденция перехода социальных явлений на более низкий уровень по сравнению с предыдущим состоянием и средним российским уровнем. Именно поэтому, считает автор, важно, чтобы отдельные факторы, вызывающие нарастание присущих определённым социальным процессам характеристик были обнаружены вовремя. Это обусловит ликвидацию или, по крайней мере, смягчение действия факторов, препятствующих нормальному протеканию позитивных социальных процессов в регионе.

Практика осуществления социальных реформ в переходный период показала, что рыночный механизм не только не исключает, но и увеличивает необходимость в государственном управлении социальными процессами. Необходимость целенаправленных воздействий на социальную сферу обусловлена тем, что рыночная система не имеет механизма полной саморегуляции социальной сферы. Неустойчивое социально-экономическое развитие страны в целом и ее регионов усиливает эту потребность. Управление социальными процессами, социальными группами, людьми осуществлялось во все периоды развития человечества. В современный период необходимость в этом ещё более возрастает. Это отмечают зарубежные авторы и научные центры. В докладе группы П. Тирюдо на Пражской сессии Совета взаимодействия отмечалось, что в чистом виде рыночной экономики нет нигде, поэтому восточным европейским странам не следует идти по пути форсированной тотальной приватизации, полного отказа от государственного регулирования[60]. В чистом виде не может быть применена также ни одна из моделей социальной политики, применяемой за рубежом[61].

В социальной политике в России на нынешнем этапе развития также едва ли можно применить в чистом виде либеральную или патерналистскую (социал-демократическую) модель. Скорее всего сегодня существуют элементы обеих моделей одновременно, причём механизм либеральной модели должен быть применён по отношению к группам населения, способным самостоятельно удовлетворить свои материальные и духовные потребности, патерналистская же элементы смешанной модели должны быть рассчитаны для уязвимых (слабообеспеченных) слоёв и должны реализовываться на федеральном уровне. Адресная помощь беднейшим слоям населения должна оказываться независимо от наличия или отсутствии возможностей реализации социальных программ в регионах.

Неустойчивое социально-экономическое развитие страны в целом и её большинства регионов ещё более усиливает потребность общества в регулировании процессов, протекающих в социальной сфере. В процессе усиления самостоятельности регионов государственное управление в основном трансформируется в государственное региональное управление. Содержание регионального управления прежде всего определяется закономерностями воспроизводства в регионе населения и социальных условий его жизнедеятельности.

Высшим органом государственного управления в регионе выступает законодательный орган власти. Тот факт, что законодательный орган прямым образом формируется избирателями, превращает управление законодательной властью региона в разновидность регионального самоуправления. Участие большого количества заинтересованных людей важно не только при выборе своих представителей в законодательный орган власти региона, но и при принятии ответственных социальных решений. Это можно обеспечить путём проведения референдумов, массовых опросов и выработки на их основе коллективного решения. Привлечение большого числа людей к процессу принятия государственных решений, кроме того. является своеобразным средством контроля населения над действиями региональной власти и обеспечения обратной связи в системе управления регионом. Для того, чтобы законодательная власть в регионе не превращалась в арену борьбы политических партий, претендующих на полноту власти, нужно, с одной стороны « воспитание электората», который должен прийти к осознанию необходимости формирования органа законодательной власти по профессиональным и моральным качествам, с другой – необходимо более чёткое законодательное закрепление разграничения законодательной и исполнительной власти региона.

Сегодня в социальной политике выделяется ряд аспектов, по которым происходит управление социальными процессами:

бюджетные и налоговые основы социальной политики;

политика в области повышения денежных доходов и уровня жизни населения;

политика в сфере занятости и функционирования рынка труда;

политика по развитию отраслей социальной инфраструктуры. Управление социальными процессами направлено на устойчивое социальное развитие. Рассматривая вопросы социального развития необходимо отметить, что сегодня нет единой точки зрения на определение понятия «социальное развитие». Авторы учебника придерживаются определения социального развития как процесса, в ходе которого происходят существенные количественные и качественные изменения в социальной сфере общественной жизни или отдельных её компонентах – социальных отношениях, социальных институтах, социально-групповых и социально-организационных структурах и т.д.[62]. Однако не всякие изменения в социальных явлениях представляют собой их развитие, а лишь такие, при которых одни социальные явления переходят на более высокие (по объективным критериям социального прогресса) ступени своего состояния (прогрессивное развитие) либо, напротив, на ступени более низкого уровня (регрессивное развитие).

Декларация Всемирной встречи на высшем уровне в интересах социального развития отмечает, что вектор социального развития в ХХI веке будет определяться приоритетностью ориентации экономики всех стран на интересы человека, более эффективное удовлетворение его потребностей, на решение вопросов социального развития с позиции уважения человека, равенства и социальной справедливости[63].

