Тема 3. Государство и бюрократический рынок

Цель: Изучить исторические корни и сущность бюрократизма. Бюрократические элементы в Казахстане.

План:

1. Исторические корни и сущность бюрократизма. Бюрократические элементы в Казахстане.

2. Теория общественного выбора.

1. Термин «бюрократия» французского происхождения, означает буквально «господство канцелярии». Простейший смысл этого понятия состоит в отрыве исполнительных орга­нов некоторой организации от нее самой.

Тайну власти «канцелярии» раскрыть далеко не просто. Более того, взгляд в глубь всемирной истории создает иллюзию ее бессмертия. Но именно живучесть бюрократии помогает найти ее корни, ее жизненную силу.

Бюрократизм можно рассматривать как присущую управленцам социальную болезнь. Сущность бюрократизма в социально-политическом аспекте можно определить как отчу­ждение аппарата управления от общества, вследствие чего он становится самостоятельной силой с собственными эгоистическими интересами, поддерживаемыми и обеспечиваемыми благодаря использованию им своего положения распорядителя общественными делами.

Универсальный характер бюрократии предусматривает существование его разновид­ностей авторитарной или рациональной, коррумпированной или честной. Характеристи­ки бюрократии во многом зависят от тина самого общества, и прежде всего от того, от­крытое оно или закрытое. Поэтому реформирование государственной службы, что в кон­тексте подразумевает и бюрократию, в Казахстане предстает в общем русле демократиза­ции общественно-политического устройства страны.

Простейшее решение отождествление бюрократии с государством - верно лишь от­части. С одной стороны, возникновение бюрократизма связно с возникновением власти, на определенной ступени исторического развития противопоставляющей себя обществу. Однако, с другой стороны, бюрократия это та часть государственного аппарата, которая оторвана от его реальных функций по организации общественной жизни. Это руководя­щая каста внутри государственного аппарата, непосредственно нацеленная на поддержа­ние своего собственного господства независимо от выполнения тех обязанностей, которые объективно выпадают на долю государства в любом обществе. Но поскольку воле бюро­кратии подчинено функционирование всего государственного аппарата, постольку бюро­кратические методы постепенно пронизывают деятельность всех органов государства.

Бюрократы как таковые, сами но себе не более чем служащие, не имеющие особой власти. Бюрократ это не более чем «винтик», отдельный представитель огромной безли­кой машины.

В чем же корни этой власти бюрократии? Их можно назвать отношениями отчуждения такой социальной обстановкой, когда общественные отношения становятся чуждыми для человека, господствуют над ним и не поддаются целенаправленному изменению.

Бюрократия - это лишь одна измногих форм господства объективных законов над людьми. Она возникает там, где эти процессы не могут осуществляться стихийно, без помощи особых субъективных сил, без сознательно осуществляемого управления. До определен­ного периода такой сферой оставались преимущественно социально-политические отно­шения. Экономику же регулировали иные, нежели бюрократия, отчужденные от общества силы. Своего рода «равнодействующей», возникающий в процессе движения противоре­чия между объективным характером всемирной истории, с одной стороны, и ролью «про­стых» людей как творцов истории, с другой, становится закон основательности историче­ского действия, суть которого проста: чем больше по масштабу и сложности встающие перед обществом задачи, тем шире и организованнее должны быть массы, которые вклю­чаются в их решение.

В переходной экономике, где определяющую роль играют развитые индустриальные технологии и существует необходимость общественного управления в крупных масшта­бах, бюрократизм существует в той степени, в какой общество отчуждено от управления.

Одна из точек зрения: бюрократизм не имел сущностных экономических и политико-идеологических причин и порождался субъективно - недостатками управления, планиро­вания, снабжения (чрезмерный централизм, недостаточная эффективность контрольных механизмов и т.д.); дефектами политического и нравственного сознания у определенной части работников; недостаточно жесткими административными мерами по отношению к отдельным бюрократам.