Генезис долговременного регрессивного социального развития трудно определяется, а факторы, вызывающие направления, формы и темпы развития, трудно различимы. Исходя из этого желательно, чтобы факторы, вызывающие нарастание присущих соответствующим социальным явлениям негативных характеристик отслеживались вовремя, что обусловит преодоление или, по крайней мере, смягчение препятствий прогрессивному социальному развитию страны.

Для сравнения концептуальной модели социального развития с реальным процессом социального развития необходимо разработать социальные показатели и индикаторы, которые смогли бы стать ориентирами для определения нормативов в социальной сфере. Начинать разработку следует с определения интегральных показателей, характеризующих уровень социального развития на уровне страны и регионов. К ним относятся:

показатели социальной поддержки и защиты наименее обеспеченных групп населения (размеры социальной помощи, уровень дохода и др.);

показатели развития сферы науки, образования, культуры, здравоохранения, жилищно-бытового обеспечения населения;

показатели экологического состояния региона и эффективности проводимых экологических мероприятий и принимаемых мер.

Количественные показатели, идентифицирующие эти цели, сроки реализации конкретных задач определяются исходя из существующих ограничений экономического, политического, экологического и пр. характера. Так, внезапно изменившаяся экологическая ситуация из-за происшедшей аварии на крупном хозяйственном объекте региона может отодвинуть сроки реализации намеченных социальных целей на определённый срок. Исходя из этого, выделяем социальные показатели прожиточного минимума, размера доходов, обеспеченности жильём, работой, образовательного и профессионального уровня, состояния травматизма, аварийности, отравлений удовлетворённости бытовыми услугами и условиями труда, состоянием экологической обстановки.

Критериями при определении норм удовлетворения интересов работающих и неработающих граждан страны являются:

удовлетворение первостепенных нужд (потребительская корзина);

среднероссийская и региональные показатели продолжительности жизни;

состояние социально-политической ситуации, уровень социальной напряжённости;

степень экологического загрязнения.

В качестве социальных индикаторов, характеризующих социальную политику в регионе можно использовать показатели уровня и качества жизни, трудовой активности населения, социальной напряжённости, социально-демографические, экологические показатели, показатели развития социальной сферы.

Уровень и качество жизни характеризуют децильный коэффициент дифференциации доходов, индекс Джинни (концентрации доходов), доля населения за порогом богатства и бедности, коэффициент социальной стратификации населения, структура доходов и расходов, степень удовлетворения потребностей, соотношение минимальной и средней зарплаты.

Трудовая активность определяется соотношением занятых в различных секторах экономики, уровнем занятости (включая самозанятость) и безработицы, показателями миграции в поисках работы.

Социально-политическая напряжённость характеризуется показателями участия в забастовках и других акциях протеста, преступности и правонарушений, числа суицидов на 100 тыс. населения уровнем коррумпированности, доля граждан, выступающих за кардинальное изменение политической системы, уровень доверия населения к федеральным органам власти.

Социально-демографические показатели включают в себя: продолжительность жизни, заболеваемость, рождаемость, смертность. В качестве дополнительных показателей могут использоваться коэффициент старения населения (доля лиц старше 65 лет в общей численности населения), коэффициент депопуляции населения (отношение числа родившихся к числу умерших ).

Экологические показатели включают в себя долю затрат на экологическую защиту в ВВП, состояние природной среды (загрязнённость воздуха, воды, почвы и др.).

Показатели развития социальной сферы – уровень расходов на социальные нужды в бюджете, доля государственной и коммерческой составляющей в объектах социальной сферы, развитие внебюджетных социальных фондов, соотношение платных, льготных и бесплатных социальных услуг.

Цели социального развития страны во многом вытекают из основных целей социального развития страны, поскольку так или иначе, цели социального развития, поставленные на федеральном уровне, в значительной мере влияют на основные параметры социального развития. Эти цели и этапы её осуществления формируются с учётом экономической, экологической, политической и других ситуаций. Сложности экономического, организационного, экологического, психологического и другого характера существенно корректируют масштабы и сроки реализации социальных программ.

Они обусловливаются функциями региона как подсистемы единой социально-экономической системы страны. И с этой точки зрения решение задач социального развития региона служит средством реализации внешних функций территориальной системы. Притом, чем больший вклад вносит регион в реализацию целей макросистемы, тем большую долю ресурсов на социальное развитие он должен получать из федерального бюджета.