Более перспективна другая точка зрения на природу бюрократизма при социализме: в основе бюрократизма лежали экономические, организационные, политико-идеоло­гические, социально-культурные, психологические корни, часть которых связана не толь­ко с недостатками и деформациями в развитии социализма, но и с некоторыми его реаль­ными сущностными чертами.

Основное различие между двумя точками зрения в следующем: с первой позиции бю­рократизм можно было искоренить, исправляя имеющиеся недостатки; с позиции другой точки зрения бюрократизм полностью уничтожить невозможно, и борьба с ним должна была быть направлена на существенное сужение зоны оснований, воспроизводящих бю­рократические тенденции.

Корни бюрократизма - это причины, вытекающие из сущностных характеристик гос­подствующих социально-экономических и политических отношений, из социальной структуры общества.

Имеет свои характеристики и бюрократия в Казахстане. Решающим событием, опре­делившим изменение природы постсоветсткой бюрократии, стала приватизация государ­ственной собственности. Фактически и юридически произошло «присвоение» государства бюрократией.

Очевидной характеристикой бюрократии независимого Казахстана являлось админи­стративное своеволие, отсутствие регламентации деятельности. Важнейшая черта бюро­кратической организации обезличенная рациональная процедура - в казахстанском го­сударственном аппарате была выражена крайне слабо.

Помимо инструкций административный процесс определяют еще и неформальные связи и ценности, влияющие на ход дела. Последние факторы в нашем аппарате имеют большее значение, чем формальная организация. Распространенность в бюрократической среде еемейно-родственных, земляческих связей, отношении личной преданности и по­кровительства, зачастую их решающее влияние на успешность карьеры отечественного чиновника стали отличительной чертой казахстанской бюрократии.

Вообще взяточничество, протекционизм, казнокрадство, очковтирательство — типич­ный куст бюрократических проявлений, разрастающийся в связи с практикой прямого ад­министративного стяжательства. Слепое подчинение вышестоящей инстанции и админи­стративный произвол по отношению к подчиненным и зависимым от его должностных возможностей людям характерная черта данной системы управления.

Бюрократизм проявлялся веками в своих традиционных формах: формализма, волоки­ты, консерватизма, пренебрежения к тем, кто стоит ниже на социальной лестнице, и почи­тания занимающих на ней более высокое положение.

Самостоятельные элементы социалистической бюрократии:

· верхушка партаппарата, властные претензии которой исходили прежде всего из предпосылок, что в стране велось активное «коммунистическое строительство»;

· руководство хозяйствующих ведомств;

· командование военно-промышленного комплекса.

Обюрокрачивание могло и может происходить под влиянием внешних (объективных) и личностных (субъективных) факторов и находит отражение в стиле, формах и методах деятельности аппарата, руководителя.

С точки зрения научного обоснования бюрократизм- это коллективный эгоизм чи­новников, проявляющийся в доминировании их специфических интересов над интересами представляемых ими социальных групп и общества в целом.

Вероятнее всего, бюрократизм как форма негативного воздействия на общество существовал намного раньше, чем можно предположить. Как система управленческого аппарата бюрократизация имеет корни двоякого рода: технологические и социальные.

Суть технологических корней бюрократизма состоит в технологии управленческого процесса. Отметим ряд его предпосылок.

Во-первых, полное самоуправление, исключающее возможность бюрократизма, имеет крайне ограниченные возможности применения в силу чисто технологических причин: нельзя править страной с помощью референдумов, а предприятием - с помощью общих собраний. Во-вторых, везде и всегда осуществление управления предполагало делегирование части властных полномочий управленцев от субъекта власти к субъекту управления, от эшелонов к низшим.

Процесс бюрократизации в наивысшей степени проявляется в создании управленче­ских позиций и целых органов, лишенных всякого общественно полезного смысла. Их ра­ботники выполняют лишь одну функцию: стремятся имитацией деятельности оправдать свое существование. Ведь большое число управленцев не способны компетентно выпол­нять свои общественно полезные функции. В результате такой управленец лишь имитиру­ет деятельность.

Если эти позиции занимают знающие и способные специалисты, то заняв бюрократи­ческую позицию, они тоже обречены на выполнение объективно паразитической функ­ции. В результате имеет место парадокс: чем добросовестнее, честнее выполняет служа­щий свои служебные обязанности, тем больше вреда он приносит обществу.

Итак, наличие паразитического бюрократического слоя в аппарате управления в корне противоречит интересам общества, так как не только стоит ему немалых средств, но и су­щественно снижает возможности управления им.

Подошел момент внести точность и углубиться в суть самого понятия«бюрократизм», для того чтобы раскрыть его теоретический и практический смысл, представленный в единстве трех значений.

Первое значение - бюрократизм «вообще взятый» означает бумажность, волокиту, множество согласований и комиссий, отписки, заседательскую суету.

Второе значение - бюрократизм как собственность аппарата на выполнение функций управления. Это классово-политическое понимание бюрократизма. Здесь речь идет о рас­пределении и осуществлении властных полномочий, соотношении между централизацией и децентрализацией, уровне демократизации различных процессов управления, подкон­трольности аппарата, его сменяемости, выборности, гласности и т.д.

Третье значение - бюрократизм как профессиональное «заболевание » работников ап­парата управления. Обюрокрачивание находит отражение в стиле, формах и методах дея­тельности аппарата.

В послесталинское время сформировался бюрократический или административный рынок, который подразумевал определенный порядок согласования между ведомствами.

Бюрократический рынок – это экономика согласований. В отличие от обычного денежного рынка товаров и услуг, на бюрократическом рынке происходит обмен не только и не столько материальными ценностями, но властью и подчинением, правилами и исключениями из них, положением в обществе и вообще всем тем, что имеет какую-либо ценность.

Предприятия уже не были пассивными получателями заданий сверху – они делали заявки на ресурсы и таким образом влияли на решение вышестоящих органов снизу. Заявки предприятий на ресурсы направлялись вверх по иерархической цепочке, пока не достигали органа, который имел право давать задания производителям. Задания распределялись между производителями, которые выдвигали встречные требования о выдаче им ресурсов. Таким образом, формировался бюрократический рынок как торг высших и низших звеньев. Высшие звенья в этом торге боролись за максимизацию заданий и минимизацию выделенных ресурсов, а низшие звенья преследовали прямо противоположные цели.

На бюрократическом рынке получить достоверную информацию еще сложнее, чем при нормальных рыночных отношениях.

Причины бюрократии:

1) огромное количество согласований (речь идет о государственном аппарате);

2) дисбаланс между целями и ресурсами, которые требуются для их достижения;

3) отсталость в технике и технологии управления.

Вышеперечисленные причины носят характер «производящих» и «воспроизводящих» бюрократизм; по содержанию они делятся на экономические, социальные, организационные, правовые, социально-психологические, психологические, информационно-технические.

Бюрократия - тип организации, для которой характерно специализированное распре­деление труда, четкая управленческая иерархия, правила и стандарты, показатели оценки работы, принципы найма, основывающиеся на компетенции работника.

Первопричина всех этих негативных явлений - не бюрократия как таковая, а недос­татки в реализации правил работы и целей организации; обычные трудности, связанные с размером организации; поведение сотрудников, не соответствующее правилам и задачам организации.

Чтобы охарактеризовать сегодняшнее положение Казахстана и показать элементы бю­рократизма, обратимся к закону Паркинсона.

По его мнению, основными признаками бюрократического управления являются:

• высокая централизация;

• анонимность назначенных на должность функционеров;

• разная, порой даже противоположная политика отдельных ведомств (учреждений);

• применение жестких правил, которые часто находятся в противоречии со здравым смыслом;

• постоянное усложнение бюрократических методов и правил;

• недостаточный темп процессов управления.