Разработка теории и осуществление практики управления социальным развитием страны требует системного подхода, вызывает необходимость глубоких научных исследований структур управления, механизма их функционирования, внедрения в экономический и правовой механизм управления территориальными общностями федерального, регионального и местного значения.

Социальное развитие в регионе согласуется с одной стороны – с государственной стратегической политикой регионального социально-экономического развития, c другой – социальная политика, реализуемая властями субъекта Федерации, является системой мер региона по повышению качества и уровня жизни своих граждан.

На всех уровнях реализация государственной социальной политики осуществляется посредством создания необходимого правого и социального пространства и управляющего воздействия органов государственной власти и местного самоуправления на социальные процессы.

Социальное государство, в лице федеральных и региональных органов власти, выступая как основной орган управления, объединяющий все усилия в управлении социальными процессами, должно оптимизировать социальные взаимосвязи между субъектами управления. При этом каждый субъект управления находится во взаимодействии между собой и определенной, свойственной ему зависимости и субординации к другим субъектам, составляя вместе целостную структуру. Решая эти задачи, государству необходимо сформировать механизм, который будет определять нормативную базу социального поведения, осуществлять социальную защиту населения, оказывать помощь наиболее нуждающимся гражданам, стимулировать социальную солидарность и участие заинтересованных лиц в управлении социальными процессами в регионе.

Конституция Российской Федерации декларирует суть социальных отношений, определяет перечень государственных социальных гарантий, определяет основы предметов ведения и полномочий в социальной сфере федерального центра и регионов, определяет функции органов власти Российской Федерации, регионов, место и роль органов местного самоуправления в реализации социальной политики. Основной закон регламентирует единство социального пространства, единые для всех регионов принципы организации социальных отношений, основные направления государственной социальной политики: охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение поддержки семьи, материнства и детства, инвалидов и пожилых людей, установление государственных пенсий, пособий и других механизмов социальной защиты, развитие системы социальных служб.

В конституциях республик и уставах других субъектов Федерации положения Конституции Российской Федерации уточняются, конкретизируются. Конкретное содержание деятельности региональных и местных органов власти в социальной сфере определяется правовыми актами субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Принятие субъектами Федерации своих законов о регулировании отдельных отраслей социальной сферы является эффективным средством оптимизации социального регулирования в регионах. Эти законы приближают нормотворчество к реальным проблемам человека, усиливают защищённость социальных прав граждан и создают базу для нормотворчества органов местного самоуправления.

Методика управления социальным развитием страны или в ее регионах во многом основывается на общей методике управления. Эти общие признаки, по мнению Д. М. Гвишиани, включают в себя наличие системы, причинную связь элементов в системе, наличие управляющей и управляемой подсистем, динамический характер системы, наличие управляющего параметра, усилительную способность системы (её способность претерпевать большие изменения от малых воздействий), хранение, передачу и преобразования информации, обратную связь, направленность, антиэнтропийность управления [64].

Функции управления социальным развитием страны и ее регионов социальное государство осуществляет посредством органов управления, системы коммуникации, техники, методов управления. Сам процесс управления социальным развитием региона включает разработку и реализацию целей и задач на основе применения оптимальной системы, принципов и методов управления. Рабочий процесс социального развития, как на региональном, так и на муниципальном уровне проходит этапы прогнозирования, планирования, текущего руководства, учета, контроля и обеспечения обратной связи.

Управление социальными процессами в широком смысле рассматривается как управление социальной структурой, социальной инфраструктурой, расширенным воспроизводством социальных условий жизнедеятельности населения, в узком - управление сторонами общественной жизни, касающихся взаимоотношений людей и социальных групп. Управление социальной структурой регионов осуществляется посредством формирования единого правового и социального пространства и созданием условий для социальной мобильности населения. Управление социальной инфраструктурой реализуется через создание определённой системы материально-вещественных элементов, способствующих организации жизнедеятельности человека, а также организацию взаимодействия её с субъектом социальной политики. Управление условиями жизнедеятельности (занятости, труда, образования, материального потребления, социализации, среды обитания) осуществляется путём воздействия на институциональную и неинституциональные сферы.

Огромный круг вопросов разработки и осуществления моделей управления социальным развитием региона требует системного подхода, вызывает необходимость глубоких научных исследований особенностей управления в социальном государстве, механизма их функционирования, внедрения в практику экономического и правового механизма управления территориальными общностями федерального регионального и местного значения. Многие федеральные социальные инфраструктурные образования, расположенные на территории того или иного региона, теряя финансирование из Центра, начинают иметь явно выраженную региональную специфику и практически теряют смысл существования вне регионального образования.

Элементы социальной инфраструктуры регионального подчинения составляют основу для социального развития региона.