За время перехода к рыночным отношениям бюрократическая система не исчезла, и элементы ее до сих пор присутствуют.

Можно выделить основные социально-экономические интересы бюрократии: укреп­ление и расширение своих полномочий в деле распоряжения общественным богатством, уклонение от контроля со стороны собственников, оправдание своего привилегированного положения. Эти интересы связаны с теми отношениями бюрократизма, которые имеются и в государственном аппарате, и в аппарате отраслевого и территориального управления, и у администрации фирм и предприятий.

Существует проблема выхода из сложившейся ситуации в бюрократической системе, она может быть решена на основе административной реформы. Важнейшими направле­ниями этой реформы должны стать:

- придание устойчивости системам государственной службы, статусному положе­нию государственного служащего;

- обеспечение принципа оценки и продвижения служащих на основе заслуг и достоинств;

- создание предпосылок и стимулов для профессионального роста служащего.

2. Теория общественного выбора, как известно, рассматривает взаимосвязь экономики и экономической политики с политическими, правовыми, психологическими факторами и большое внимание в этой связи уделяет государственному аппарату, его качеству и деятельности.

Если затраты благосостояния вследствие недостатков рынка достаточно велики, это означает, что государство вмешивается с политикой, которая приводит к более эффективному размещению ресурсов.

Теория общественного выбора пытается объяснить, что правительство в реальности делает или будет делать при различных обстоятельствах в отличие от попыток предписать, что правительство должно делать.

В каждой политической системе, как правило, существуют определенные механизмы, опосредующие отношения граждан с государством. Существенная роль среди них принадлежит группам интересов. Выполняя свои функции, как правило, группы интересов развивают прямые формы давления на власть (лоббирование). При этом, выдвигая перед правительством массу разнородных, не скоординированных запросов, группы давления оптимизируют принятие решений. Оптимизируют постольку, поскольку правящие структуры получают возможность выделять наиболее типичные проблемы, стоящие в данный период перед государством, определять соответствующие приоритеты в разрешении социальных конфликтов, координировать свой курс в соответствии с изменяющейся ситуацией.

Основные вопросы темы:

1. Исторические корни и сущность бюрократизма.

2. Бюрократические элементы в Казахстане.

3. Важнейшие средства преодоления бюрократизма.

4. Концепция бюрократического рынка.

5. Определяющий фактор бюрократизации некоммерческих организаций.

6. Административная рента.

7. Логика коллективных действий.

8. Теория общественного выбора.

9. Неинституциональные отношения.

10. Лоббирование.

11. Методы лоббирования и лоббистские группировки в Казахстане.

12. Лоббистская деятельность в США.

Тесты

1. По способу воздействия на регулируемый объект экономики выделяют:

A) прямые и косвенные регуляторы

B) долгосрочные и текущие

C) внутренние и внешние

D) отечественные и зарубежные

E) оперативные и косвенные

2. Экономические регуляторы, которые жестко регламентируют поведение всех хозяйствующих субъектов:

A) прямые

B) непосредственные

C) основные

D) общие

E) законодательные

3. Регуляторы экономики, допускающие вариантность действий и проявляющиеся в мотивационном характере поведения регулируемого объекта:

A) косвенные

B) второстепенные

C) стимулирующие

D) мотивационные

E) долгосрочные

4. Уровень занятости, квалификационный и профессиональный состав трудовых ресурсов является объектом изучения:

A) демографического прогноза

B) социологического прогноза

C) ресурсного прогноза

D) прогнозирования трудовых ресурсов

E) кадрового прогноза

Литература:

1. Мамыров Н.К., Саханова А.Н. и др. Государство и бизнес: Учебное пособие. – Алматы: Экономика, 1999г.

2. Рузавин Г.И. Основы рыночной экономики. Банки и биржи: Юнити, 1997г.

3. Мамыров Н.К. Менеджмент и рынок: казахстанская модель. Алматы, Казак энциклопедиясы, 1998г.